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摘 要：填海造地工程对环境的影响不可逆转。特别是在岸线和滨海资源日益稀缺的当下，应格外重视对填海造地工程综合效益进行评价，构建合理的评价方法。本文论述了对填海造地工程进行国民经济评价的必要性，提出了基本的评价路线和方法，并认为该方法是推进我国填海造地工程理性评价有效途径。
关键词：填海造地；国民经济评价；必要性；基本方法
引言
近年来，我国平均每年填海造地面积约300平方公里，相当于10个澳门的陆地面积。填海工程改变了海岸带和近海的地貌，影響了正常的渔业生产，破坏了原有的生态平衡，对环境的影响深远且不可逆转。
尽管我国实行了包括规划、环评、指标管理等在内的系列措施，以加强对填海造地工程的管理和控制填海造地工程的数量，但粗放、低效填海造地行为仍大量存在，许多填海后形成的土地被荒芜，很多滨海新区成了“鬼城”。什么样的项目是好项目？什么样的项目可以填海？时刻考验着决策者的能力和智慧。
1填海造地工程评价现状
我国目前对填海造地工程实行审批制，同时实行指标化管理。首先，填海造地工程需要符合海洋功能区划，其次还需进行海域使用论证和环境影响评价。我国目前的海洋功能区划仍以用途管制为主，规划考虑了环境、资源、经济、区位等因素，但在具体用途的认定上缺乏系统、理性的方法，规划的作用更多的体现在约束性而非指导性。定性的评价过程和结论，一定程度上造成填海造地工程审批成为参与者博弈过程。每个参与者都站在自身的角度考虑问题，投资人考虑的是财务效益，地方政府考虑的是社会效益，评审专家更重视环境风险，当项目的经济效益、社会效益和环境效益出现矛盾时，缺乏评判标准，往往是更强势的一方影响项目最终评判，进而决定项目命运。
2对填海造地工程进行国民经济评价的必要性
⑴填海造地工程具有明显的公共属性
填海造地工程对环境的影响深远而不可逆转，每一项填海工程的实施不可避免的改变了原有的海洋底质、海水动力等环境条件，影响不可恢复。填海造地工程改变了资源供给平衡，增加了土地资源减少海洋资源，影响海洋生物资源。再次填海造地工程与周边相关利益者的相互制约和影响更复杂，可能影响到港口的通航、渔民的捕捞、岸线的景观、养殖的用水等。填海造地工程对城市的发展影响深远，正是由于其影响广泛切不可逆转，一项填海造地工程的实施更应该谨慎。填海造地工程决不是一项简单的经济行为，具有明显的公共属性，符合国民经济评价的应用特点。
⑵填海造地工程效益评价需要综合量化方法
对填海造地工程进行客观评价需要考虑综合考虑环境、社会和经济效益，与其他项目不同的是，环境、社会和经济效益对评价一项填海造地工程均同等重要，难分主次。国民经济评价占在全社会角度，采用效用和效益分析、影子价格、替代成本、意愿调查等方法，可以解决填海造地工程效益评价的指标量化问题，得出一个或多个涵盖项目环境、社会和经济综合效益的评价量化指标。
⑶国民经济评价有利于提升填海造地工程综合效益
国民经济评价指标可以得出填海造地工程的综合效益评价指标，近而对项目做出客观和综合评判。作为业主单位或主观部门，可以根据国民经济评价的结论和过程，针对性的采取措施改善项目实施细节，包括选址调整、设计调整、环保方案调整等一系列方法，最终取得填海造地工程综合效益的最优化。
3对填海造地工程进行国民经济评价的基本方法和思路
⑴评价指标体系
对填海造地工程进行国民经济评价主要目标是得到可以客观反映项目综合效益水平的评价指标。主要包括：
表1 填海造地工程评价主要指标体系表
