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【摘 要】城市化进程中，失地农民社会保障问题受到社会各界的普遍关注。随着经济的发展，失地农民的数量还将继续增加，但失地农民的生活仍缺乏社会保障的支撑，本文从政府的角度分析了失地农民社会保障问题产生的原因，并提出了可行性对策分析。
【关键词】失地农民 社会保障 成因 对策
改革开放以来，我国的城市化发展已经成为经济社会发展的最大亮点之一。城市化的速度也呈不可逆转化发展，中国社科院发布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》指出，2011年中国城镇化发展速度已经首度突破了50%，到2015年预计达到52%左右，这也意味着将有近2亿的农村人口处于“半城市化”状态，这其中还包括1.82亿没有城镇户籍的城镇常住人口和4000万左右的失地农民。[1]城镇化对农村人口的巨大吸引力同时也在考验着城市的承载能力，失地农民的生产生活问题，特别是社会保障问题日益突出，成为影响社会稳定的重要因素之一。失地农民作为一个特殊弱势群体，成为游走于城乡之间的“三无人员”，既无法将其纳入“市民化”的社会保障体系，又无法实现农村生活的归位。失地农民社会保障问题已经成为中国社会矛盾的“热带”，而政府作为社会保障的责任主体，在失地农民社会保障体系建设中发挥的作用不容小觑。[2]因此，从政府责任角度对失地农民社会保障问题的成因进行梳理具有现实必要性，对推进失地农民社会保障体系建设具有重要意义。
1、失地农民社会保障问题的成因分析
失地农民社会保障问题的产生是城市化发展的必然，其成因具有多样性。从历史角度分析，城乡二元化结构的存在是失地农民社会保障问题产生的历史根源；从现实角度分析，我国现行征地补偿制度的固有缺陷是失地农民社会保障问题深化的直接推手；[3]而从政府责任角度分析，其成因则更具代表性。主要体现在：一是失地农民社会保障缺少健全的立法机制。目前由于我国社会保障的覆盖面大，范围广泛，并存在多部门管理的现象。而社会保障工作运行的法律依据多是具有单行性的规章和法规条例，社会保障工作的具体开展仍然处于无法可依、无章可循的状态。法律漏洞的存在使我国社会保障建设中存在着因权力分散导致的政府部门职能交叉现象，也直接导致政府部门间推诿责任的“不作为”和责任“越位”现象。[4]二是社会保障类型单一，资金严重不足。纵观我国大部分地区的社会保障，都将主要精力放在了养老保险上，对诸如医疗、工伤、就业、低保等方面保障内容基本空白。[5]资金是社会保障机制运营的基础，单一的资金筹集方式无法满足日益庞大的群体性社会保障需求。只有积极拓宽社会保障资金融资渠道，在充实社会保障资金的基础上实现资金的保值、增值，才能实现社会保障机制的长效运营。三是社会保障的监管机制不健全。政府在社会保障的监管过程中，侧重于对社会保障资金的监管，尤其是对养老金的管理，而忽略了社会保障资金的筹集、运营、管理、使用等制度实施全过程的监管。在监管的过程中还存在着监管手段单一的现象，我国目前社会保障制度的管理依靠的是高度统一的行政管理系统，忽视了法律手段、经济手段和公众参与等相互制衡性综合手段的运用。[6]社会保障监管机制的不健全容易造成行政权力的滥用，也是造成政府越位挤占失地农民利益，挪用征地补偿款损害失地农民社会保障权益等问题的温床。
2、建立可持续性失地农民社会保障体系的政策性建议
在社会保障体系建设过程中，应充分发挥政府主导作用，分层次、分步骤完善社会保障项目，构建 “立法机制、保障机制、监督机制”三位一体的失地农民社会保障机制，实现失地农民社会保障体系的可持续发展。[7]第一，立法机制。我国社会保障的实践证明，立法滞后是限制其发展的重要因素。失地农民利益的保障应当立足于法律，而我国目前社会保障仍为政策主导型，缺少法律应有的约束力和强制力。应坚持以立法的形式统率地方法规为方向，坚持以中央立法为主，地方立法为辅为基础，坚持以社会保障立法与其他部门立法相协调为原则进行立法。[8]在完善土地征用补偿制度的同时，为失地农民的后续社会保障提供法律依据。第二，监督机制。完善的社会保障监督机制应当兼具独立性和公平性，并且同时具备法制化和制度化的特点。只有建立在社会保障监督立法基础上的监督机制，才能具有独立性、强制性和权威性。按监督主体的不同可将其划分为内部监督和外部监督。内部监督是以社会保障运营机构和经办机构为主体的自我监督，通过成立社会保障审议委员会和社会保障资金监督委员会进行行业内的监管，使社保资金在透明的环境中有效的运营。外部监督主要包括司法监督、行政监督和社会监督。通过司法机关加强对社会保障事务的监督力度，创造良好的运行环境。以行政机关开展的审计监督和财政监督为辅，肃清社保资金运营中的舞弊现象。通过发挥舆论监督的社会监督作用，借助第三媒体拓宽失地农民利益诉求渠道，推进监督体制的逐步完善。
