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摘 要：“双万计划”是建立高质量本科教育的重要举措，探究其执行过程中可能面临的阻碍因素及其突破路径具有重要的理论和现实要意义。基于米特—霍恩模型的分析框架，考察“双万计划”执行过程中面临的现实困境。研究发现，“双万计划”执行面临政策目标与标准模糊不清，政策执行资源保障乏力，项目制驱动下政策意图扭曲，政策执行主体多重职能重叠、以及内部结构块块分割和多重权力结构导致政策执行面临部门间合作困难，政策执行现实环境“重科轻教”导向难以扭转，政策执行者处置与回应动力不足等多重困境。问题的解决需要从优化政策目标与导向、整合政策执行资源、创新政策驱动机制和激发政策执行主体内生动力等方面来寻找突破。通过实现“四个转向”来促进政策的有效执行，即政策导向从竞争趋同转向特色发展、政策资源从单一资源依赖转向多元协同共建、政策运行从主要由政策驱动转向高校主导以及政策逻辑从项目激励与诱导转向观念变革与个体积极性释放。
关键词：“双万计划”;米特—霍恩模型;一流本科教育;专业建设;政策执行
长期以来，我国高等教育各领域改革的实施只有借助政策推动才拥有合法性[1]，各种问题都需要政府出台政策来加以解决，任何改革背后都要有相关政策作为依据[2]。近年来，为建立高质量本科教育，实现高等教育内涵式发展，“一流本科教育”作为一种政策话语出现在我国高等教育领域，教育界也掀起了“一流本科教育”的建设热潮。2018年9月，教育部发布《关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》，就加快建设高水平本科教育做出全面部署和顶层设计。2019年4月，教育部办公厅发布《关于实施一流本科专业建设“双万计划”的通知（以下简称《通知》），正式启动一流专业建设“双万计划”（以下简称“双万计划”）。
作为一流本科教育建设的具体行动，“双万计划”是推动高等教育内涵式发展的核心工程[3]，对于促进高校聚力本科人才培养，提高人才培养质量有一定的导向作用[4]。然而，从政策文本到行动落实，“双万计划”这场如火如荼的由政策驱动的高等教育改革将遇到什么样的政策梗阻、遵循什么样的改革逻辑、如何通过优化后续政策设计以最大限度发挥其政策效力等？这些关键问题目前并没有得到有效解决，对这些问题的辨识和审视显然具有重要的理论和现实意义。鉴于此，本文尝试从公共政策执行的角度，运用经典的政策执行分析框架米特—霍恩模型对影响“双万计划”执行成效的相关因素进行考察，以期揭示“双万计划”执行面临的现实困境，并提出有助于“双万计划”有效执行的优化路径。
一、研究综述与分析框架
（一）研究综述
20世纪70年代以来，政策执行问题日益凸显，逐渐受到公共政策研究者的广泛关注。围绕政策目标和政策执行结果之间的“鸿沟”，西方学术界形成了三代政策执行研究热潮。第一代政策执行研究揭示了政策执行过程的复杂性和动态性，但是并没有提出有关政策执行过程分析的具有普遍适用性的理论框架。第二代政策执行研究提出了大量可供验证、能预测政策执行结果的理论和分析模型，形成了多样化的政策执行过程分析视角，但是并没有就政策执行内涵取得一致的意见。第三代政策执行研究对政策执行过程的复杂性有着更为深刻的认识，主张把理论建构及其有效性建立在更加严谨的科学分析以及假设检验基础之上，力求使理论具有更强的科学性。[5]
我国学者对政策执行研究的关注要稍晚于西方国家，从20世纪90年代中后期起，关于政策执行的相关研究才大量涌现。目前，国内学者关于政策执行的相关研究主要集中在以下四个方面：一是利用选择性执行、政策梗阻、政策变通、“断裂带”、执行软约束等本土化明显的概念对政策执行过程中出现的现象或问题进行深入解析。例如，薛立强等以“节能家电补贴推广政策”为例，分析了政策执行“断裂带”的作用机制。[6]谭秋成从信息和激励的角度，分析了中央的农村政策在执行中容易走样的原因。[7]二是力图构建一个更具一般性和宏观性的理论分析框架，对中国政策执行规律和现象进行解释。贺东航等提出的“政治势能”概念及其分析模型，揭示了我国某些公共政策执行力为何突然得以在某个时段集中增强的原因及其机制。[8]龚虹波提出的“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架认为，中国的公共政策在正式执行结构安排和非正式执行结构安排上分别具有“有限分权”和“关系主导”的特征，这两种结构安排相互作用形成多种不同的执行模式。[9]三是运用国外典型政策执行模型和分析框架，或通过对其进行本土化修正，对中国政策执行实践问题进行分析，试图揭示政策执行偏差等现象产生的原因或影响因素。例如，王洛忠等以修正后的“模糊—冲突”框架为基础，以各级地方政府颁布的相关政策为样本对“限塑令”政策执行遭遇阻滞的原因进行了分析。[10]颜海娜基于米特—霍恩模型，详细分析了农村危房改造政策执行的影响因素。[11]四是基于案例研究、文献分析等方法，对“示范”“运动”“项目制”等中国式政策执行的核心驱动机制进行诠释，并提出政策执行的“中国逻辑”。例如，叶敏等通过对XZ区新农村建设过程的考察，构建了政策执行的“示范”机制模型。[12]
作为公共政策的重要组成部分，高等教育政策与高等教育发展密切相关，关于高等教育政策执行问题的研究已是学术界的重要关切。针对高等教育政策执行过程中出现的问题，既有研究给出了多种解释，其中的观点主要可以归纳为以下三个方面：一是高等教育政策执行过程中的利益博弈。高等教育政策执行过程中存在的委托—代理关系给予高校与政府以及上下级政府之间利益博弈的空间，导致政策执行过程中出现“有限响应”“变形”等现象。凌健等以A省地方高校章程建设为例，从利益博弈的视角分析了高等教育政策执行过程中出现的“有限响应”现象。[13]杨玉兰[14]和孙科技[15]基于委托代理理论，分别分析了我国研究生教育民族招生政策执行困境的原因和“双一流”政策执行过程中出现的逆向选择与道德风险等委托代理问题。二是高等教育政策执行中的政策工具选择。政策工具是影响高等教育政策能否有效執行的关键，选择合理恰当的政策工具有助于高等教育政策的执行。周付军等从政策工具选择的视角，提出了促进“双一流”政策有效执行的政策建议。[16]孙科技基于政策工具理论，分析了“双一流”政策执行的阻碍因素。[17]三是高等教育政策自身设计缺陷以及执行过程中的制度张力。政策周期与高等教育发展周期的不一致[18]、项目制与科层系统嵌套导致的政策目标扭曲[19]等政策自身缺陷和制度张力等，都是导致高等教育政策执行出现困境的重要原因。总体而言，目前关于高等教育政策执行方面的研究还比较薄弱，特别是关于高等教育政策执行的驱动机制和运行逻辑等方面的研究还有待丰富，运用理论模型解释和分析高等教育政策实践方面的研究也存在进一步拓展的空间。具体到“双万计划”这一重要政策，目前学术界已经有一些研究。例如，马廷奇阐述了“双万计划”的政策意义及其执行过程中可能存在政策限度与行动约束，并提出了相应的优化路径。[20]王建华论述了“双万计划”提出的时代背景及其必然性，同时也指出了“双万计划”政策设计本身存在的建设标准模糊、建设周期短、建设规模大等问题[21]。但是，上述研究未能从一个更加系统和综合的视角来全面考察“双万计划”执行过程中可能遇到的阻碍因素。为最大限度发挥其政策效力，有必要从一个更加系统和综合的角度对“双万计划”的政策执行过程进行深入的检视。 （二）分析框架
