论文部分内容阅读
中央宣布今年将进行公务员工资制度改革，而在地方政府的公务员工资改革实践中，
“阳光工资”作为较普遍的方案，已经在部分省市施行了一段时间；
更有媒体称“阳光工资”为公务员“第四轮工资改革的前奏”。
所以，回顾并分析“阳光工资”政策，具有相当的现实意义。
“阳光工资”的政策成因
“阳光工资”，就是将公务员薪酬置于社会公众监督之下，做到透明。根据地方实行“阳光工资”制度的一般做法，这一政策主要包括三方面内容：公务员工资显性化，明明白白发放；规范工资外（津贴、奖金、补贴等）收入；按照不同的职务、岗位、绩效等标准拉开公务员收入差距。形成“阳光工资”这一政策的成因是多方面的，可以从以下两方面概括：
第一，革除公务员收入中的不合理的因素是“阳光工资”的直接政策动因。首先，公务员收入的不合理表现为地区间差距和部门间差距。虽然国家统一规定了公务员工资标准，但由于地方政府财力有差别，有的地方根据本地经济实际自行规定津贴等工资外收入，导致了公务员薪酬的差别。东部发达地区工资收入普遍较高，中西部经济欠发达地区的公务员收入则普遍较低，例如，上海市与陕西省的公务员收入比例为2.8∶1；甚至有的地市内，不同区县的同级别、同部门的公务员收入也有差异。部门间公务员收入差异也较为明显，民间对政府部门有所谓“清水衙门”和“油水衙门”之分，档案局、地震局公务员的收入比财政局、税务局公务员的收入要低许多，已是不争的事实。其次，不规范的隐性收入形成公务员收入差异，包括种类繁多的奖金、补助、津贴，这些工资外收入构成了公务员收入的重要来源，不为政府体制外公众所知晓。再次，公务员工资总体水平较其他行业低。以2003年数据为例，全国公务员的年平均工资为15 487元，在全国10多个行业的职工平均工资中，公务员的平均工资排名处于中下位次。
需要说明的是，形成上述问题有其客观原因。随着我国经济的快速发展，尽管公务员有过多次加薪，但每次增幅不大，被学者称为“小步慢跑”。近些年加薪幅度虽然大些，但总体水平仍不高。为保障公务员的生活、激励公务员提高工作效能，地方政府或职能部门往往采取其他方式增加公务员工资，其中自然存在一些利用“小金库”违规增加公务员收入的做法。
应当注意，公务员收入的不合理不利于薪酬激励机制的发挥。从长远看，不利于人力资源在公共部门的流动，工资收入较高的部门和地方在人才政策的博弈中占据优势，从而能够吸引和获得充足的、高质量的人才，可能形成部门和地区发展的“马太效应”。公务员收入的不透明可能引发公众对政府财政支出的质疑。所以，施行“阳光工资”就是为了治理公务员收入的不合理，发挥工资的激励作用，规范财政支出。
第二，进行公务员薪酬管理的制度创新是“阳光工资”的深层次政策动因。我国自实行《国家公务员暂行条例》以来，全国范围内实行统一的公务员工资制度，十几年来始终如一。随着社会经济的快速发展，为适应公务员管理创新的需要，改革公务员工资管理制度已被提上议事日程。有的职能部门和地方政府在政策许可范围内已经作出了改革工资制度的尝试。党的十六届三中全会提出“要完善与社会主义市场经济体制相适应的多种分配方式，创新人才激励机制”，并且明确提出“改革党政机关公务人员收入分配制度，按职级统一规范津贴标准，逐步实行‘阳光工资’，推进隐性工资收入显性化”。《公务员法》也未限定统一的公务员工资水平，只规定“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”，这也为政府设计公务员薪酬方案预留了空间。所以，中央的决策和有关法律表明了国家改革公务员薪酬制度的政策意图，为“阳光工资”的改革提供了政策背景。一些地方政府根据宏观政策的指向，结合本地实际，实行“阳光工资”改革，实际上是对公务员管理制度的创新，而不仅仅是简单的加薪或减薪。在实行“阳光工资”的过程中，有的地方政府不仅出台了清理工资外收入、工资集中统一发放的规定，而且制定了清理小金库、完善奖惩激励机制、改革职位管理的办法作为配套措施，相当多的地方政府以工资改革为契机在国家公务员管理法规框架内进行了公务员管理制度的创新。
“阳光工资”的政策效果
“阳光工资”在各地方政府实行的过程中，形成了多种模式，比较有代表性的有两种模式：“3581”和“限高、保中、补低”。
这两种模式都强调清理工资外收入，统一管理公务员收入，主要差别在工资水平的设定上。所谓“3581工程”，即通过改革，使科级、处级、厅级和部级人员的月收入分别达到3000元、5000元、8000元和1万元。“3581”实行的是“同级同酬”，公务员工资水平按照职务、级别划分等级，不同职级的公务员分别享受相应等级的薪酬待遇，避免了因部门不同而导致收入的较大差别；“限高、保中、补低”的办法设定工资收入的最高限度，较高部门的工资水平不能超过此限度，同时补贴收入相对低的部门以提高其工资水平，保持收入居中的部门的现有工资水平，相对而言，后者的改革相对缓和。从政策效果上看，“阳光工资”确实缩小了部门间公务员收入的较大差异，一定程度上做到了公务员收入的公开透明，在解决公务员收入公平性问题上作出了尝试。但是在实践中也出现了一些问题。
