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摘 要 人口老龄化加剧背景下，应对老年人养老风险的养老保险制度得以迅速发展。但是，在欠发达农村地区，由于政策宣传脱离实际、制度设计缺乏激励性、地方人才集聚能力不足、管理层次低的原因，养老保险制度发展过程中仍存在着实际参保率偏低、参保缴费档次低、经办队伍素质低、基金保值增值困难的问题，需要针对实际落实宣传计划、灵活调整制度内容、建立人才培养机制、提高基金管理层次才能化解所面临的问题，促进养老保险制度发展。
关键词 欠发达农村地区 养老保险 参保率 基金投资 人才培养
作者简介：张欣洁，贵州财经大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障。
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-189-02
随着出生率下降和人均预期寿命延长，人口老龄化问题不断加剧。受城镇化发展迅速影响，农村人口老龄化程度更深，农村老年人面临更大的养老压力。在此背景下，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），提出在2020年之前基本实现农村养老保险全覆盖，以应对农村地区人口老龄化带来的养老挑战。
新农保实施以来，农民积极响应，踊跃参保，制度覆盖面不断扩大。然而，在一些欠发达地区农村，受经济、文化地理环境以及制度本身等条件限制，养老保险制度发展过程中仍存在着实际参保率偏低、参保缴费档次低、经办队伍素质低的问题，亟需采取完善措施。
一、藤县农村社会养老保险发展概况
藤县下辖15个镇2个乡，共26个社区263个村，总人口102.58万，农业人口91.6万，占总人口的89.30%。长期以来，受制于经济发展落后、地理位置偏远、文化水平落后，农村地区养老保险发展缓慢。截至2007年，农保基金滚存累积总额仅779万元；2009年，农村养老保险金领取人数仅647人，养老金支出5.13万元；2010年，农村养老保险金领取人数仅476人，养老金支出2.17万元 。养老保险参保率很低。
2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”的新型农村社会养老保险制度（简称新农保），提出在2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。藤县迎来加速发展农村地区养老保险的机遇，经过两年筹备，于2011年向自治区人民政府申请试点，获得批准，于同年8月施行新农保制度。短短几年，农民参保人数增加到364487人，实际参保人数207959人，同比增长23.49%；养老金领取人数99086人，同比增长2.96%；基金收入124732641.66元，支出87784252.24元，收支结余36948 389.42元 ，养老保险发展逐步加快。但是，在经济、文化落后，地理环境条件恶劣的现实情况下，政策普及不全面、社保系统经办人力不足等问题仍然阻碍养老保险参保率提高和覆盖面扩大。
二、 存在问题
近年来，在国家和自治区一系列政策文件激励下，农村地区养老保险制度获得长足发展，制度覆盖面不断扩大，参保率不断提高。但是，受制于经济文化落后、制度缺陷、人才集聚能力欠缺，农村地区养老保险制度在施行过程中仍然存在一些问题。
（一）实际参保率低
从统计数据看，农民参保人数规模庞大， 2013年末，新农保参保人数达到364487人，同比增长23.49%。但是，在参保人数当中，部分农民只是名义参保，只登记不缴费，实际参保人数207959人，实际参保率仅为57.06%，远低于全国参保率水平。各乡镇参保缴费率情况如表1所示 。
表1 各乡镇参保缴费率情况
续表1
（二）经办队伍素质低
一是经办人才层次偏低。在全县仅有的1个县级农保经办机构和17个农保经办点中，大学本科学历人才甚少，多为中专以下层次人才。二是经办专业性不强。大部分乡镇级经办点挂靠在乡镇政府相关办公室，具体农保业务由相关办公室人员兼职经办，并且具体经办农保业务的经办人员多为非社会保障专业出身，专业知识欠缺，专业培训不足。
（三）基金保值增值困难
根据《全国社保基金投资管理暂行办法》规定的基金投资范围，藤县农保基金投资渠道选择银行存款，参照中国人民银行一年期银行存款利息计算，藤县农保基金投资银行存款的利息收入为2269374.51元（2014年），仅占总收入（124732641.66元，其中个人缴费收入21079600元）的1.82%，而同年物价上涨指数为2.60% ，投资收益率远低于物价上涨指数，基金贬值风险突出，保值增值困难。