总量指标 综合经济费用（C）、综合经济效益（B）
均量指标 单位面积用海综合经济费用、单位面积用海综合经济效
益
动态指标 经济净现值（ENPV）、经济内部效益率（EIRR）、费用效
益比（RBC）
综合经济费用（C）=直接经济费用+间接经济费用
综合经济效益（B）=直接经济效益+间接经济效益
单位面积用海综合经济费用=综合经济费用（C）/填海造地面积
单位面积用海综合经济效益=综合经济效益（B）/填海造地面积
⑵经济费用测算
在项目的国民经济评价理论中，费用被认为是项目涉及的所有社会成员的有关费用，是项目投资和运营活动耗用的资源的真实价值。经济费用测算要遵循增量分析、社会利益、遵循剔除转移支付、直接费用与间接费用兼顾等原则，有效识别不同用海项目的经济费用构成类型，依据影子价格理论分别估算。
表2 填海造地工程主要经济费用构成表
直接经济费用 海洋资源费用、生物资源费用、造地工程费用、人
力资源
间接经济费用 环境损失费用、相关替代费用
①海洋资源费用
海洋是填海造地工程消耗的主要资源。由于国家一般对资源资产实施价格管制，当前海洋资源市场上存在的价格（如海域使用金、协议出让价格）并非真实的经济价格。对于海洋资源费用应按机会成本原则或消费者支付意愿的原则计算其影子价格。
②生物资源费用
填海造地工程不可避免的造成海洋生物资源的损失。生物资源费用的估算，需要依据现场生物资源调查结果，综合估算底栖、浮游、游泳生物损失量，还需要测算生物资源的影子价格。特别是对一些较为珍惜的生物资源，现有的渔业市场价格并不能体现生物资源的真实价格，需要做响应的调整。
③造地工程费用
造地工程费用是填海造地工程的主要直接投入费用。目前，填海造地工程施工的市场较为成熟，实际财务投入与造地工程费用差距一般不大。但应当注意的是，造地工程费用应当是充分考虑了环保投入、文明施工下的费用。
④人力资源费用
人力资源费用通常用影子工资表示。影子工资或劳动力机会成本是由于本工程实施而不能用于其它地方或享受闲暇时间而被迫放弃的价值，应根据城市或规划区域人力资源市场及劳动力就业情况分析确定。
⑤环境损失费用
填海造地工程的实施不可避免的会对环境带来损失，如悬浮物、施工设备油污泥、回填原料采集、运营期污染等。
⑥相关替代费用
相关替代费用主要指填海造地工程实施对相关利益者带来的损失。根据项目的性质和所处环境不同，一般包括对渔民捕捞作业带来的损失，对港口航运带来的损失，对养殖生产带来的损失，对周边居民视觉带来的损失等。
⑶经济效益测算
效益被认为是项目涉及的所有社会成员的有关收益，是项目产出物的资源的真实价值，是项目对社会的贡献。
①土地产出效益
填海造地工程的主要物质产出物即土地。如果该土地是商业用途，那么可以参照公开交易市场估算其物质产出物价值。如果该土地存在公益性质，可以通过评判该土地的公益作用，来估算其价值。
②社会改良效益
填海造地工程往往也会带来正面的社会效益，如改善环境、减少自然灾害、拉动就业等。对于改善环境、减少自然灾害带来的社会改良效益，仍然需要通过意愿调查等方法做出客观评价。
③经济促进效益
新项目的实施一方面会带来同行业的供应竞争，带来替代损失。同时也会增加对上游产业产出物的需求总量，推进上游相关产业的发展，这就是规划实施的经济促进效益。经济促进效益=（规划增加吸纳量-挤压量）×原行业平均净效益
4结论
⑴国民经济评价方法可以对填海工程综合效益做出量化的、理性的评价，解决我国当前填海工程评价困局。