根据米特—霍恩模型，政策执行结果受到六个来自系统内外因素（变量）的影响，分别是政策目标与标准（policy standards and objectives）、政策执行资源（policy resources）、组织间的沟通和执行活动（interorganizational communication and enforcement activities）、执行机构特性（the characteristics of the implementing agencies）、经济社会政治环境（economic，social，and political conditions）以及执行者的处置与回应（the disposition of implementors）。其中，政策目标和标准是政策执行要达到的目标和效果，政策执行人员会根据它来开展政策执行活动;政策执行资源是指促进政策有效执行所需的各种资源的总和，包括资金、信息、权威和人力资源等。政策执行资源的多少影响着组织间的沟通和执行活动以及执行者的处置与回应。当执行者认为大量的資金或其他资源被是可用时，可能会对该政策执行更有好感;组织间的沟通和执行活动是指政策执行者之间以及政策执行者与目标群体间所采取的互动，不仅包括纵向的上下级间关系，还包括横向的部门间的沟通、协调和强制等互动。执行机构特性主要指执行机构的规模与人员能力、所获取的政治资源和支持以及组织活力等;经济社会政治环境是指政策执行所处的外部环境;执行者的处置与回应是指执行者对政策的认知（理解和认同）、对政策的回应（接受、中立或反对）以及回应的强度[22]。各变量及其相互关系具体如图1所示。
应用该模型对影响“双万计划”执行结果的相关因素进行考察具有一定的适切性。首先，该模型较全面地厘清了影响政策执行的重要变量，明晰了各变量间的关系，为分析复杂的政策执行问题提供了有益思路，被国内外学者广泛应用于农村危房改造[23]、青少年体质健康[24]、教育扶贫[25]等公共政策执行问题的研究。高等教育政策作为公共政策的重要组成部分，既遵循和其它一般公共政策相似的运行逻辑，同时其执行过程也与一般公共政策执行过程一样，同样会受到政策自身因素、政策执行主体因素和政策所处环境等多种因素的影响。模型提出的影响政策执行结果的政策资源、经济政治社会环境、政策目标与标准等六大关键变量与影响“双万计划”执行的因素具有较高契合性。其次，该模型认识到执行人员的重要性，关注政策执行组织机构特性以及基层行动者的相关活动对政策执行结果的影响。[26]“双万计划”的执行主体是高校，真正的落实在于教师，其有效执行需要发挥高校的能动性和释放基层教师的积极性，高校与政府之间的微妙关系以及高校内部利益相关者之间互动的复杂性需要在分析“双万计划”执行时给予组织机构特性和基层行动者更多的关注，因此应用该模型分析“双万计划”执行具有较好的契合度。
二、“双万计划”执行的现实困境分析
（一）政策目标与标准
根据《通知》，教育部计划利用三年时间面向各类高校分别建设一万个左右国家级和一万个左右省级一流本科专业点，建设范围覆盖全部专业门类，期待通过实施一流专业建设“双万计划”，引领支撑高水平本科教育。2019年12月，教育部办公厅公布了首批认定的4054个国家级一流本科专业建设点和6210个省级一流本科专业建设点。2021年2月，教育部办公厅公布了第二批认定的3977个国家级一流本科专业建设点和4448个省级一流本科专业建设点。根据《教育部高等教育司2021年工作要点》，2021年将完成最后一批国家级和省级一流本科专业建设点认定工作并启动一流专业认证工作。然而，就“双万计划”的具体政策目标而言，或者说一流专业的建设标准到底是什么，上述文件都没有详细说明。
根据《通知》，“双万计划”分“两步走”实施，首先是遴选，其次才是认证，经过一段时间建设并通过教育部组织开展的专业认证之后才能被正式认定为一流专业。但是，专业认证又遵循何种评价标准、能否将通过认证作为一流本科专业的建设标准、是否还是依然依靠主观评价、采取终结性的考核技术与方式是否会导致高校过于关注各种显性数量指标而使一流本科专业建设陷入指标化、科研化的陷阱、如何才能避免各类型各层次高校人才培养趋同丧失特色等等，这些问题目前都尚不明确。事实上，“双万计划”是基于“一流本科教育”建设提出来的，因此如何理解和定义“一流本科教育”对于建设一流专业至关重要。但是，目前学术界对于“一流本科教育”的本质与内涵的认识都还缺少共识，更多的是将其作为一种政策性话语。作为政策性话语的“一流本科教育”与“世界一流大学”一样，“一流”都只是一种政策性号召语言，面临着从政策到行动的“标准”问题。[27]一流专业建设标准模糊不明是影响“双万计划”有效执行的最大阻碍因素，如果不能在一流专业的建设标准上获得基本共识，“双万计划”很有可能最后变成一种政策的贴标签行为，高校的人才培养能力到最后并没有多大的提升，甚至有可能错失一次大面积提升本科教育质量的机会。
（二）政策资源
专业建设需要改善办学条件、需要累积办学资源、需要激励教师教学热忱，加上“双万计划”覆盖范围史无前例，其有效实施需要投入大量的资金等资源。40多年来，我国高等教育重点建设政策的一项重要经验就是财政驱动。[28]根据《通知》：“中央部门所属高校应当统筹利用中央高校教育教学改革专项等中央高校预算拨款和其他各类资源，各地应当统筹地方财政高等教育资金和中央支持地方高校改革发展资金，支持一流本科专业建设”。换句话说，“双万计划”并没有额外的专项资金。入选国家级或省级一流专业建设点，很可能更多的是“名”而不是“利”。[29]在现代社会，声誉也意味着价值，人们对各种声誉的需求与日俱增，有了好的声誉，高校才会有好的生源以及更多的办学资源和社会关注，从而促进高校的良性发展，对一流、卓越等声誉的追求也已经变成了我国高等教育的发展方式。[30]因此，在“双万计划”的政策引导下，高校为了政绩、声誉、形象，在一定程度上也会将资源适度向本科教育倾斜。各省级教育部门也会做出一定的回应，在资源投入、绩效考核指标等方面对一流专业建设予以关注，以期实现本科教育质量的整体提升。例如，广东省就在高等教育“创新强校工程”绩效考核中加入了“双万计划”落实情况的相关指标，并将考核情况作为下一年度资金分配的重要参考依据。由此也可以看出，“双万计划”的政策意图更多是引导高校重视本科教育，诱导高校将资源更多的投入到本科教学，而不是通过重点资助来加强本科专业建设。 目前，在国际主要大学排行榜的评价指标体系中，更多的是反映学科发展水平、科研成果以及教师队伍学术水平等方面的指标，反映本科教育质量和水平方面的指标很少。[31]现实中，大学和高等教育的重心也已经转移到研究生教育，本科教育被有意或无意不断边缘化。[32]事实上，“一流本科教育”的提出以及“双万计划”的启动很大程度上是为了扭转高校过度重视科研和研究生教育而导致的可能缺陷。与“一流大学”这种整体建设工程不同，“双万计划”这种单项建设工程对高校声誉提升的作用非常有限。经过多年由政府主导的重点建设形成的高校之间“身份”“地位”的差距已经形成了社会普遍认知，很难通过一流专业这种单项建设工程来撼动。在此背景下，如果“双万计划”没有特定的专项经费，或者说资金不是以专项经费的形式而是和其它各项经费一起以“整体打包”的形式拨付，高校究竟能有多大的动力和力度将资金等资源向本科教育倾斜尚有待观察。在政策的指挥棒下，伴随国家级和省级一流本科专业的申报、认证和确定，高校自身开展本科教育教学改革的精力反而将被分散，本科专业建设的积极性甚至有可能被抑制，通过各种方式争取入选更多“一流本科专业”将成为高校的首选。毕竟，政府的政策意图是一回事，大学如何回应是另一回事。[33]