三、 原因分析
（一）政策宣传脱离实际未能有效引导参保
为了引导农民参保，主管部门采取了一些政策宣传措施，包括：一是印发宣传材料（宣传画、宣传册、宣传片、宣传栏、标语横幅等），于乡镇、街道办人流密集的地方挂宣传横幅；二是组成宣传小分队进村宣讲、答疑解惑、散发宣传资料；三是电视宣传如滚动字幕、字幕公告；四是通过移动、联通、电信平台群发短信；五是在16个乡镇流动人员密集点摆摊设点进行政策宣传与咨询；六是举办新农保养老金发放仪式。然而，受制于经济文化落后，电视、通讯设备普及率低，媒介宣传效果甚微。而面对山路崎岖难行的艰苦条件，大部分工作人员没有进村入户走访，使得切合实际的“进村入户”宣传计划执行不到位，导致政策熟知度低，农民对制度持观望态度，缺乏参保积极性。
（二）制度设计缺乏激励性
首先，不同参保缴费档次的养老金待遇差距不明显，每增加一级缴费档次养老金待遇仅增加5元，激励性不足，大多数农民选择最低参保缴费档次参保。其次，“年滿60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费” 的“捆绑”参保制度设计引起农民反感，进一步打击农民参保积极性，使得实际参保率提高受限。 （三）地方人才集聚力欠缺
由于经济发展落后，薪酬水平低，物价水平相对偏高，对人才的吸引力微弱，高层次、专业化人才引进受困。加之山区地理条件恶劣，工作环境和生活环境艰苦，相对高层次、专业化人才偏向于市级、省外方向流动，进一步制约经办队伍素质提升。
（四）基金投资管理层次低
虽然《全国社保基金投资管理暂行办法》放宽了基金投资范围限于“银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券”。但是，在保险基金实行县级管理的情况下，县级应对投资风险的能力有限，在保证基金投资安全性原则下，基金投资渠道实际上只有银行存款。而银行存款的收益率低于同期物价上涨指数，基金贬值，无法实现保值增值。
四、完善对策
（一）切实落实宣传计划
藤县农村地区的实际情况是：一是山区多，地理条件差；二是经济发展水平低，贫困问题明显；三是文化落后，农民不识字现象仍然存在。因此，政策宣传应以进村入户宣传为主，电视、手机、横幅等媒介宣传为辅。在社保系统人力有限情况下，利用乡镇村干部熟悉村况民情的特点，组织村干部学习政策内容，给予他们酬劳，指派他们进村入户宣讲，使广大农民彻底熟悉政策内容，达到事半功倍的宣传效果，引导他们积极参保。
（二）灵活调整制度内容
根据《广西壮族自治区新型农村社会养老保险经办规程（试行）》规定，年满60周岁的农民可以直接领取养老金，前提是其符合参保条件子女必须参保。这种制度设计无疑带有“捆绑”参保的性质。而年满60周岁以上农民可以直接领取养老金，本质上是一种非缴费型的社会老年津贴制度，属于第一层次保障，是普惠型制度，没必要附加条件。因此，在制度实施过程中， “捆绑”子女参保的条款可以予以取消。同时，个人账户养老金属于自愿性质，参保意愿主要取决于缴费补贴、个人账户养老金待遇等制度本身吸引力，因此，不同缴费档次的养老金待遇应当递进增加，以激励更多农民选择不同缴费档次参保。
（三）建立人才培养机制
在地区薪酬、环境等吸引力有限情况下，应当考虑通过建立人才培养机制留住人才。一是效仿免费师范生计划，与高校合作，对社保累专业优秀学子给予学业费用支持，签订协议，毕业后回县内人社系统服务，以此提高经办队伍专业层次。二是系统内部经常性、定期性进行社保经办专业培训，把培训工作成效当成业绩工作来抓，进一步提高经办队伍的专业性，从而提高整体素质。
（四）提高基金管理层次
农保基金实行属地化管理，县级投资管理能力有限，不足以应付基金贬值风险。因此，基金投资管理层次应当提高，实行省级统筹管理，将规模庞大的基金委托全國社会保障基金理事会进行投资，以提高资金投资收益能力，确保基金保值增值。
注释：
数据由藤县人力资源和社会保障局提供。2010年比2009年领取养老金人数少171人，原因是此部分人年满70周岁又未年审，故暂停发放其养老金。
数据由藤县人力资源和社会保障局提供。
根据《2013年度1-12月份藤县城乡居民社会养老保险参保与缴费人数统计》整理得出。
数据来源：国家统计局官网。
《广西壮族自治区新型农村社会养老保险经办规程（试行）》规定：已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。
参考文献：
[1]郑吉友、李兆友.新型农村社会养老保险制度创新的制约因素与路径选择——基于城乡统筹发展的视角.当代经济管理.2015（2）.
