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[摘要]自然保护区可以加强生态环境保护和修复,但保护区的建立限制了社区居民对保护区资源的利用而未得到应有的补偿。保护区管理机构和居民面临的共同问题是资金不足,由此带来保护区保护与周边社区经济发展之间的冲突,表现为保护与社区经济收入的冲突。本文以自然保护区的管理机制、资金筹集、价值评估、生态旅游等面临一些问题为例,探索生态补偿不充分和相关立法不足的问题,进而提出完善相关法律法规的参考建议。
[关键词]生态效益补偿;自然保护区
截至2007年底,我国已经建立各种类型的自然保护区2531个,总面积152万平方公里,约占国土面积的15.2%。已建国家级自然保护区303个,面积已占保护区总面积的62%,约占国土面积的10%。浙江省建有省级以上自然保护区18个,其中国家级自然保护区9个。建有省级以上森林公园 10个。以上仅占浙江省陆地面积的0.936%。虽然浙江省的自然保护区数量不少,但是占省陆地面积的比例很低,且地区分布发展不平衡。
自然保护区社区居民普遍存在“守着美丽的风景,过着贫困的生活”的现象,生态保护任务繁重,管护经费严重不足。自然保护区内外之间生态环境二元化现象的存在,环境利益及其相关经济利益的不公平分配,由此产生了生态补偿问题。完善生态补偿机制需要从实际出发,实事求是地解决问题,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。自然保护区生态效益补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。通过建立健全生态效益补偿对自然保护区社区居民的利益需求和倾向的深入了解,使其行为通过生态补偿得到修正,并获得可持续发展能力。
一、浙江清凉峰自然保护区现状
清凉峰自然保护区的实验区内现有居民500多人。该地区经济呈典型的山地社区经济特征,人均收入远低于所在市的平均水平。清凉峰保护区总面积11252公顷,国有林面积只占24%左右。而国外的自然保护区由于实行土地私有制,自然保护区大多数建立在国有土地之上。如果自然保护区是在私有土地上建立,国家就只能通过征用、征购、购买或者邀请私人参与建立自然保护区。
二、自然保护区的保护与发展仍面临一些问题
(一)自然保护区生态保护与社区经济发展
近年来地方申报国家级保护区的积极性还很高,但整个自然保护区的发展速度在迅速下降。一些地方担心影响发展,不愿意建立自然保护区。因此,我们还要保护地方建立自然保护区的积极性,建立保护区毕竟是在保护生态环境而不是破坏。清凉峰自然保护区的建设具有巨大的社会效益和生态效益。它通过环境保护、保持水土、涵养水源、净化空气、抗灾减灾等产生的间接经济效益远远大于保护区的直接经济效益。通过保护自然保护区,充分发挥保护区的社会效益和生态效益,促进人类社会的可持续发展,是自然保护区建设的根本目的所在。
(二)保护区管理体制问题
我国现行自然保护区建设管理普遍存在体制不顺、管理不规范的问题。单一的管理模式,未尽完善的分类管理制度,不加区别地禁止开发利用,导致一些本来可以开发利用的区域和资源不能得到合理利用;一些需要严格保护的区域和资源没有得到有效保护。这种“一刀切”的保护管理模式机械地把保护与资源开发活动完全割裂开来,没有为解决开发与保护的矛盾提供多样化方法,对地方经济社会发展产生了一定限制作用。我国现行环境法律缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排这一缺陷,环境法律应当补充规定上级政府环保机构对下级政府的监督和制约机制。这方面可以借鉴美国等国的做法,在国家建设项目的配置和资助、国家环保研究经费的配置,以及税收、转移支付等等由中央控制的事项中的决策中加入对地方环保业绩的考虑。美国联邦环境法律中普遍规定的“联邦代为执行期”制度也值得借鉴。