（三）组织间的沟通和执行
“双万计划”由政策推动，但是执行主体是高校，真正的落实却在于教师。政府宏观层面的顶层设计，通过政策文本传导至中观层面的高校建设实践，影响到微观层面广大师生的行动参与。在这个过程中不仅需要组织间有效的沟通和协调，也需要制度化的政策执行机制。就组织间上下级沟通与执行活动而言，与中小学不同，高校与政府之间的关系更为微妙。一方面，高校需要政府提供经费、办学场地、权威等方面的支持与保障;另一方面，高校又需要保持比中小学更高的办学自主性，以激发其办学活力。再者，高校不具有政府机构那样强大的上下级之间的动员能力。高校群体之间和个体之间的任务依赖程度较低，除了必要的沟通与协作，各院系倾向于相对独立于其他单位开展各项教学和科研等活动。教师个体对自己的工作也有很高的自主性，在完成必要的教学和科研工作量之外不需要过多人际交往和参与其它活动。这意味着高校很难像政府机构那样通过约束性或强制性手段来激发教师参与本科教育教学改革的积极性。在此情形下，激励措施往往比约束手段更加有效。此外，高校作为高级知识分子汇集地，对作为“知识工作者”的高校教师工作过程的考核和评价往往难以实行或者成本很高，因此对其工作表现的考核也就更青睐那些可测量、可量化的显性绩效结果指标，而教学活动与科研活动相比，教学活动质量往往更难测量和量化。
作为政府运作的一种特定形式，“项目制”被运用到高等教育领域，有效解决了上述难题，成为驱动本科教育改革的核心机制。通过各级各类项目诱导，“项目制”不仅引发了群体竞争，起到了很好的组织动员效果，又通过项目目标设定、检查验收等程序实现了上级对下级的有效控制和激励。“双万计划”主要依赖“项目制”来驱动，教育部通过组织一流专业遴选、认证等项目建设引导高校将资金、人力和注意力等资源向本科教育倾斜。根据《通知》，一流专业建设步骤主要包括申报、遴选、认证和确定等流程。然而，无论是一流专业的申报还是认证，都是以各类申报和验收材料为依据，这有可能会导致始料不及甚至与政策目标相悖的后果。
首先，在项目管理上如果套用科研项目管理的方式和逻辑可能并不能起到广泛动员的效果。项目申报、立项、检查验收等一系列标准化程序，使“双万计划”看似调动了高校和教师的积极性，实际上高校组织活力和教师积极性并没有得到有效激发，反而会掩盖人才培养过程中存在的真正问题。其次，大量的申报、检查、验收等活动，不仅增加了管理成本和负担，还导致基层教师深陷各种“表海”“會海”，疲于应付，真正用于开展课堂教学改革、课程内涵提升等教学与人才培养活动的精力反而被分散了。此外，人才培养质量的释放和问题的产生都有滞后性，一流本科专业建设周期只有短短的三年，三年的建设时间很难对其建设成效有客观的评价。“项目制”带来的逻辑会使各方热衷于“教育模式”的制造和推广，尽其所能将本科教育改革产生的绩效“显性化”，造成一幅虚假“繁荣”的景象。[34]项目制的驱动机制在一定程度上引发了高校内部竞争，起到了一定的组织动员和对教师和基层组织的激励作用，但是也造成了政策目标扭曲和教师精力分散等一系列非预期后果。
（四）执行机构特性
高校作为“双万计划”的执行主体，承担着科学研究、人才培养和社会服务等多重职能，而且无论哪一项职能都对其自身和经济社会发展有着非常重要的作用。然而，无论哪一所高校的资源都是有限的。比如，建研究型大学，建世界一流大学，就要搞研究和发展研究生教育，这样的结果必然导致本科教育质量下降。[35]毫无疑问，人才培养是高校首要职能，但是目前国际主要大学排行榜的评价指标体系都是聚焦在科学研究上，关注学科发展水平、科研成果等研究性指标，很少指标来自本科教学。世界著名大学也基本是凭借强大的科研实力以及高层次人才培养获得广泛的社会影响力和声誉。正如黄福涛教授认为的：鲜有证据或资料显示世界前10名的大学在力争构建世界一流本科教育，或宣传自己的本科教育居于世界一流，世界一流大学强调更多的是研究生特别是博士阶段的教育，更加强调教师从事世界一流的研究活动。[36]在此大环境下，为了生存和发展的需要，高校的注意力很难从追求科研绩效转向本科教育。事实上，“双万计划”也是在“双一流”建设背景下提出来的。一方面是为了防止在“双一流”建设过程中忽视和削弱本科教育;另一方面，也是通过某种官方认可的重点建设项目让更多高校加入到“双一流”建设中，缓解未入选学校发展的焦虑。高校对声誉、资源和高层次办学的追求，导致其“重科研、轻教学”的偏好或冲动很难短时间内扭转。“双万计划”执行面临政策执行主体多职能重叠导致政策失真性执行的可能。
“双万计划”的有效执行还有赖于高校组织内部各部门间的相互协作与配合，以及相应配套政策的有效供给。然而，高度分化的科层结构形成职能的“块块分割”和资源的分类控制增加了高校内部组织间沟通和执行活动开展的难度，导致无法形成持续合力。例如，高校资金的分配来自于财务处或发展规划处等部门，人事方面的配套制度改革仰赖于人事部门，一流专业建设具体项目的申报、遴选、推进等工作主要由教务部门来组织和协调，而一流专业建设具体的组织实施却取决于学院。这些部门在职能、资源等方面不同，部门间的目标也经常不一致，且这些部门一般分属不同的校领导分管，这都增加了高校内部跨部门间合作的成本和难度。此外，与政府行政机构不同，高校内部具有行政权力和学术权力双重权力结构，“双万计划”的组织和实施既有赖于学校与院系层面的联动，也需要行政权力与学术权力的相互协同，特别是要发挥学术权力在专业建设过程中的主导作用，释放基层教学组织和个体的专业精神和专业能力。在项目制与科层系统嵌套强化行为控制和流程同构的行政逻辑下，学术权力作用空间非常有限。“双万计划”执行面临政策执行主体职能块块的分割和多重权力结构导致政策执行面临部门间合作困难。 （五）经济社会政治环境