[2]华迎放，等.新型农村社会养老保险制度建设研究.中国劳动社会出版社.2013.
[3]张思锋、张文学.我国新农保试点的经验与问题.西安交通大学学报.2012（3）.
关键词 欠发达农村地区 养老保险 参保率 基金投资 人才培养
作者简介：张欣洁，贵州财经大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障。
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-189-02
随着出生率下降和人均预期寿命延长，人口老龄化问题不断加剧。受城镇化发展迅速影响，农村人口老龄化程度更深，农村老年人面临更大的养老压力。在此背景下，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），提出在2020年之前基本实现农村养老保险全覆盖，以应对农村地区人口老龄化带来的养老挑战。
新农保实施以来，农民积极响应，踊跃参保，制度覆盖面不断扩大。然而，在一些欠发达地区农村，受经济、文化地理环境以及制度本身等条件限制，养老保险制度发展过程中仍存在着实际参保率偏低、参保缴费档次低、经办队伍素质低的问题，亟需采取完善措施。
一、藤县农村社会养老保险发展概况
藤县下辖15个镇2个乡，共26个社区263个村，总人口102.58万，农业人口91.6万，占总人口的89.30%。长期以来，受制于经济发展落后、地理位置偏远、文化水平落后，农村地区养老保险发展缓慢。截至2007年，农保基金滚存累积总额仅779万元；2009年，农村养老保险金领取人数仅647人，养老金支出5.13万元；2010年，农村养老保险金领取人数仅476人，养老金支出2.17万元 。养老保险参保率很低。
2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”的新型农村社会养老保险制度（简称新农保），提出在2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。藤县迎来加速发展农村地区养老保险的机遇，经过两年筹备，于2011年向自治区人民政府申请试点，获得批准，于同年8月施行新农保制度。短短几年，农民参保人数增加到364487人，实际参保人数207959人，同比增长23.49%；养老金领取人数99086人，同比增长2.96%；基金收入124732641.66元，支出87784252.24元，收支结余36948 389.42元 ，养老保险发展逐步加快。但是，在经济、文化落后，地理环境条件恶劣的现实情况下，政策普及不全面、社保系统经办人力不足等问题仍然阻碍养老保险参保率提高和覆盖面扩大。
二、 存在问题
近年来，在国家和自治区一系列政策文件激励下，农村地区养老保险制度获得长足发展，制度覆盖面不断扩大，参保率不断提高。但是，受制于经济文化落后、制度缺陷、人才集聚能力欠缺，农村地区养老保险制度在施行过程中仍然存在一些问题。
（一）实际参保率低
从统计数据看，农民参保人数规模庞大， 2013年末，新农保参保人数达到364487人，同比增长23.49%。但是，在参保人数当中，部分农民只是名义参保，只登记不缴费，实际参保人数207959人，实际参保率仅为57.06%，远低于全国参保率水平。各乡镇参保缴费率情况如表1所示 。
表1 各乡镇参保缴费率情况
续表1
（二）经办队伍素质低
一是经办人才层次偏低。在全县仅有的1个县级农保经办机构和17个农保经办点中，大学本科学历人才甚少，多为中专以下层次人才。二是经办专业性不强。大部分乡镇级经办点挂靠在乡镇政府相关办公室，具体农保业务由相关办公室人员兼职经办，并且具体经办农保业务的经办人员多为非社会保障专业出身，专业知识欠缺，专业培训不足。
（三）基金保值增值困难
根据《全国社保基金投资管理暂行办法》规定的基金投资范围，藤县农保基金投资渠道选择银行存款，参照中国人民银行一年期银行存款利息计算，藤县农保基金投资银行存款的利息收入为2269374.51元（2014年），仅占总收入（124732641.66元，其中个人缴费收入21079600元）的1.82%，而同年物价上涨指数为2.60% ，投资收益率远低于物价上涨指数，基金贬值风险突出，保值增值困难。
三、 原因分析
（一）政策宣传脱离实际未能有效引导参保
