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摘要：受主、客观各方面因素的制约，相对集中的行政处罚权制度以及城市管理综合执法制度，在实践中所起的作用不尽如人意，呈现出许多矛盾和问题。
关键词：城市暴力执法；权力冲突；解决方案
相对集中的行政处罚权与城市管理综合执法制度，在城市管理领域取得一些成效，特别是在执法人员的精简、执法效率以及力度提高、执法机制与执法队伍形象的改善方面尤其显著。但是受主、客观各方面因素的制约，相对集中的行政处罚权制度以及城市管理综合执法制度，在实践中所起的作用不尽如人意，呈现出许多矛盾和问题。
一、城管暴力执法
城管执法机构作为城市运行系统的控制者以及管理者，应严格依照有关法律法规依法行政、文明执法，而绝不能违法行政，更不能暴力执法。但就目前研究现状来看，由于种种原因，我国城管行政执法过程中的违法行政以及暴力执法现象较为普遍和突出。城管部门强制执法，对普通百姓特别是弱势群体，缺乏应有的关切，导致执法对象的人身权和财产权得不到应有保障，成为城管违法行政的显著特征。
随着我国改革开放以及城市化进程不断加快，城市失业、无业人员大量增加，加上农村失地人员大量进城，使街头摊贩管理成为城市治理的大难题。而城管执法队伍作为城市管理的先头部队势必成为这些弱势群体的最直接对立面。然而，目前城市管理的执法观念落后、执法手段单一，很多执法手段主要是采取堵的方式，使用强制手段剥夺被执法对象的生产资料从而迫使其停止经营，以达到执法目的。在某些地方，城管甚至以追求经济利益为直接目的，收缴罚款，丝毫不考虑被执法对象的生活境况、生存问题以及相应的合法权利。
管理者的管理目标定位不端正，造成社会矛盾的激化，这样就形成恶性循环，而当这些社会矛盾冲突到无法解决的时候，暴力仿佛就成了解决矛盾的最好手段，因此出现对执法对象进行人格侵犯、暴力侵害以及财产侵害的现象，更有甚者甚至将执法对象暴力致死。而城管与小商贩之间的这种相互对峙与冲突，甚至发展到流血事件，已成为全国很多城市城管执法中经常出现的现象。
然而，需要指出的是，无论被执法对象的身份如何，城管队员都没有殴打他们的权力。因为被执法者与城管执法队员在私权上是完全平等的。
二、城管执法的权力冲突问题
根据行政法理论，一个完整的行政处罚权是不能被分割的，而相对集中的行政处罚权制度在部分职责以及职权的划定上，却分割政府有关职能部门的行政处罚权。城管行政执法作为相对集中的处罚权制度的具体实施者，其行使的行政处罚权大都分离与其他机关，因此必然导致集中行使行政处罚权的城管机关与其他行政处罚权的机关之间必然的联系，而这种联系往往包括权力范围的划分、协调以及配合问题，但是如果协调、配合之间出现失误，则就会产生冲突，从而影响城市管理行政执法的效率，而相对集中行政处罚权制度的优势则难以显现。
城市管理执法中的权力冲突可以表述为，在城市管理行政执法中，出现在城管综合执法机关与其他同样具有城管行政执法权的相关职能部门之间的，由于行政权力重新整合、配置所产生的职权立法缺失，抑或法定职权冲突的行政执法权力冲突。这一表述较科学地涵盖了从权力整合到权力冲突之间发生的一系列动态过程，基本涵盖了城管综合执法中，权力冲突的应有内容。
城市管理执法中权力冲突的表现可以总结为以下几点：
一是权力冲突主体的不平衡性。在城市管理执法中权力冲突中，城市管理综合执法机关作为一方主体，保持不变，而与其职能相关的不特定的其它政府职能部门则是其发生冲突的另一方权力主体。因此，冲突一方主体恒定不变，而另一方主体则随着具体职权的不同而有所变化，表现出冲突主体的不平衡性。
二是城管执法的法定性。法定性则是指产生权力冲突的权力主体在行政执法中，具有行使权力的法律依据，发生冲突的行政权力时有法律、法规或其他相应规范性文件的依据。但值得注意的是，超出权力限度的“越权行为”所造成的冲突则被应排除在本文的“权力冲突”之外的，因为这种非法行使权力造成的冲突，其自身不具有合法性。依法行政是行政执法的普遍性原则，将行政权依据的法定性作为城管综合执法权力冲突的特征则是为了排除“越权行为”。