“双万计划”在执行过程中不可避免的受到其所处的外部环境的影响和制约。宏观上，“双万计划”的执行面临较好的外部环境。一方面，随着高等教育进入普及化阶段，高等教育发展导向早已由规模扩张向内涵提升转变;另一方面，长期以来我国高地教育领域关注重点建设、过于关注科研产出，对本科教育有所忽视。“双万计划”作为一流本科教育建设的具体行动，政策制定者正是期望通过实行这一工程，来解决我国高等教育领域一系列突出问题。此外，“双万计划”的启动也满足了人民群众对高质量本科教育的期盼。近年来，要求重视本科教育的呼声越来越高，为什么我们的学校总是培养不出杰出人才的“钱学森之问”更是引发了社会各界对本科教育质量的集体反思。舆论上，本科教育受到前所未有的重视。
然而，宏观环境期待与高校感知到的微观环境之间存在着巨大的落差，导致舆论上的重视和期待并不能转化成高校的自觉行动。“双万计划”的执行其实与高校所真实感受到的高等教育系统这一外部制度环境更加直接相关。在大学和高等教育的重心已经转移到研究生教育和科学研究的背景下，在追求建设一流学科、一流大学和各种易出成效的科研指标的指挥棒下，在长期实行“重点建设”政策导向形成的资源配置机制下，再怎么强调重视本科教育，都很难扭转高校重科研、重研究生教育的倾向和冲动，很难超越这种长期以来形成的“重科研、轻教学”的路径依赖，也很难激发教师个体注意力的转向，这都直接影响甚至决定了“双万计划”执行的政策限度。
（六）执行者的处置与回应
高校作为“双万计划”的执行主体，其对一流本科专业内涵的认识和理解直接影响着其资源的分配、相关决策制定甚至建设成效。目前，“双万计划”最大的问题莫过于一流专业建设标准的无法确定，如果不能在一流专业的建设标准上获得基本共识，“双万计划”很有可能难以获得政策执行者真正发自内心的理解或认同，甚至导致执行者在实践过程中对其无所适从，只是把获得一流专业数量作为追求资源和声誉的一种途径，以完成目标责任制下的绩效考核。其次，就政策本身设计而言，“双万计划”面临规模过大的政策约束，不具备“稀缺性”，意味着入选一流专业其实给高校带来的声誉提升非常有限，因此难以真正激发高校的兴趣和热情。相比“双一流”建设，“双万计划”降低到了专业层面。专业层面的声誉对生源的吸引力远不及学校层面声誉影响大。学生在高考填报志愿的时候优先考虑的因素还是学校的整体名望，而不是所报考的专业是否是所谓的“一流专业”。企业在招聘的时候也更多的是关注学生的毕业院校，而不会去关心学生所读专业是否是国家级或省级一流专业这个层次。在985、“双一流”的光环效应下，“双万计划”带给高校的“名”其实很有限，高校有限回应或许是理性选择。
“双万计划”由教育部统一部署，教育部通过项目制来“发包”激励地方政府和高校主动参与其政策意图的落实和推动。高校组织各院系（或专业）“抓包”，即通过积极参与一流专业的申报、认证等，为学校争取更多的入选专业数量来提高学校的声誉和办学地位。在项目具体落实过程中，一般由教务部门负责统筹、协调、指导各院系（或专业）申报、论证等，项目实施方案的制定以及各种申报、论证材料的准备主要由项目负责人（一般为专业负责人、院领导或学科带头人）或团队成员来完成。然而，在这个过程中，除项目负责人或团队成员比较热心之外，其他教师并无太大的参与热情和动机。为了让（专业）项目拥有更大的入选机率，高校倾向于把基础更好、竞争力更强的（专业）项目推出去参与校外竞争，或将资源更多的向其倾斜对其进行培育，以实现“集中资源办大事”。项目的反复迭代不仅不能发挥项目的示范領跑作用，反而会进一步加大高校内部专业和专业之间以及教师与教师之间的差距，导致富者更富、贫者愈贫，引发高校内部间的不平等、不平衡。从长远来看，不仅会造成资源利用效益低下，还可能会破坏高校的专业发展生态。最后的结果很有可能导致一流专业建设项目沦为“一部分人的游戏”，难以获得师生广泛的支持和回应。
三、“双万计划”执行的突破路径
“双万计划”政策执行面临政策目标与标准模糊不清、政策执行资源保障乏力、项目制驱动下政策意图扭曲、政策执行主体职能块块分割和多重权力结构导致政策执行面临部门间合作出现困难、政策执行现实环境“重科轻教”导向难以扭转以及政策执行者处置与回应动力不足等现实困境。“双万计划”的有效执行既需要通过后续的政策调适和优化以发挥政策目标的引导作用和实现政策资源的有效供给，更需要激发政策执行主体的自主性和能动性。因此，问题的解决需要从优化政策目标与导向、整合政策执行资源、创新政策驱动机制和激发政策执行主体内生动力等方面来寻找突破现实困境的优化路径。
（一）政策导向：竞争趋同转向特色发展
2019年入选第一批一流专业建设点的专业即将迎来三年建设期满之后的考核，从当前建设实践来看，“双万计划”面临政策目标与标准模糊不清的困境。没有标准，一流本科专业建设就容易出现方向模糊、对策无效等困扰;如果过于依靠统一的标准又容易陷入发展同质化的窠臼。由于学校定位、发展目标、办学特色的不同，同一专业在不同的学校也会呈现出较大的差异。此外，人才培养的复杂性和多样性等都决定了一流专业建设很难有统一的标准。“双万计划”要想在政策目标与标准上达成基本的共识，避免由于政策目标和标准模糊不清或政策目标和标准得不到广泛认可导致的实践困境，其政策导向要从过去“重点建设”思维引发的竞争趋同转向引导高校特色发展。
要实现这一转向，一方面，政府要在正确把握高等教育的发展现状的基础上，树立正确的评估导向。要避免用同一个指标体系对所有专业进行评价，以及只注重结果评价而忽视对过程的评价。后续在对一流专业建设成效进行考察的时候应该从过去专注于结果的比较转向专注于过程的提升和专业特色的彰显，实现从统一评价标准导致的竞争趋同转向注重过程形成的特色发展，这样就能在很大程度上避免由于政策目标和标准模糊不清导致的实践困境。另一方面，“双万计划”的政策重心要从以往的效率追求转向公平兼顾。在专业建设点遴选、后续政策支持等方面适度向部分高校、行业和地区倾斜，缓解这些高校的竞争焦虑，避免由于过度同质竞争导致的竞争趋同。我国高等教育经过长期的“重点建设”，部分高校和学科已经达到或接近世界一流水平，如果各项改革政策继续沿袭“效率追求”的导向，很容易导致竞争的趋同，不仅不利于促进高校的特色发展，甚至可能会阻碍高等教育的健康发展。相比一流学科建设，一流专业建设指向人的培养，成效显现慢、覆盖面广、起点参差不齐，更加应该注重公平发展，以实现整体质量的提升。事实上，无论是早期出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，还是近年来开展的引导部分地方普通本科高校向应用型转变，都强调要引导高校克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色。 （二）政策运行：政策驱动转向高校主导