⑵相对于其他公共性产品而言，对填海造地工程进行评价的难点是对环境损失、相关替代损失的界定和量化。
⑶我国国内尚未有对填海造地工程进行国民经济评价或其他系统评价方法的理论研究与实践成果，有许多细节需要根据不断的研究和经验积累进行总结和细化。
关键词：填海造地；国民经济评价；必要性；基本方法
引言
近年来，我国平均每年填海造地面积约300平方公里，相当于10个澳门的陆地面积。填海工程改变了海岸带和近海的地貌，影響了正常的渔业生产，破坏了原有的生态平衡，对环境的影响深远且不可逆转。
尽管我国实行了包括规划、环评、指标管理等在内的系列措施，以加强对填海造地工程的管理和控制填海造地工程的数量，但粗放、低效填海造地行为仍大量存在，许多填海后形成的土地被荒芜，很多滨海新区成了“鬼城”。什么样的项目是好项目？什么样的项目可以填海？时刻考验着决策者的能力和智慧。
1填海造地工程评价现状
我国目前对填海造地工程实行审批制，同时实行指标化管理。首先，填海造地工程需要符合海洋功能区划，其次还需进行海域使用论证和环境影响评价。我国目前的海洋功能区划仍以用途管制为主，规划考虑了环境、资源、经济、区位等因素，但在具体用途的认定上缺乏系统、理性的方法，规划的作用更多的体现在约束性而非指导性。定性的评价过程和结论，一定程度上造成填海造地工程审批成为参与者博弈过程。每个参与者都站在自身的角度考虑问题，投资人考虑的是财务效益，地方政府考虑的是社会效益，评审专家更重视环境风险，当项目的经济效益、社会效益和环境效益出现矛盾时，缺乏评判标准，往往是更强势的一方影响项目最终评判，进而决定项目命运。
2对填海造地工程进行国民经济评价的必要性
⑴填海造地工程具有明显的公共属性
填海造地工程对环境的影响深远而不可逆转，每一项填海工程的实施不可避免的改变了原有的海洋底质、海水动力等环境条件，影响不可恢复。填海造地工程改变了资源供给平衡，增加了土地资源减少海洋资源，影响海洋生物资源。再次填海造地工程与周边相关利益者的相互制约和影响更复杂，可能影响到港口的通航、渔民的捕捞、岸线的景观、养殖的用水等。填海造地工程对城市的发展影响深远，正是由于其影响广泛切不可逆转，一项填海造地工程的实施更应该谨慎。填海造地工程决不是一项简单的经济行为，具有明显的公共属性，符合国民经济评价的应用特点。
⑵填海造地工程效益评价需要综合量化方法
对填海造地工程进行客观评价需要考虑综合考虑环境、社会和经济效益，与其他项目不同的是，环境、社会和经济效益对评价一项填海造地工程均同等重要，难分主次。国民经济评价占在全社会角度，采用效用和效益分析、影子价格、替代成本、意愿调查等方法，可以解决填海造地工程效益评价的指标量化问题，得出一个或多个涵盖项目环境、社会和经济综合效益的评价量化指标。
⑶国民经济评价有利于提升填海造地工程综合效益
国民经济评价指标可以得出填海造地工程的综合效益评价指标，近而对项目做出客观和综合评判。作为业主单位或主观部门，可以根据国民经济评价的结论和过程，针对性的采取措施改善项目实施细节，包括选址调整、设计调整、环保方案调整等一系列方法，最终取得填海造地工程综合效益的最优化。
3对填海造地工程进行国民经济评价的基本方法和思路
⑴评价指标体系
对填海造地工程进行国民经济评价主要目标是得到可以客观反映项目综合效益水平的评价指标。主要包括：
表1 填海造地工程评价主要指标体系表
总量指标 综合经济费用（C）、综合经济效益（B）
均量指标 单位面积用海综合经济费用、单位面积用海综合经济效
益
动态指标 经济净现值（ENPV）、经济内部效益率（EIRR）、费用效