三是权力冲突客体的一致性。一致性是指两个同一类型的行政权力作用到同一权力客体，从而发生权力冲突的现象，不包括不同行政权对相同或不同权力客体的管辖情况。
四是冲突结果的非制衡性。行政法层面的权力冲突是根据行政权力内部职能部门重新配置，因为重复配置、职能交叉而引发的职权冲突则是权力配置不合理的表现，这种行政权力内部的冲突便无法如宪法中三权冲突一样保持制度的稳定和平衡，实际上是体现出一种冲突的非制衡特性。
三、城管执法工作的建议
1.转变理念，提高城市管理行政执法人员素质
首先需要树立正确的城管理念，城市管理必须要以人为本，将保障人的生存权放在首位。城管在严格执法过程中，不要伤害特别是低收入者的基本生活来源，这是城管执法最基本的底线。其次要创建高素质的城市管理执法队伍。这就需要提升队伍的政治素质，加强队伍的思想政治工作以及队伍凝聚力，有效增强执法人员执法工作的责任心以及使命感，从而树立广大执法人员的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。此外，还要积极提升队伍的业务素质，使执法的政治、社会以及经济效果有机统一。
2.优化内部管理，整合城市管理行政执法的行政资源
明确各部门的职能所在，当前城管职能配置应围绕城市市容、环境治理以及城市建设秩序开展。对过于依赖部分行政管理的活动，反而会影响执法效能的处罚权，从而不宜集中。另外，优化层级职权分配，进一步明确城管职能的层级分配工作，对明确由下一级组织承担的行政处罚权，原则上上一级则不再行使处罚权。当然，创新的城管执法模式也是改变困境的一种有效方式，来适应社会转型期的特点，在维护好城市管理秩序的同时，也能较好解决和处理社会矛盾，将不稳定因素降到最低。
3.加强协调配合，促成城市管理行政执法的良性互动
加强各部门间的协调配合，建立新模式的各项协作机制必须采取自上而下的模式来推动，可以借助地方人大制定的地方性法规条例来明确各项工作协调机制。从而确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关来承担协助协管义务时能得到有效配合。此外还需倡导城管的民众参与，坚持群众路线来增强城管执法成效。依靠群众的监督力量来约束城管执法行为。
关键词：城市暴力执法；权力冲突；解决方案
相对集中的行政处罚权与城市管理综合执法制度，在城市管理领域取得一些成效，特别是在执法人员的精简、执法效率以及力度提高、执法机制与执法队伍形象的改善方面尤其显著。但是受主、客观各方面因素的制约，相对集中的行政处罚权制度以及城市管理综合执法制度，在实践中所起的作用不尽如人意，呈现出许多矛盾和问题。
一、城管暴力执法
城管执法机构作为城市运行系统的控制者以及管理者，应严格依照有关法律法规依法行政、文明执法，而绝不能违法行政，更不能暴力执法。但就目前研究现状来看，由于种种原因，我国城管行政执法过程中的违法行政以及暴力执法现象较为普遍和突出。城管部门强制执法，对普通百姓特别是弱势群体，缺乏应有的关切，导致执法对象的人身权和财产权得不到应有保障，成为城管违法行政的显著特征。
随着我国改革开放以及城市化进程不断加快，城市失业、无业人员大量增加，加上农村失地人员大量进城，使街头摊贩管理成为城市治理的大难题。而城管执法队伍作为城市管理的先头部队势必成为这些弱势群体的最直接对立面。然而，目前城市管理的执法观念落后、执法手段单一，很多执法手段主要是采取堵的方式，使用强制手段剥夺被执法对象的生产资料从而迫使其停止经营，以达到执法目的。在某些地方，城管甚至以追求经济利益为直接目的，收缴罚款，丝毫不考虑被执法对象的生活境况、生存问题以及相应的合法权利。
管理者的管理目标定位不端正，造成社会矛盾的激化，这样就形成恶性循环，而当这些社会矛盾冲突到无法解决的时候，暴力仿佛就成了解决矛盾的最好手段，因此出现对执法对象进行人格侵犯、暴力侵害以及财产侵害的现象，更有甚者甚至将执法对象暴力致死。而城管与小商贩之间的这种相互对峙与冲突，甚至发展到流血事件，已成为全国很多城市城管执法中经常出现的现象。
然而，需要指出的是，无论被执法对象的身份如何，城管队员都没有殴打他们的权力。因为被执法者与城管执法队员在私权上是完全平等的。