3、结语
失地农民是任何一个国家城市化过程中必然出现的社会现象，政府通过人民公权力的“让渡”成为提供公共产品服务的责任主体，权利的赋予意味着同等的责任，其任重而道远。失地农民社会保障问题的产生有其历史根源，也是发展的必然，政府责任的缺失便是必然因素之一。政府主导型的社会保障决定了政府在促进失地农民社会保障体系的建设过程中肩负主要责任。健全的立法机制，有效的保障机制，完善的监督机制，是政府社会保障职能有效发挥必不可少的基础。
政府在失地农民社会保障体系的建设过程中应当坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强法制性、适应流动性、保证可持续性为重点，失地农民社会保障体系建设的可持续化发展。
参考文献
[1]汝信，陆学艺，李培林.中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2012.
[2]李培林.村落的终结：羊城村的故事[M].北京：商务印书馆，2004，36.
[3]郭晓霞.城市化过程中失地农民问题产生原因探析[J].农业经济，2011.
[4]左琪.从农村社会保障的现状谈政府责任[J].劳动保障，2010.
[5]严文强.失地农民社会保障保障初探[J].宜春学院学报，2011.
[6]张邦辉，社会保障的政府责任研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：200-202.
[7]北京市委党校中青班课题组.城乡结合部建设中农民利益保障机制研究[J].前线，2010.8.
[8]周丽，白江华.浅谈我国社会保障制度中的政府责任[J].青岛科技大学学报，2005，3：59-62.
[9]武玲娟.城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式[J].2006，2：23-24.
【关键词】失地农民 社会保障 成因 对策
改革开放以来，我国的城市化发展已经成为经济社会发展的最大亮点之一。城市化的速度也呈不可逆转化发展，中国社科院发布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》指出，2011年中国城镇化发展速度已经首度突破了50%，到2015年预计达到52%左右，这也意味着将有近2亿的农村人口处于“半城市化”状态，这其中还包括1.82亿没有城镇户籍的城镇常住人口和4000万左右的失地农民。[1]城镇化对农村人口的巨大吸引力同时也在考验着城市的承载能力，失地农民的生产生活问题，特别是社会保障问题日益突出，成为影响社会稳定的重要因素之一。失地农民作为一个特殊弱势群体，成为游走于城乡之间的“三无人员”，既无法将其纳入“市民化”的社会保障体系，又无法实现农村生活的归位。失地农民社会保障问题已经成为中国社会矛盾的“热带”，而政府作为社会保障的责任主体，在失地农民社会保障体系建设中发挥的作用不容小觑。[2]因此，从政府责任角度对失地农民社会保障问题的成因进行梳理具有现实必要性，对推进失地农民社会保障体系建设具有重要意义。
1、失地农民社会保障问题的成因分析
失地农民社会保障问题的产生是城市化发展的必然，其成因具有多样性。从历史角度分析，城乡二元化结构的存在是失地农民社会保障问题产生的历史根源；从现实角度分析，我国现行征地补偿制度的固有缺陷是失地农民社会保障问题深化的直接推手；[3]而从政府责任角度分析，其成因则更具代表性。主要体现在：一是失地农民社会保障缺少健全的立法机制。目前由于我国社会保障的覆盖面大，范围广泛，并存在多部门管理的现象。而社会保障工作运行的法律依据多是具有单行性的规章和法规条例，社会保障工作的具体开展仍然处于无法可依、无章可循的状态。法律漏洞的存在使我国社会保障建设中存在着因权力分散导致的政府部门职能交叉现象，也直接导致政府部门间推诿责任的“不作为”和责任“越位”现象。