针对现行环境法律缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排这一缺陷,环境法律要建立和加强对政府决策行为和执法状况的社会监督制度。可以考虑把在实践中行之有效的监督机制,都由法律予以确认并为之规定完善的法律程序,使之走上规范、有序的轨道。这种监督得到加强,政府首脑对环保部门的不当干预就会减少[1]。环境法学者汪松认为:生态效益补偿不是某一个或几个独立的政策,而依附于现有许多部门政策和国家综合政策之中,涉及多个部委,建议在国务院下设生态补偿委员会,负责对相关利益方进行协调管理,仲裁有关纠纷,为重大决策提供咨询意见等。
(三)自然保护区与周边社区关系
就自然保护区而言,国家在资源管理上实行的是封闭式的强制性的保护措施。《自然保护区条例》第十八条将保护区按功能区划分为核心区、缓冲区和实验区。对不同区域作出了相应程度的限制进入的规定。这种管理措施限制了当地社区居民对自然保护区内资源的利用,甚至对一些可以适度开发的资源如林木等社区居民也无法开发利用。
完善周边社区居民的公众参与制度,要确保周边社区居民有表达自己权益的渠道。比如参与制定自然保护区的总体规划,保持长期固定性的联系沟通。各国自然保护区的实践表明,周边社区和居民越早介入自然保护区管理,对自然保护区和周边社区双方来说越是有利;同时,周边社区和居民参与自然保护区管理的范围越广,双方出现冲突的可能性越小[2]。
依靠简单的制止无法从根本上缓解保护区与社区之间的矛盾,让当地居民参与到保护区的管理工作中来。推行社区共管是缓和这一矛盾切实可行的途径,很多研究表明当地居民的积极参与不仅可以降低保护费用和监测成本,增强当地机构和政府部门的能力,还能将保护变为社区群众在经济活动中主动持久的行为[3]。
今后,在国家级自然保护区的发展战略上,我们必须正确处理好保护与开发、数量和质量、保护区与周边社区的关系,坚持标准,确保质量,稳步推进国家级自然保护区健康发展。在规划的控制下,依据不同的管理目标对自然保护区进行分类,制定不同管理标准,实行分类管理,促进自然保护区自然资源的有效利用和保护。
三、完善自然保护区生态补偿的设计构想
建立保护区只是实现其保护世界生物多样性重要作用的第一步,只有实现对保护区的有效管理才能让保护区更好地发挥其作用与价值。清凉峰自然保护区的问题是当前我国保护区在发展过程中遇到问题的缩影。完善生态效益补偿机制需要从实际出发,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。对于今后自然保护区的发展与建设,另提出以下几点建议:
(1)对生态旅游进行规划
保护区的直接经济效益主要来源于生态旅游与发展利用收入,对维持保护区的正常运转具有重要的作用。据中国人与生物圈国家委员会提供的一份调查显示:我国已有22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象的破坏,11%出现旅游资源退化。农家乐等生态旅游项目过度开发与建立自然保护区的目的矛盾,也影响了生态屏障价值。原林业部的《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条规定严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。2006年6月1日起施行的《浙江省自然保护区管理办法》第二十条规定:旅游经营收入必须全部用于自然保护区的保护和管理。
在当前生态旅游与生态保护矛盾突出和法律法规等制度供给不足的情况下,这影响了自然保护区的生态屏障价值。应该加大执法力度,严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。
(2)建立和完善政策和法律法规
国际生态补偿实践主要基于对当地居民的利益需求和倾向的深入了解,使居民的行为通过生态补偿得到修正,让居民真正体会到保护生态给自己带来的利益。而这一点正是我们所欠缺的。鉴于国内与国外的所有制、行政体制均有较大区别,因而,我国的生态补偿机制不能简单照搬国外的经验,完全依靠市场手段来进行经济补偿的时机仍然不成熟。建立成熟有效的生态补偿政策,要坚持公共政策与市场手段相结合。在责任明确、利益相关方权利和义务相对固定的自然保护区,生态补偿的公共政策设计可以考虑从市场出发,自发建立社区与保护区之间的协调机制。