二、城管执法的权力冲突问题
根据行政法理论，一个完整的行政处罚权是不能被分割的，而相对集中的行政处罚权制度在部分职责以及职权的划定上，却分割政府有关职能部门的行政处罚权。城管行政执法作为相对集中的处罚权制度的具体实施者，其行使的行政处罚权大都分离与其他机关，因此必然导致集中行使行政处罚权的城管机关与其他行政处罚权的机关之间必然的联系，而这种联系往往包括权力范围的划分、协调以及配合问题，但是如果协调、配合之间出现失误，则就会产生冲突，从而影响城市管理行政执法的效率，而相对集中行政处罚权制度的优势则难以显现。
城市管理执法中的权力冲突可以表述为，在城市管理行政执法中，出现在城管综合执法机关与其他同样具有城管行政执法权的相关职能部门之间的，由于行政权力重新整合、配置所产生的职权立法缺失，抑或法定职权冲突的行政执法权力冲突。这一表述较科学地涵盖了从权力整合到权力冲突之间发生的一系列动态过程，基本涵盖了城管综合执法中，权力冲突的应有内容。
城市管理执法中权力冲突的表现可以总结为以下几点：
一是权力冲突主体的不平衡性。在城市管理执法中权力冲突中，城市管理综合执法机关作为一方主体，保持不变，而与其职能相关的不特定的其它政府职能部门则是其发生冲突的另一方权力主体。因此，冲突一方主体恒定不变，而另一方主体则随着具体职权的不同而有所变化，表现出冲突主体的不平衡性。
二是城管执法的法定性。法定性则是指产生权力冲突的权力主体在行政执法中，具有行使权力的法律依据，发生冲突的行政权力时有法律、法规或其他相应规范性文件的依据。但值得注意的是，超出权力限度的“越权行为”所造成的冲突则被应排除在本文的“权力冲突”之外的，因为这种非法行使权力造成的冲突，其自身不具有合法性。依法行政是行政执法的普遍性原则，将行政权依据的法定性作为城管综合执法权力冲突的特征则是为了排除“越权行为”。
三是权力冲突客体的一致性。一致性是指两个同一类型的行政权力作用到同一权力客体，从而发生权力冲突的现象，不包括不同行政权对相同或不同权力客体的管辖情况。
四是冲突结果的非制衡性。行政法层面的权力冲突是根据行政权力内部职能部门重新配置，因为重复配置、职能交叉而引发的职权冲突则是权力配置不合理的表现，这种行政权力内部的冲突便无法如宪法中三权冲突一样保持制度的稳定和平衡，实际上是体现出一种冲突的非制衡特性。
三、城管执法工作的建议
1.转变理念，提高城市管理行政执法人员素质
首先需要树立正确的城管理念，城市管理必须要以人为本，将保障人的生存权放在首位。城管在严格执法过程中，不要伤害特别是低收入者的基本生活来源，这是城管执法最基本的底线。其次要创建高素质的城市管理执法队伍。这就需要提升队伍的政治素质，加强队伍的思想政治工作以及队伍凝聚力，有效增强执法人员执法工作的责任心以及使命感，从而树立广大执法人员的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。此外，还要积极提升队伍的业务素质，使执法的政治、社会以及经济效果有机统一。
2.优化内部管理，整合城市管理行政执法的行政资源
明确各部门的职能所在，当前城管职能配置应围绕城市市容、环境治理以及城市建设秩序开展。对过于依赖部分行政管理的活动，反而会影响执法效能的处罚权，从而不宜集中。另外，优化层级职权分配，进一步明确城管职能的层级分配工作，对明确由下一级组织承担的行政处罚权，原则上上一级则不再行使处罚权。当然，创新的城管执法模式也是改变困境的一种有效方式，来适应社会转型期的特点，在维护好城市管理秩序的同时，也能较好解决和处理社会矛盾，将不稳定因素降到最低。
3.加强协调配合，促成城市管理行政执法的良性互动
加强各部门间的协调配合，建立新模式的各项协作机制必须采取自上而下的模式来推动，可以借助地方人大制定的地方性法规条例来明确各项工作协调机制。从而确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关来承担协助协管义务时能得到有效配合。此外还需倡导城管的民众参与，坚持群众路线来增强城管执法成效。依靠群众的监督力量来约束城管执法行为。