益比（RBC）
综合经济费用（C）=直接经济费用+间接经济费用
综合经济效益（B）=直接经济效益+间接经济效益
单位面积用海综合经济费用=综合经济费用（C）/填海造地面积
单位面积用海综合经济效益=综合经济效益（B）/填海造地面积
⑵经济费用测算
在项目的国民经济评价理论中，费用被认为是项目涉及的所有社会成员的有关费用，是项目投资和运营活动耗用的资源的真实价值。经济费用测算要遵循增量分析、社会利益、遵循剔除转移支付、直接费用与间接费用兼顾等原则，有效识别不同用海项目的经济费用构成类型，依据影子价格理论分别估算。
表2 填海造地工程主要经济费用构成表
直接经济费用 海洋资源费用、生物资源费用、造地工程费用、人
力资源
间接经济费用 环境损失费用、相关替代费用
①海洋资源费用
海洋是填海造地工程消耗的主要资源。由于国家一般对资源资产实施价格管制，当前海洋资源市场上存在的价格（如海域使用金、协议出让价格）并非真实的经济价格。对于海洋资源费用应按机会成本原则或消费者支付意愿的原则计算其影子价格。
②生物资源费用
填海造地工程不可避免的造成海洋生物资源的损失。生物资源费用的估算，需要依据现场生物资源调查结果，综合估算底栖、浮游、游泳生物损失量，还需要测算生物资源的影子价格。特别是对一些较为珍惜的生物资源，现有的渔业市场价格并不能体现生物资源的真实价格，需要做响应的调整。
③造地工程费用
造地工程费用是填海造地工程的主要直接投入费用。目前，填海造地工程施工的市场较为成熟，实际财务投入与造地工程费用差距一般不大。但应当注意的是，造地工程费用应当是充分考虑了环保投入、文明施工下的费用。
④人力资源费用
人力资源费用通常用影子工资表示。影子工资或劳动力机会成本是由于本工程实施而不能用于其它地方或享受闲暇时间而被迫放弃的价值，应根据城市或规划区域人力资源市场及劳动力就业情况分析确定。
⑤环境损失费用
填海造地工程的实施不可避免的会对环境带来损失，如悬浮物、施工设备油污泥、回填原料采集、运营期污染等。
⑥相关替代费用
相关替代费用主要指填海造地工程实施对相关利益者带来的损失。根据项目的性质和所处环境不同，一般包括对渔民捕捞作业带来的损失，对港口航运带来的损失，对养殖生产带来的损失，对周边居民视觉带来的损失等。
⑶经济效益测算
效益被认为是项目涉及的所有社会成员的有关收益，是项目产出物的资源的真实价值，是项目对社会的贡献。
①土地产出效益
填海造地工程的主要物质产出物即土地。如果该土地是商业用途，那么可以参照公开交易市场估算其物质产出物价值。如果该土地存在公益性质，可以通过评判该土地的公益作用，来估算其价值。
②社会改良效益
填海造地工程往往也会带来正面的社会效益，如改善环境、减少自然灾害、拉动就业等。对于改善环境、减少自然灾害带来的社会改良效益，仍然需要通过意愿调查等方法做出客观评价。
③经济促进效益
新项目的实施一方面会带来同行业的供应竞争，带来替代损失。同时也会增加对上游产业产出物的需求总量，推进上游相关产业的发展，这就是规划实施的经济促进效益。经济促进效益=（规划增加吸纳量-挤压量）×原行业平均净效益
4结论
⑴国民经济评价方法可以对填海工程综合效益做出量化的、理性的评价，解决我国当前填海工程评价困局。
⑵相对于其他公共性产品而言，对填海造地工程进行评价的难点是对环境损失、相关替代损失的界定和量化。
⑶我国国内尚未有对填海造地工程进行国民经济评价或其他系统评价方法的理论研究与实践成果，有许多细节需要根据不断的研究和经验积累进行总结和细化。