原国家环保总局2007年出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,主要在自然保护区等四个领域开展生态补偿试点。建立重点领域生态补偿标准体系,探索多样化的生态补偿方法模式,推动相关生态补偿政策法规的制定和完善,为全面建立生态补偿机制奠定基础。
(3)进一步完善生态补偿标准和定价机制
实现自然保护区的生态价值,要完善对当地居民的生态补偿标准和定价机制。国际上的生态补偿标准通常有两种思路:一是根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值确定;二是根据生态环境保护产生的机会成本确定。从目前看,我国生态补偿标准应综合考虑以上两种方式,适时、适地探索适应区域发展实际的补偿标准,近期可考虑按照公共服务均等化原则,以人均GDP、人均财政收入和支出等指标为依据,确定合理可行的补偿标准,并保持动态的调整。对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的,有关部门应鼓励受益方和生产方通过双边协议加以解决。在确定补偿标准时,可以引入招标、拍卖、挂牌等方式,学习借鉴美国的经验,在部分领域开展引入市场竞争机制来制订补偿标准的试点,并在不断总结经验的基础上逐步加以推广[4]。通过制度创新,健全保护区保护长效管理机制,是推进自然保护区持续发展的根本动力和有力保障。
自然保护区生态补偿总体设计要与试点示范相结合,即对条件成熟的地区,积极建立试点,通过试点的实践来修正总体设计。鼓励自然保护区创新多样的补偿形式,如社区保护地生态补偿,通过与社区协商、谈判明确责任、权利和补偿方式,将补偿方式多样化,不仅是现金的补偿,而是要根据当地情况解决当地的需要,例如建学校、办文化节等;
[参考文献]
[1]王曦.当前我国环境法制建设亟需解决的三大问题.法学评论[J].2008,(4).
[2]王灿发.自然保护区立法比较与我国立法的完善[J].环境保护,2006,(21).
[3]苗鸿,欧阳志云,王效科.中国自然保护区的社区参与机制研究[J].林业工作研究,2006,(7).
[4]高国力,丁丁,刘国艳.国际上关于生态保护区域利益补偿的理论、方法、实践及启示[J].宏观经济研究, 2009,(5).
[作者简介]童华军,浙江农林大学2008级研究生;姚桂明,浙江临安市司法局。
[基金项目]浙江省大学生科技创新活动计划(091410) ;浙江省大学生科技创新活动计划“生态省建设与浙江流域生态补偿法律问题研究”。
[关键词]生态效益补偿;自然保护区
截至2007年底,我国已经建立各种类型的自然保护区2531个,总面积152万平方公里,约占国土面积的15.2%。已建国家级自然保护区303个,面积已占保护区总面积的62%,约占国土面积的10%。浙江省建有省级以上自然保护区18个,其中国家级自然保护区9个。建有省级以上森林公园 10个。以上仅占浙江省陆地面积的0.936%。虽然浙江省的自然保护区数量不少,但是占省陆地面积的比例很低,且地区分布发展不平衡。
自然保护区社区居民普遍存在“守着美丽的风景,过着贫困的生活”的现象,生态保护任务繁重,管护经费严重不足。自然保护区内外之间生态环境二元化现象的存在,环境利益及其相关经济利益的不公平分配,由此产生了生态补偿问题。完善生态补偿机制需要从实际出发,实事求是地解决问题,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。自然保护区生态效益补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。通过建立健全生态效益补偿对自然保护区社区居民的利益需求和倾向的深入了解,使其行为通过生态补偿得到修正,并获得可持续发展能力。
一、浙江清凉峰自然保护区现状
清凉峰自然保护区的实验区内现有居民500多人。该地区经济呈典型的山地社区经济特征,人均收入远低于所在市的平均水平。清凉峰保护区总面积11252公顷,国有林面积只占24%左右。而国外的自然保护区由于实行土地私有制,自然保护区大多数建立在国有土地之上。如果自然保护区是在私有土地上建立,国家就只能通过征用、征购、购买或者邀请私人参与建立自然保护区。
二、自然保护区的保护与发展仍面临一些问题
(一)自然保护区生态保护与社区经济发展