“双万计划”作为一项重要的本科教育改革，抽象的政策用语只有转化成高校的具体建设方案才有可能变成现实。学校办学特色的彰显、专业建设的个性化彰显以及教师激励的转换都需要高校成为双万计划的主动执行者而非被动应付者。此外，人才培养的复杂性和多样性决定了一流专业的建设很难通过政府层面统一的控制来完成，也无法通过单纯的政策驱动来获得持续的改革动力，必须超越政策驱动的路径依赖，发挥高校的能动性，使高校在政策的引导下真正主导“双万计划”的推进和落实，充分发挥高校在课程与教学改革、人才培养方案优化、学习评价改变、学习质量保障等方面的主导权。因此，后续有必要对现有政策进行优化或辅以其它配套制度改革来赋予高校更多的主导权，以充分实现政策驱动与高校主导的有效耦合。首先，需要通过配套制度建设不断扩大高校自主权。一方面，政府需要认识到政策驱动本科教育改革的局限，破除政策迭代的路径依赖，尽量减少政策的数量提高政策的质量。另一方面，政府要通过长期性的制度改革来推进高校现代大学制度建设，通过建立现代大学制度赋予高校更多的自主权，形成高校与政府间良好的互动关系。“双万计划”这一专业层面的建设工程其有效推进在很大程度上依附于其它层面制度的变革。当前推动“双万计划”的政策工具单一，主要以项目（一流专业建设点）申报诱导和召开各级教育大会发起舆论动员等政策工具为主，制度改革、能力建构等长期性政策供给不足，后续有必要通过体制机制层面的制度改革不断提高高校的自主权，为专业建设层面的改革创设条件。其次，需要建设周期的再考量。高校主导本科教育改革需要稳定的政策情境和遵循专业发展的基本规律。按照目前大部分高校的本科人才培养方案，学生一般需要经历4年的本科教育，也就是说至少需要4年甚至更长的时间才能初步检验人才培养成效。一流本科专业建设三年的建设周期过于仓促，既难以进行体制机制方面的深入变革，也无法对其成效进行有效评估，甚至有可能会造成短期机会主义盛行，后续有必要对一流本科专业建设周期进行再考量，给予高校足够的时间来进行各项改革。可以考虑实行弹性建设周期，允许各一流专业建设点在弹性年份内完成认证。此外，激发高校积极性和能动性，从现实和自身优势出发，在对现有政策进行反思的基础上根据自身长远发展需要进行政策再设计和再创新，而不是仅仅满足于政策的落实或被动应付。
（三）政策资源：单一资源依賴转向多元协同共建
“双万计划”并未安排专项资金，这可能与“双万计划”建设规模庞大有关。也可能与“双万计划”旨在通过项目诱导高校将自身资源更多的投入到本科教学，而不是引发各高校通过项目申报追求资源竞赛的政策意图有关。然而，当前大部分高校的资源都是有限的。在“重科研轻教学”的高等教育大环境下，如果没有增量资源而仅仅依靠挤压现有存量资源来加大一流专业建设的投入往往会面临很大的阻力。此外，长期以来，高校收入来源过度依赖政府和学生两大主体，尤其是以政府财政拨款为主，自身办学能力不足，关注生存的需要导致高校对政策过度敏感，争项目、争资源等短期的功利主义行为成为其主要的选择。在此情形下，需要的不仅仅是对资源的有效利用，还需要高校拓宽资源来源渠道。具体到专业建设，高校可以通过与企事业单位加大共建大学生实践教学基地和平台、共建产业学院、加强产学研合作协同育人等合作力度，拓宽资源来源途径，通过整合广泛的社会资源来支持一流专业建设，实现单一资源依赖转向多元协同共建。特别是那些通过长期重点建设已经发展起来的高校，更加需要通过拓宽资源来源渠道来提高“自生能力”。相比国内高校，欧美一流大学在办学经费上来源更加多元，校企合作、校友捐赠、校办产业、社会服务、投资收益等占了其收入来源的很大一部分。因此，一方面，政府要积极引导和鼓励高校拓宽融资渠道，通过科研成果转化、社会捐赠、产学研合作、促进学术创业等多种方式筹集办学资源;另一方面，政府应通过完善相关法律法规赋予高校在经费使用、筹措等方面更大的自主权。同时，高校也要积极转变观念，破除“等”“靠”“要”等对政府绝对依赖的思想观念，培育自生能力，在更好的服务经济社会发展的同时实现“自生能力”的提升。
（四）政策逻辑：项目激励与诱导转向观念变革与个体积极性释放
“双万计划”主要依靠“项目制”来推动政策运行，在一定程度上起到了组织动员以及对教师和基层教学组织的激励作用，但同时也造成了政策目标扭曲、政策激励效应不足、教师精力分散等一系列后果。人才培养的复杂性和多样性决定了本科教育改革需要激发高校组织活力的和教师积极性，而不是项目制运行逻辑下制造的虚假繁荣。因此，“双万计划”的政策逻辑应该从项目激励与诱导转向观念变革与个体积极性释放。
一方面，需要促进观念和认知的转变。观念是行动的先导，教师教学热忱的激发、本科教育改革手段的丰富、一流本科教育内涵共识的形成等都需要通过后续的政策引导和治理促进观念和认知的转变来实现。因此，要推动包括政府、高校以及教师等在内的各利益主体观念和认知的转变，形成广泛共识。通过观念和认知的转变释放学校管理者、基层教学组织和教师个体的教学热忱和专业精神，将改革的效果真正落到实处。首先，政府要摆脱急功近利的心态，认识到政策驱动本科教育改革局限，尊重专业发展规律，充分发挥教育专业工作者的作用。其次，高校要引导教师破除将科研和教学对立、轻视教学以及把教学简单化的错误观念，引导教师专注于人才培养。事实上，高质量的教学一点都不比完成科研任务简单，况且也不是所有的科研论文都能给学术发展和社会进步带来价值。此外，高校自身也要转变观念。根据教育部公布的数据显示，截至2020年我国共有1270所本科高校。如此众多的高校应该错位竞争、特色发展。对于大部分高校而言，都应该优先发展教学、重点关注教学，脚踏实地、心甘情愿地以人才培养为中心，抑制追求高层次办学的冲动。
另一方面，需要教师考核机制的转变等制度变革来促进教师个体积极性的释放。合理的教师考核政策能够促进教师个体积极性释放，有效激发教师专注于人才培养。对于年轻教师，职称晋升制度如果忽视教学业绩评价而只是把科研绩效作为考核重点，那么不管多少“动员”“会议”“文件”都很难激发他们投身本科教学的热情。对于资历较深的教师则更应该投入较多精力用于教学，对于这部分教师要在业绩评价和岗位聘用的时候把教学业绩作为考核的重点。只有这样才能扭转当前“重科研，轻教学”的倾向，将教师注意力吸引到人才培养上来，将改革成效传递到每一个学生身上，真正发挥“双万计划”在促进教育教学改革和人才培养质量提高等方面的政策效力。 参考文献：
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（责任编辑 赖佳）
收稿日期：2021-05-10
作者简介：周君佐，广东财经大学教务处科员;咸春龙（通讯作者），华南农业大学经济管理学院教授。（广州/510642）
本文系广东省2019年高等教育教学改革项目“面向粤港澳大湾区的一流本科应用型人才培养”（2019-260）;广东省高等教育学会“十三五”规划2020年度高等教育研究专项课题“新商科一流人才培养体系构建逻辑与策略：跨域融合视角的研究”（20GYB47）的阶段性成果之一。
关键词：“双万计划”;米特—霍恩模型;一流本科教育;专业建设;政策执行
长期以来，我国高等教育各领域改革的实施只有借助政策推动才拥有合法性[1]，各种问题都需要政府出台政策来加以解决，任何改革背后都要有相关政策作为依据[2]。近年来，为建立高质量本科教育，实现高等教育内涵式发展，“一流本科教育”作为一种政策话语出现在我国高等教育领域，教育界也掀起了“一流本科教育”的建设热潮。2018年9月，教育部发布《关于加快建设高水平本科教育全面提高人才培养能力的意见》，就加快建设高水平本科教育做出全面部署和顶层设计。2019年4月，教育部办公厅发布《关于实施一流本科专业建设“双万计划”的通知（以下简称《通知》），正式启动一流专业建设“双万计划”（以下简称“双万计划”）。