为了引导农民参保，主管部门采取了一些政策宣传措施，包括：一是印发宣传材料（宣传画、宣传册、宣传片、宣传栏、标语横幅等），于乡镇、街道办人流密集的地方挂宣传横幅；二是组成宣传小分队进村宣讲、答疑解惑、散发宣传资料；三是电视宣传如滚动字幕、字幕公告；四是通过移动、联通、电信平台群发短信；五是在16个乡镇流动人员密集点摆摊设点进行政策宣传与咨询；六是举办新农保养老金发放仪式。然而，受制于经济文化落后，电视、通讯设备普及率低，媒介宣传效果甚微。而面对山路崎岖难行的艰苦条件，大部分工作人员没有进村入户走访，使得切合实际的“进村入户”宣传计划执行不到位，导致政策熟知度低，农民对制度持观望态度，缺乏参保积极性。
（二）制度设计缺乏激励性
首先，不同参保缴费档次的养老金待遇差距不明显，每增加一级缴费档次养老金待遇仅增加5元，激励性不足，大多数农民选择最低参保缴费档次参保。其次，“年滿60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费” 的“捆绑”参保制度设计引起农民反感，进一步打击农民参保积极性，使得实际参保率提高受限。 （三）地方人才集聚力欠缺
由于经济发展落后，薪酬水平低，物价水平相对偏高，对人才的吸引力微弱，高层次、专业化人才引进受困。加之山区地理条件恶劣，工作环境和生活环境艰苦，相对高层次、专业化人才偏向于市级、省外方向流动，进一步制约经办队伍素质提升。
（四）基金投资管理层次低
虽然《全国社保基金投资管理暂行办法》放宽了基金投资范围限于“银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券”。但是，在保险基金实行县级管理的情况下，县级应对投资风险的能力有限，在保证基金投资安全性原则下，基金投资渠道实际上只有银行存款。而银行存款的收益率低于同期物价上涨指数，基金贬值，无法实现保值增值。
四、完善对策
（一）切实落实宣传计划
藤县农村地区的实际情况是：一是山区多，地理条件差；二是经济发展水平低，贫困问题明显；三是文化落后，农民不识字现象仍然存在。因此，政策宣传应以进村入户宣传为主，电视、手机、横幅等媒介宣传为辅。在社保系统人力有限情况下，利用乡镇村干部熟悉村况民情的特点，组织村干部学习政策内容，给予他们酬劳，指派他们进村入户宣讲，使广大农民彻底熟悉政策内容，达到事半功倍的宣传效果，引导他们积极参保。
（二）灵活调整制度内容
根据《广西壮族自治区新型农村社会养老保险经办规程（试行）》规定，年满60周岁的农民可以直接领取养老金，前提是其符合参保条件子女必须参保。这种制度设计无疑带有“捆绑”参保的性质。而年满60周岁以上农民可以直接领取养老金，本质上是一种非缴费型的社会老年津贴制度，属于第一层次保障，是普惠型制度，没必要附加条件。因此，在制度实施过程中， “捆绑”子女参保的条款可以予以取消。同时，个人账户养老金属于自愿性质，参保意愿主要取决于缴费补贴、个人账户养老金待遇等制度本身吸引力，因此，不同缴费档次的养老金待遇应当递进增加，以激励更多农民选择不同缴费档次参保。
（三）建立人才培养机制
在地区薪酬、环境等吸引力有限情况下，应当考虑通过建立人才培养机制留住人才。一是效仿免费师范生计划，与高校合作，对社保累专业优秀学子给予学业费用支持，签订协议，毕业后回县内人社系统服务，以此提高经办队伍专业层次。二是系统内部经常性、定期性进行社保经办专业培训，把培训工作成效当成业绩工作来抓，进一步提高经办队伍的专业性，从而提高整体素质。
（四）提高基金管理层次
农保基金实行属地化管理，县级投资管理能力有限，不足以应付基金贬值风险。因此，基金投资管理层次应当提高，实行省级统筹管理，将规模庞大的基金委托全國社会保障基金理事会进行投资，以提高资金投资收益能力，确保基金保值增值。
注释：
数据由藤县人力资源和社会保障局提供。2010年比2009年领取养老金人数少171人，原因是此部分人年满70周岁又未年审，故暂停发放其养老金。
数据由藤县人力资源和社会保障局提供。
根据《2013年度1-12月份藤县城乡居民社会养老保险参保与缴费人数统计》整理得出。
数据来源：国家统计局官网。
《广西壮族自治区新型农村社会养老保险经办规程（试行）》规定：已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。
参考文献：
[1]郑吉友、李兆友.新型农村社会养老保险制度创新的制约因素与路径选择——基于城乡统筹发展的视角.当代经济管理.2015（2）.
[2]华迎放，等.新型农村社会养老保险制度建设研究.中国劳动社会出版社.2013.
[3]张思锋、张文学.我国新农保试点的经验与问题.西安交通大学学报.2012（3）.