近年来地方申报国家级保护区的积极性还很高,但整个自然保护区的发展速度在迅速下降。一些地方担心影响发展,不愿意建立自然保护区。因此,我们还要保护地方建立自然保护区的积极性,建立保护区毕竟是在保护生态环境而不是破坏。清凉峰自然保护区的建设具有巨大的社会效益和生态效益。它通过环境保护、保持水土、涵养水源、净化空气、抗灾减灾等产生的间接经济效益远远大于保护区的直接经济效益。通过保护自然保护区,充分发挥保护区的社会效益和生态效益,促进人类社会的可持续发展,是自然保护区建设的根本目的所在。
(二)保护区管理体制问题
我国现行自然保护区建设管理普遍存在体制不顺、管理不规范的问题。单一的管理模式,未尽完善的分类管理制度,不加区别地禁止开发利用,导致一些本来可以开发利用的区域和资源不能得到合理利用;一些需要严格保护的区域和资源没有得到有效保护。这种“一刀切”的保护管理模式机械地把保护与资源开发活动完全割裂开来,没有为解决开发与保护的矛盾提供多样化方法,对地方经济社会发展产生了一定限制作用。我国现行环境法律缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排这一缺陷,环境法律应当补充规定上级政府环保机构对下级政府的监督和制约机制。这方面可以借鉴美国等国的做法,在国家建设项目的配置和资助、国家环保研究经费的配置,以及税收、转移支付等等由中央控制的事项中的决策中加入对地方环保业绩的考虑。美国联邦环境法律中普遍规定的“联邦代为执行期”制度也值得借鉴。
针对现行环境法律缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排这一缺陷,环境法律要建立和加强对政府决策行为和执法状况的社会监督制度。可以考虑把在实践中行之有效的监督机制,都由法律予以确认并为之规定完善的法律程序,使之走上规范、有序的轨道。这种监督得到加强,政府首脑对环保部门的不当干预就会减少[1]。环境法学者汪松认为:生态效益补偿不是某一个或几个独立的政策,而依附于现有许多部门政策和国家综合政策之中,涉及多个部委,建议在国务院下设生态补偿委员会,负责对相关利益方进行协调管理,仲裁有关纠纷,为重大决策提供咨询意见等。
(三)自然保护区与周边社区关系
就自然保护区而言,国家在资源管理上实行的是封闭式的强制性的保护措施。《自然保护区条例》第十八条将保护区按功能区划分为核心区、缓冲区和实验区。对不同区域作出了相应程度的限制进入的规定。这种管理措施限制了当地社区居民对自然保护区内资源的利用,甚至对一些可以适度开发的资源如林木等社区居民也无法开发利用。
完善周边社区居民的公众参与制度,要确保周边社区居民有表达自己权益的渠道。比如参与制定自然保护区的总体规划,保持长期固定性的联系沟通。各国自然保护区的实践表明,周边社区和居民越早介入自然保护区管理,对自然保护区和周边社区双方来说越是有利;同时,周边社区和居民参与自然保护区管理的范围越广,双方出现冲突的可能性越小[2]。
依靠简单的制止无法从根本上缓解保护区与社区之间的矛盾,让当地居民参与到保护区的管理工作中来。推行社区共管是缓和这一矛盾切实可行的途径,很多研究表明当地居民的积极参与不仅可以降低保护费用和监测成本,增强当地机构和政府部门的能力,还能将保护变为社区群众在经济活动中主动持久的行为[3]。
今后,在国家级自然保护区的发展战略上,我们必须正确处理好保护与开发、数量和质量、保护区与周边社区的关系,坚持标准,确保质量,稳步推进国家级自然保护区健康发展。在规划的控制下,依据不同的管理目标对自然保护区进行分类,制定不同管理标准,实行分类管理,促进自然保护区自然资源的有效利用和保护。
三、完善自然保护区生态补偿的设计构想
建立保护区只是实现其保护世界生物多样性重要作用的第一步,只有实现对保护区的有效管理才能让保护区更好地发挥其作用与价值。清凉峰自然保护区的问题是当前我国保护区在发展过程中遇到问题的缩影。完善生态效益补偿机制需要从实际出发,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。对于今后自然保护区的发展与建设,另提出以下几点建议:
(1)对生态旅游进行规划