作为一流本科教育建设的具体行动，“双万计划”是推动高等教育内涵式发展的核心工程[3]，对于促进高校聚力本科人才培养，提高人才培养质量有一定的导向作用[4]。然而，从政策文本到行动落实，“双万计划”这场如火如荼的由政策驱动的高等教育改革将遇到什么样的政策梗阻、遵循什么样的改革逻辑、如何通过优化后续政策设计以最大限度发挥其政策效力等？这些关键问题目前并没有得到有效解决，对这些问题的辨识和审视显然具有重要的理论和现实意义。鉴于此，本文尝试从公共政策执行的角度，运用经典的政策执行分析框架米特—霍恩模型对影响“双万计划”执行成效的相关因素进行考察，以期揭示“双万计划”执行面临的现实困境，并提出有助于“双万计划”有效执行的优化路径。
一、研究综述与分析框架
（一）研究综述
20世纪70年代以来，政策执行问题日益凸显，逐渐受到公共政策研究者的广泛关注。围绕政策目标和政策执行结果之间的“鸿沟”，西方学术界形成了三代政策执行研究热潮。第一代政策执行研究揭示了政策执行过程的复杂性和动态性，但是并没有提出有关政策执行过程分析的具有普遍适用性的理论框架。第二代政策执行研究提出了大量可供验证、能预测政策执行结果的理论和分析模型，形成了多样化的政策执行过程分析视角，但是并没有就政策执行内涵取得一致的意见。第三代政策执行研究对政策执行过程的复杂性有着更为深刻的认识，主张把理论建构及其有效性建立在更加严谨的科学分析以及假设检验基础之上，力求使理论具有更强的科学性。[5]
我国学者对政策执行研究的关注要稍晚于西方国家，从20世纪90年代中后期起，关于政策执行的相关研究才大量涌现。目前，国内学者关于政策执行的相关研究主要集中在以下四个方面：一是利用选择性执行、政策梗阻、政策变通、“断裂带”、执行软约束等本土化明显的概念对政策执行过程中出现的现象或问题进行深入解析。例如，薛立强等以“节能家电补贴推广政策”为例，分析了政策执行“断裂带”的作用机制。[6]谭秋成从信息和激励的角度，分析了中央的农村政策在执行中容易走样的原因。[7]二是力图构建一个更具一般性和宏观性的理论分析框架，对中国政策执行规律和现象进行解释。贺东航等提出的“政治势能”概念及其分析模型，揭示了我国某些公共政策执行力为何突然得以在某个时段集中增强的原因及其机制。[8]龚虹波提出的“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架认为，中国的公共政策在正式执行结构安排和非正式执行结构安排上分别具有“有限分权”和“关系主导”的特征，这两种结构安排相互作用形成多种不同的执行模式。[9]三是运用国外典型政策执行模型和分析框架，或通过对其进行本土化修正，对中国政策执行实践问题进行分析，试图揭示政策执行偏差等现象产生的原因或影响因素。例如，王洛忠等以修正后的“模糊—冲突”框架为基础，以各级地方政府颁布的相关政策为样本对“限塑令”政策执行遭遇阻滞的原因进行了分析。[10]颜海娜基于米特—霍恩模型，详细分析了农村危房改造政策执行的影响因素。[11]四是基于案例研究、文献分析等方法，对“示范”“运动”“项目制”等中国式政策执行的核心驱动机制进行诠释，并提出政策执行的“中国逻辑”。例如，叶敏等通过对XZ区新农村建设过程的考察，构建了政策执行的“示范”机制模型。[12]
作为公共政策的重要组成部分，高等教育政策与高等教育发展密切相关，关于高等教育政策执行问题的研究已是学术界的重要关切。针对高等教育政策执行过程中出现的问题，既有研究给出了多种解释，其中的观点主要可以归纳为以下三个方面：一是高等教育政策执行过程中的利益博弈。高等教育政策执行过程中存在的委托—代理关系给予高校与政府以及上下级政府之间利益博弈的空间，导致政策执行过程中出现“有限响应”“变形”等现象。凌健等以A省地方高校章程建设为例，从利益博弈的视角分析了高等教育政策执行过程中出现的“有限响应”现象。[13]杨玉兰[14]和孙科技[15]基于委托代理理论，分别分析了我国研究生教育民族招生政策执行困境的原因和“双一流”政策执行过程中出现的逆向选择与道德风险等委托代理问题。二是高等教育政策执行中的政策工具选择。政策工具是影响高等教育政策能否有效執行的关键，选择合理恰当的政策工具有助于高等教育政策的执行。周付军等从政策工具选择的视角，提出了促进“双一流”政策有效执行的政策建议。[16]孙科技基于政策工具理论，分析了“双一流”政策执行的阻碍因素。[17]三是高等教育政策自身设计缺陷以及执行过程中的制度张力。政策周期与高等教育发展周期的不一致[18]、项目制与科层系统嵌套导致的政策目标扭曲[19]等政策自身缺陷和制度张力等，都是导致高等教育政策执行出现困境的重要原因。总体而言，目前关于高等教育政策执行方面的研究还比较薄弱，特别是关于高等教育政策执行的驱动机制和运行逻辑等方面的研究还有待丰富，运用理论模型解释和分析高等教育政策实践方面的研究也存在进一步拓展的空间。具体到“双万计划”这一重要政策，目前学术界已经有一些研究。例如，马廷奇阐述了“双万计划”的政策意义及其执行过程中可能存在政策限度与行动约束，并提出了相应的优化路径。[20]王建华论述了“双万计划”提出的时代背景及其必然性，同时也指出了“双万计划”政策设计本身存在的建设标准模糊、建设周期短、建设规模大等问题[21]。但是，上述研究未能从一个更加系统和综合的视角来全面考察“双万计划”执行过程中可能遇到的阻碍因素。为最大限度发挥其政策效力，有必要从一个更加系统和综合的角度对“双万计划”的政策执行过程进行深入的检视。 （二）分析框架
根据米特—霍恩模型，政策执行结果受到六个来自系统内外因素（变量）的影响，分别是政策目标与标准（policy standards and objectives）、政策执行资源（policy resources）、组织间的沟通和执行活动（interorganizational communication and enforcement activities）、执行机构特性（the characteristics of the implementing agencies）、经济社会政治环境（economic，social，and political conditions）以及执行者的处置与回应（the disposition of implementors）。其中，政策目标和标准是政策执行要达到的目标和效果，政策执行人员会根据它来开展政策执行活动;政策执行资源是指促进政策有效执行所需的各种资源的总和，包括资金、信息、权威和人力资源等。政策执行资源的多少影响着组织间的沟通和执行活动以及执行者的处置与回应。当执行者认为大量的資金或其他资源被是可用时，可能会对该政策执行更有好感;组织间的沟通和执行活动是指政策执行者之间以及政策执行者与目标群体间所采取的互动，不仅包括纵向的上下级间关系，还包括横向的部门间的沟通、协调和强制等互动。执行机构特性主要指执行机构的规模与人员能力、所获取的政治资源和支持以及组织活力等;经济社会政治环境是指政策执行所处的外部环境;执行者的处置与回应是指执行者对政策的认知（理解和认同）、对政策的回应（接受、中立或反对）以及回应的强度[22]。各变量及其相互关系具体如图1所示。