（一）“阳光工资”缺乏制度保障，“阳光”程度受影响。有的地方政府通过“阳光账户”统一管理公务员收入，但能否真正做到公务员收入的透明公开，彻底地杜绝“灰色收入”，还依赖于公务员收入监管机制的执行力。清理公务员的隐性收入，清理单位小金库不可避免，而清理小金库则依赖监察、审计制度的保障。此外，“阳光工资”改革的主要推动力来自政府，政府体制内的改革要获得广泛的社会认同，必须通过法制化的途径。然而，各地现行的“阳光工资”改革方案经过人大审议、通过的并不多。缺乏相应的制度保障和法制化，影响了“阳光工资”的政策目标——公务员工资显性化——的实现程度。
（二）简单的“同级同酬”，可能会产生同级别公务员间的平均主义。“阳光工资”采取的“同级同酬”指按照公务员职务、级别标准划分公务员工资档次，实质是强化职级工资制。《公务员法》规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。”虽然“同级同酬”强调了职级因素在决定工资水平中的作用，避免了部门差异，但忽视了确定工资收入的其他因素——工作绩效、工作能力和资历等，可能导致同级别公务员间的平均主义，即同级别公务员的收入基本一致，难以体现公务员工作能力和工作成绩的差别，降低了薪酬对公务员的激励作用。
此外，伴随我国政府职能的转变，一些政府职能得到强化，承担相应职能的政府部门担负了更多的责任和工作，其运作耗费的人力资源成本也必然提高，公务员工资高于其他职能部门有其合理成分；此外，不同地区由于经济发展不均衡，物价水平有差异，用于维持、开发公务员生产力的成本也不相同，从这一角度看，出现公务员工资水平的地区差异也是必然。所以，不考虑地区、部门差异，按照职级对公务员工资收入“一刀切”，使得工资管理过于粗放，尽管避免了同级别公务员收入的较大差别，但可能形成新的平均主义。
“阳光工资”的政策改进
“阳光工资”的政策目标在于实现公务员收入的公开性、保证公务员收入的公平性，符合公务员工资制度改革的方向，作为一项积极尝试应当坚持。为解决实行“阳光工资”中出现的问题，进一步提升“阳光工资”改革的效果，提出如下政策建议。
“阳光工资”作为较普遍的方案，已经在部分省市施行了一段时间；
更有媒体称“阳光工资”为公务员“第四轮工资改革的前奏”。
所以，回顾并分析“阳光工资”政策，具有相当的现实意义。
“阳光工资”的政策成因
“阳光工资”，就是将公务员薪酬置于社会公众监督之下，做到透明。根据地方实行“阳光工资”制度的一般做法，这一政策主要包括三方面内容：公务员工资显性化，明明白白发放；规范工资外（津贴、奖金、补贴等）收入；按照不同的职务、岗位、绩效等标准拉开公务员收入差距。形成“阳光工资”这一政策的成因是多方面的，可以从以下两方面概括：
第一，革除公务员收入中的不合理的因素是“阳光工资”的直接政策动因。首先，公务员收入的不合理表现为地区间差距和部门间差距。虽然国家统一规定了公务员工资标准，但由于地方政府财力有差别，有的地方根据本地经济实际自行规定津贴等工资外收入，导致了公务员薪酬的差别。东部发达地区工资收入普遍较高，中西部经济欠发达地区的公务员收入则普遍较低，例如，上海市与陕西省的公务员收入比例为2.8∶1；甚至有的地市内，不同区县的同级别、同部门的公务员收入也有差异。部门间公务员收入差异也较为明显，民间对政府部门有所谓“清水衙门”和“油水衙门”之分，档案局、地震局公务员的收入比财政局、税务局公务员的收入要低许多，已是不争的事实。其次，不规范的隐性收入形成公务员收入差异，包括种类繁多的奖金、补助、津贴，这些工资外收入构成了公务员收入的重要来源，不为政府体制外公众所知晓。再次，公务员工资总体水平较其他行业低。以2003年数据为例，全国公务员的年平均工资为15 487元，在全国10多个行业的职工平均工资中，公务员的平均工资排名处于中下位次。
需要说明的是，形成上述问题有其客观原因。随着我国经济的快速发展，尽管公务员有过多次加薪，但每次增幅不大，被学者称为“小步慢跑”。近些年加薪幅度虽然大些，但总体水平仍不高。为保障公务员的生活、激励公务员提高工作效能，地方政府或职能部门往往采取其他方式增加公务员工资，其中自然存在一些利用“小金库”违规增加公务员收入的做法。
应当注意，公务员收入的不合理不利于薪酬激励机制的发挥。从长远看，不利于人力资源在公共部门的流动，工资收入较高的部门和地方在人才政策的博弈中占据优势，从而能够吸引和获得充足的、高质量的人才，可能形成部门和地区发展的“马太效应”。公务员收入的不透明可能引发公众对政府财政支出的质疑。所以，施行“阳光工资”就是为了治理公务员收入的不合理，发挥工资的激励作用，规范财政支出。