[4]二是社会保障类型单一，资金严重不足。纵观我国大部分地区的社会保障，都将主要精力放在了养老保险上，对诸如医疗、工伤、就业、低保等方面保障内容基本空白。[5]资金是社会保障机制运营的基础，单一的资金筹集方式无法满足日益庞大的群体性社会保障需求。只有积极拓宽社会保障资金融资渠道，在充实社会保障资金的基础上实现资金的保值、增值，才能实现社会保障机制的长效运营。三是社会保障的监管机制不健全。政府在社会保障的监管过程中，侧重于对社会保障资金的监管，尤其是对养老金的管理，而忽略了社会保障资金的筹集、运营、管理、使用等制度实施全过程的监管。在监管的过程中还存在着监管手段单一的现象，我国目前社会保障制度的管理依靠的是高度统一的行政管理系统，忽视了法律手段、经济手段和公众参与等相互制衡性综合手段的运用。[6]社会保障监管机制的不健全容易造成行政权力的滥用，也是造成政府越位挤占失地农民利益，挪用征地补偿款损害失地农民社会保障权益等问题的温床。
2、建立可持续性失地农民社会保障体系的政策性建议
在社会保障体系建设过程中，应充分发挥政府主导作用，分层次、分步骤完善社会保障项目，构建 “立法机制、保障机制、监督机制”三位一体的失地农民社会保障机制，实现失地农民社会保障体系的可持续发展。[7]第一，立法机制。我国社会保障的实践证明，立法滞后是限制其发展的重要因素。失地农民利益的保障应当立足于法律，而我国目前社会保障仍为政策主导型，缺少法律应有的约束力和强制力。应坚持以立法的形式统率地方法规为方向，坚持以中央立法为主，地方立法为辅为基础，坚持以社会保障立法与其他部门立法相协调为原则进行立法。[8]在完善土地征用补偿制度的同时，为失地农民的后续社会保障提供法律依据。第二，监督机制。完善的社会保障监督机制应当兼具独立性和公平性，并且同时具备法制化和制度化的特点。只有建立在社会保障监督立法基础上的监督机制，才能具有独立性、强制性和权威性。按监督主体的不同可将其划分为内部监督和外部监督。内部监督是以社会保障运营机构和经办机构为主体的自我监督，通过成立社会保障审议委员会和社会保障资金监督委员会进行行业内的监管，使社保资金在透明的环境中有效的运营。外部监督主要包括司法监督、行政监督和社会监督。通过司法机关加强对社会保障事务的监督力度，创造良好的运行环境。以行政机关开展的审计监督和财政监督为辅，肃清社保资金运营中的舞弊现象。通过发挥舆论监督的社会监督作用，借助第三媒体拓宽失地农民利益诉求渠道，推进监督体制的逐步完善。
3、结语
失地农民是任何一个国家城市化过程中必然出现的社会现象，政府通过人民公权力的“让渡”成为提供公共产品服务的责任主体，权利的赋予意味着同等的责任，其任重而道远。失地农民社会保障问题的产生有其历史根源，也是发展的必然，政府责任的缺失便是必然因素之一。政府主导型的社会保障决定了政府在促进失地农民社会保障体系的建设过程中肩负主要责任。健全的立法机制，有效的保障机制，完善的监督机制，是政府社会保障职能有效发挥必不可少的基础。
政府在失地农民社会保障体系的建设过程中应当坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强法制性、适应流动性、保证可持续性为重点，失地农民社会保障体系建设的可持续化发展。
参考文献
[1]汝信，陆学艺，李培林.中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2012.
[2]李培林.村落的终结：羊城村的故事[M].北京：商务印书馆，2004，36.
[3]郭晓霞.城市化过程中失地农民问题产生原因探析[J].农业经济，2011.
[4]左琪.从农村社会保障的现状谈政府责任[J].劳动保障，2010.
[5]严文强.失地农民社会保障保障初探[J].宜春学院学报，2011.
[6]张邦辉，社会保障的政府责任研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：200-202.
[7]北京市委党校中青班课题组.城乡结合部建设中农民利益保障机制研究[J].前线，2010.8.
[8]周丽，白江华.浅谈我国社会保障制度中的政府责任[J].青岛科技大学学报，2005，3：59-62.
[9]武玲娟.城市化进程中“政府主导型”的失地农民就业安置模式[J].2006，2：23-24.