应用该模型对影响“双万计划”执行结果的相关因素进行考察具有一定的适切性。首先，该模型较全面地厘清了影响政策执行的重要变量，明晰了各变量间的关系，为分析复杂的政策执行问题提供了有益思路，被国内外学者广泛应用于农村危房改造[23]、青少年体质健康[24]、教育扶贫[25]等公共政策执行问题的研究。高等教育政策作为公共政策的重要组成部分，既遵循和其它一般公共政策相似的运行逻辑，同时其执行过程也与一般公共政策执行过程一样，同样会受到政策自身因素、政策执行主体因素和政策所处环境等多种因素的影响。模型提出的影响政策执行结果的政策资源、经济政治社会环境、政策目标与标准等六大关键变量与影响“双万计划”执行的因素具有较高契合性。其次，该模型认识到执行人员的重要性，关注政策执行组织机构特性以及基层行动者的相关活动对政策执行结果的影响。[26]“双万计划”的执行主体是高校，真正的落实在于教师，其有效执行需要发挥高校的能动性和释放基层教师的积极性，高校与政府之间的微妙关系以及高校内部利益相关者之间互动的复杂性需要在分析“双万计划”执行时给予组织机构特性和基层行动者更多的关注，因此应用该模型分析“双万计划”执行具有较好的契合度。
二、“双万计划”执行的现实困境分析
（一）政策目标与标准
根据《通知》，教育部计划利用三年时间面向各类高校分别建设一万个左右国家级和一万个左右省级一流本科专业点，建设范围覆盖全部专业门类，期待通过实施一流专业建设“双万计划”，引领支撑高水平本科教育。2019年12月，教育部办公厅公布了首批认定的4054个国家级一流本科专业建设点和6210个省级一流本科专业建设点。2021年2月，教育部办公厅公布了第二批认定的3977个国家级一流本科专业建设点和4448个省级一流本科专业建设点。根据《教育部高等教育司2021年工作要点》，2021年将完成最后一批国家级和省级一流本科专业建设点认定工作并启动一流专业认证工作。然而，就“双万计划”的具体政策目标而言，或者说一流专业的建设标准到底是什么，上述文件都没有详细说明。
根据《通知》，“双万计划”分“两步走”实施，首先是遴选，其次才是认证，经过一段时间建设并通过教育部组织开展的专业认证之后才能被正式认定为一流专业。但是，专业认证又遵循何种评价标准、能否将通过认证作为一流本科专业的建设标准、是否还是依然依靠主观评价、采取终结性的考核技术与方式是否会导致高校过于关注各种显性数量指标而使一流本科专业建设陷入指标化、科研化的陷阱、如何才能避免各类型各层次高校人才培养趋同丧失特色等等，这些问题目前都尚不明确。事实上，“双万计划”是基于“一流本科教育”建设提出来的，因此如何理解和定义“一流本科教育”对于建设一流专业至关重要。但是，目前学术界对于“一流本科教育”的本质与内涵的认识都还缺少共识，更多的是将其作为一种政策性话语。作为政策性话语的“一流本科教育”与“世界一流大学”一样，“一流”都只是一种政策性号召语言，面临着从政策到行动的“标准”问题。[27]一流专业建设标准模糊不明是影响“双万计划”有效执行的最大阻碍因素，如果不能在一流专业的建设标准上获得基本共识，“双万计划”很有可能最后变成一种政策的贴标签行为，高校的人才培养能力到最后并没有多大的提升，甚至有可能错失一次大面积提升本科教育质量的机会。
（二）政策资源
专业建设需要改善办学条件、需要累积办学资源、需要激励教师教学热忱，加上“双万计划”覆盖范围史无前例，其有效实施需要投入大量的资金等资源。40多年来，我国高等教育重点建设政策的一项重要经验就是财政驱动。[28]根据《通知》：“中央部门所属高校应当统筹利用中央高校教育教学改革专项等中央高校预算拨款和其他各类资源，各地应当统筹地方财政高等教育资金和中央支持地方高校改革发展资金，支持一流本科专业建设”。换句话说，“双万计划”并没有额外的专项资金。入选国家级或省级一流专业建设点，很可能更多的是“名”而不是“利”。[29]在现代社会，声誉也意味着价值，人们对各种声誉的需求与日俱增，有了好的声誉，高校才会有好的生源以及更多的办学资源和社会关注，从而促进高校的良性发展，对一流、卓越等声誉的追求也已经变成了我国高等教育的发展方式。[30]因此，在“双万计划”的政策引导下，高校为了政绩、声誉、形象，在一定程度上也会将资源适度向本科教育倾斜。各省级教育部门也会做出一定的回应，在资源投入、绩效考核指标等方面对一流专业建设予以关注，以期实现本科教育质量的整体提升。例如，广东省就在高等教育“创新强校工程”绩效考核中加入了“双万计划”落实情况的相关指标，并将考核情况作为下一年度资金分配的重要参考依据。由此也可以看出，“双万计划”的政策意图更多是引导高校重视本科教育，诱导高校将资源更多的投入到本科教学，而不是通过重点资助来加强本科专业建设。 目前，在国际主要大学排行榜的评价指标体系中，更多的是反映学科发展水平、科研成果以及教师队伍学术水平等方面的指标，反映本科教育质量和水平方面的指标很少。[31]现实中，大学和高等教育的重心也已经转移到研究生教育，本科教育被有意或无意不断边缘化。[32]事实上，“一流本科教育”的提出以及“双万计划”的启动很大程度上是为了扭转高校过度重视科研和研究生教育而导致的可能缺陷。与“一流大学”这种整体建设工程不同，“双万计划”这种单项建设工程对高校声誉提升的作用非常有限。经过多年由政府主导的重点建设形成的高校之间“身份”“地位”的差距已经形成了社会普遍认知，很难通过一流专业这种单项建设工程来撼动。在此背景下，如果“双万计划”没有特定的专项经费，或者说资金不是以专项经费的形式而是和其它各项经费一起以“整体打包”的形式拨付，高校究竟能有多大的动力和力度将资金等资源向本科教育倾斜尚有待观察。在政策的指挥棒下，伴随国家级和省级一流本科专业的申报、认证和确定，高校自身开展本科教育教学改革的精力反而将被分散，本科专业建设的积极性甚至有可能被抑制，通过各种方式争取入选更多“一流本科专业”将成为高校的首选。毕竟，政府的政策意图是一回事，大学如何回应是另一回事。[33]
（三）组织间的沟通和执行