第二，进行公务员薪酬管理的制度创新是“阳光工资”的深层次政策动因。我国自实行《国家公务员暂行条例》以来，全国范围内实行统一的公务员工资制度，十几年来始终如一。随着社会经济的快速发展，为适应公务员管理创新的需要，改革公务员工资管理制度已被提上议事日程。有的职能部门和地方政府在政策许可范围内已经作出了改革工资制度的尝试。党的十六届三中全会提出“要完善与社会主义市场经济体制相适应的多种分配方式，创新人才激励机制”，并且明确提出“改革党政机关公务人员收入分配制度，按职级统一规范津贴标准，逐步实行‘阳光工资’，推进隐性工资收入显性化”。《公务员法》也未限定统一的公务员工资水平，只规定“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”，这也为政府设计公务员薪酬方案预留了空间。所以，中央的决策和有关法律表明了国家改革公务员薪酬制度的政策意图，为“阳光工资”的改革提供了政策背景。一些地方政府根据宏观政策的指向，结合本地实际，实行“阳光工资”改革，实际上是对公务员管理制度的创新，而不仅仅是简单的加薪或减薪。在实行“阳光工资”的过程中，有的地方政府不仅出台了清理工资外收入、工资集中统一发放的规定，而且制定了清理小金库、完善奖惩激励机制、改革职位管理的办法作为配套措施，相当多的地方政府以工资改革为契机在国家公务员管理法规框架内进行了公务员管理制度的创新。
“阳光工资”的政策效果
“阳光工资”在各地方政府实行的过程中，形成了多种模式，比较有代表性的有两种模式：“3581”和“限高、保中、补低”。
这两种模式都强调清理工资外收入，统一管理公务员收入，主要差别在工资水平的设定上。所谓“3581工程”，即通过改革，使科级、处级、厅级和部级人员的月收入分别达到3000元、5000元、8000元和1万元。“3581”实行的是“同级同酬”，公务员工资水平按照职务、级别划分等级，不同职级的公务员分别享受相应等级的薪酬待遇，避免了因部门不同而导致收入的较大差别；“限高、保中、补低”的办法设定工资收入的最高限度，较高部门的工资水平不能超过此限度，同时补贴收入相对低的部门以提高其工资水平，保持收入居中的部门的现有工资水平，相对而言，后者的改革相对缓和。从政策效果上看，“阳光工资”确实缩小了部门间公务员收入的较大差异，一定程度上做到了公务员收入的公开透明，在解决公务员收入公平性问题上作出了尝试。但是在实践中也出现了一些问题。
（一）“阳光工资”缺乏制度保障，“阳光”程度受影响。有的地方政府通过“阳光账户”统一管理公务员收入，但能否真正做到公务员收入的透明公开，彻底地杜绝“灰色收入”，还依赖于公务员收入监管机制的执行力。清理公务员的隐性收入，清理单位小金库不可避免，而清理小金库则依赖监察、审计制度的保障。此外，“阳光工资”改革的主要推动力来自政府，政府体制内的改革要获得广泛的社会认同，必须通过法制化的途径。然而，各地现行的“阳光工资”改革方案经过人大审议、通过的并不多。缺乏相应的制度保障和法制化，影响了“阳光工资”的政策目标——公务员工资显性化——的实现程度。
（二）简单的“同级同酬”，可能会产生同级别公务员间的平均主义。“阳光工资”采取的“同级同酬”指按照公务员职务、级别标准划分公务员工资档次，实质是强化职级工资制。《公务员法》规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。”虽然“同级同酬”强调了职级因素在决定工资水平中的作用，避免了部门差异，但忽视了确定工资收入的其他因素——工作绩效、工作能力和资历等，可能导致同级别公务员间的平均主义，即同级别公务员的收入基本一致，难以体现公务员工作能力和工作成绩的差别，降低了薪酬对公务员的激励作用。
此外，伴随我国政府职能的转变，一些政府职能得到强化，承担相应职能的政府部门担负了更多的责任和工作，其运作耗费的人力资源成本也必然提高，公务员工资高于其他职能部门有其合理成分；此外，不同地区由于经济发展不均衡，物价水平有差异，用于维持、开发公务员生产力的成本也不相同，从这一角度看，出现公务员工资水平的地区差异也是必然。所以，不考虑地区、部门差异，按照职级对公务员工资收入“一刀切”，使得工资管理过于粗放，尽管避免了同级别公务员收入的较大差别，但可能形成新的平均主义。
“阳光工资”的政策改进
“阳光工资”的政策目标在于实现公务员收入的公开性、保证公务员收入的公平性，符合公务员工资制度改革的方向，作为一项积极尝试应当坚持。为解决实行“阳光工资”中出现的问题，进一步提升“阳光工资”改革的效果，提出如下政策建议。