保护区的直接经济效益主要来源于生态旅游与发展利用收入,对维持保护区的正常运转具有重要的作用。据中国人与生物圈国家委员会提供的一份调查显示:我国已有22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象的破坏,11%出现旅游资源退化。农家乐等生态旅游项目过度开发与建立自然保护区的目的矛盾,也影响了生态屏障价值。原林业部的《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条规定严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。2006年6月1日起施行的《浙江省自然保护区管理办法》第二十条规定:旅游经营收入必须全部用于自然保护区的保护和管理。
在当前生态旅游与生态保护矛盾突出和法律法规等制度供给不足的情况下,这影响了自然保护区的生态屏障价值。应该加大执法力度,严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。
(2)建立和完善政策和法律法规
国际生态补偿实践主要基于对当地居民的利益需求和倾向的深入了解,使居民的行为通过生态补偿得到修正,让居民真正体会到保护生态给自己带来的利益。而这一点正是我们所欠缺的。鉴于国内与国外的所有制、行政体制均有较大区别,因而,我国的生态补偿机制不能简单照搬国外的经验,完全依靠市场手段来进行经济补偿的时机仍然不成熟。建立成熟有效的生态补偿政策,要坚持公共政策与市场手段相结合。在责任明确、利益相关方权利和义务相对固定的自然保护区,生态补偿的公共政策设计可以考虑从市场出发,自发建立社区与保护区之间的协调机制。
原国家环保总局2007年出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,主要在自然保护区等四个领域开展生态补偿试点。建立重点领域生态补偿标准体系,探索多样化的生态补偿方法模式,推动相关生态补偿政策法规的制定和完善,为全面建立生态补偿机制奠定基础。
(3)进一步完善生态补偿标准和定价机制
实现自然保护区的生态价值,要完善对当地居民的生态补偿标准和定价机制。国际上的生态补偿标准通常有两种思路:一是根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值确定;二是根据生态环境保护产生的机会成本确定。从目前看,我国生态补偿标准应综合考虑以上两种方式,适时、适地探索适应区域发展实际的补偿标准,近期可考虑按照公共服务均等化原则,以人均GDP、人均财政收入和支出等指标为依据,确定合理可行的补偿标准,并保持动态的调整。对于产权比较容易界定、受益主体较为明确的,有关部门应鼓励受益方和生产方通过双边协议加以解决。在确定补偿标准时,可以引入招标、拍卖、挂牌等方式,学习借鉴美国的经验,在部分领域开展引入市场竞争机制来制订补偿标准的试点,并在不断总结经验的基础上逐步加以推广[4]。通过制度创新,健全保护区保护长效管理机制,是推进自然保护区持续发展的根本动力和有力保障。
自然保护区生态补偿总体设计要与试点示范相结合,即对条件成熟的地区,积极建立试点,通过试点的实践来修正总体设计。鼓励自然保护区创新多样的补偿形式,如社区保护地生态补偿,通过与社区协商、谈判明确责任、权利和补偿方式,将补偿方式多样化,不仅是现金的补偿,而是要根据当地情况解决当地的需要,例如建学校、办文化节等;
[参考文献]
[1]王曦.当前我国环境法制建设亟需解决的三大问题.法学评论[J].2008,(4).
[2]王灿发.自然保护区立法比较与我国立法的完善[J].环境保护,2006,(21).
[3]苗鸿,欧阳志云,王效科.中国自然保护区的社区参与机制研究[J].林业工作研究,2006,(7).
[4]高国力,丁丁,刘国艳.国际上关于生态保护区域利益补偿的理论、方法、实践及启示[J].宏观经济研究, 2009,(5).
[作者简介]童华军,浙江农林大学2008级研究生;姚桂明,浙江临安市司法局。
[基金项目]浙江省大学生科技创新活动计划(091410) ;浙江省大学生科技创新活动计划“生态省建设与浙江流域生态补偿法律问题研究”。