“双万计划”由政策推动，但是执行主体是高校，真正的落实却在于教师。政府宏观层面的顶层设计，通过政策文本传导至中观层面的高校建设实践，影响到微观层面广大师生的行动参与。在这个过程中不仅需要组织间有效的沟通和协调，也需要制度化的政策执行机制。就组织间上下级沟通与执行活动而言，与中小学不同，高校与政府之间的关系更为微妙。一方面，高校需要政府提供经费、办学场地、权威等方面的支持与保障;另一方面，高校又需要保持比中小学更高的办学自主性，以激发其办学活力。再者，高校不具有政府机构那样强大的上下级之间的动员能力。高校群体之间和个体之间的任务依赖程度较低，除了必要的沟通与协作，各院系倾向于相对独立于其他单位开展各项教学和科研等活动。教师个体对自己的工作也有很高的自主性，在完成必要的教学和科研工作量之外不需要过多人际交往和参与其它活动。这意味着高校很难像政府机构那样通过约束性或强制性手段来激发教师参与本科教育教学改革的积极性。在此情形下，激励措施往往比约束手段更加有效。此外，高校作为高级知识分子汇集地，对作为“知识工作者”的高校教师工作过程的考核和评价往往难以实行或者成本很高，因此对其工作表现的考核也就更青睐那些可测量、可量化的显性绩效结果指标，而教学活动与科研活动相比，教学活动质量往往更难测量和量化。
作为政府运作的一种特定形式，“项目制”被运用到高等教育领域，有效解决了上述难题，成为驱动本科教育改革的核心机制。通过各级各类项目诱导，“项目制”不仅引发了群体竞争，起到了很好的组织动员效果，又通过项目目标设定、检查验收等程序实现了上级对下级的有效控制和激励。“双万计划”主要依赖“项目制”来驱动，教育部通过组织一流专业遴选、认证等项目建设引导高校将资金、人力和注意力等资源向本科教育倾斜。根据《通知》，一流专业建设步骤主要包括申报、遴选、认证和确定等流程。然而，无论是一流专业的申报还是认证，都是以各类申报和验收材料为依据，这有可能会导致始料不及甚至与政策目标相悖的后果。
首先，在项目管理上如果套用科研项目管理的方式和逻辑可能并不能起到广泛动员的效果。项目申报、立项、检查验收等一系列标准化程序，使“双万计划”看似调动了高校和教师的积极性，实际上高校组织活力和教师积极性并没有得到有效激发，反而会掩盖人才培养过程中存在的真正问题。其次，大量的申报、检查、验收等活动，不仅增加了管理成本和负担，还导致基层教师深陷各种“表海”“會海”，疲于应付，真正用于开展课堂教学改革、课程内涵提升等教学与人才培养活动的精力反而被分散了。此外，人才培养质量的释放和问题的产生都有滞后性，一流本科专业建设周期只有短短的三年，三年的建设时间很难对其建设成效有客观的评价。“项目制”带来的逻辑会使各方热衷于“教育模式”的制造和推广，尽其所能将本科教育改革产生的绩效“显性化”，造成一幅虚假“繁荣”的景象。[34]项目制的驱动机制在一定程度上引发了高校内部竞争，起到了一定的组织动员和对教师和基层组织的激励作用，但是也造成了政策目标扭曲和教师精力分散等一系列非预期后果。
（四）执行机构特性
高校作为“双万计划”的执行主体，承担着科学研究、人才培养和社会服务等多重职能，而且无论哪一项职能都对其自身和经济社会发展有着非常重要的作用。然而，无论哪一所高校的资源都是有限的。比如，建研究型大学，建世界一流大学，就要搞研究和发展研究生教育，这样的结果必然导致本科教育质量下降。[35]毫无疑问，人才培养是高校首要职能，但是目前国际主要大学排行榜的评价指标体系都是聚焦在科学研究上，关注学科发展水平、科研成果等研究性指标，很少指标来自本科教学。世界著名大学也基本是凭借强大的科研实力以及高层次人才培养获得广泛的社会影响力和声誉。正如黄福涛教授认为的：鲜有证据或资料显示世界前10名的大学在力争构建世界一流本科教育，或宣传自己的本科教育居于世界一流，世界一流大学强调更多的是研究生特别是博士阶段的教育，更加强调教师从事世界一流的研究活动。[36]在此大环境下，为了生存和发展的需要，高校的注意力很难从追求科研绩效转向本科教育。事实上，“双万计划”也是在“双一流”建设背景下提出来的。一方面是为了防止在“双一流”建设过程中忽视和削弱本科教育;另一方面，也是通过某种官方认可的重点建设项目让更多高校加入到“双一流”建设中，缓解未入选学校发展的焦虑。高校对声誉、资源和高层次办学的追求，导致其“重科研、轻教学”的偏好或冲动很难短时间内扭转。“双万计划”执行面临政策执行主体多职能重叠导致政策失真性执行的可能。
“双万计划”的有效执行还有赖于高校组织内部各部门间的相互协作与配合，以及相应配套政策的有效供给。然而，高度分化的科层结构形成职能的“块块分割”和资源的分类控制增加了高校内部组织间沟通和执行活动开展的难度，导致无法形成持续合力。例如，高校资金的分配来自于财务处或发展规划处等部门，人事方面的配套制度改革仰赖于人事部门，一流专业建设具体项目的申报、遴选、推进等工作主要由教务部门来组织和协调，而一流专业建设具体的组织实施却取决于学院。这些部门在职能、资源等方面不同，部门间的目标也经常不一致，且这些部门一般分属不同的校领导分管，这都增加了高校内部跨部门间合作的成本和难度。此外，与政府行政机构不同，高校内部具有行政权力和学术权力双重权力结构，“双万计划”的组织和实施既有赖于学校与院系层面的联动，也需要行政权力与学术权力的相互协同，特别是要发挥学术权力在专业建设过程中的主导作用，释放基层教学组织和个体的专业精神和专业能力。在项目制与科层系统嵌套强化行为控制和流程同构的行政逻辑下，学术权力作用空间非常有限。“双万计划”执行面临政策执行主体职能块块的分割和多重权力结构导致政策执行面临部门间合作困难。 （五）经济社会政治环境
“双万计划”在执行过程中不可避免的受到其所处的外部环境的影响和制约。宏观上，“双万计划”的执行面临较好的外部环境。一方面，随着高等教育进入普及化阶段，高等教育发展导向早已由规模扩张向内涵提升转变;另一方面，长期以来我国高地教育领域关注重点建设、过于关注科研产出，对本科教育有所忽视。“双万计划”作为一流本科教育建设的具体行动，政策制定者正是期望通过实行这一工程，来解决我国高等教育领域一系列突出问题。此外，“双万计划”的启动也满足了人民群众对高质量本科教育的期盼。近年来，要求重视本科教育的呼声越来越高，为什么我们的学校总是培养不出杰出人才的“钱学森之问”更是引发了社会各界对本科教育质量的集体反思。舆论上，本科教育受到前所未有的重视。
然而，宏观环境期待与高校感知到的微观环境之间存在着巨大的落差，导致舆论上的重视和期待并不能转化成高校的自觉行动。“双万计划”的执行其实与高校所真实感受到的高等教育系统这一外部制度环境更加直接相关。在大学和高等教育的重心已经转移到研究生教育和科学研究的背景下，在追求建设一流学科、一流大学和各种易出成效的科研指标的指挥棒下，在长期实行“重点建设”政策导向形成的资源配置机制下，再怎么强调重视本科教育，都很难扭转高校重科研、重研究生教育的倾向和冲动，很难超越这种长期以来形成的“重科研、轻教学”的路径依赖，也很难激发教师个体注意力的转向，这都直接影响甚至决定了“双万计划”执行的政策限度。
（六）执行者的处置与回应
高校作为“双万计划”的执行主体，其对一流本科专业内涵的认识和理解直接影响着其资源的分配、相关决策制定甚至建设成效。目前，“双万计划”最大的问题莫过于一流专业建设标准的无法确定，如果不能在一流专业的建设标准上获得基本共识，“双万计划”很有可能难以获得政策执行者真正发自内心的理解或认同，甚至导致执行者在实践过程中对其无所适从，只是把获得一流专业数量作为追求资源和声誉的一种途径，以完成目标责任制下的绩效考核。其次，就政策本身设计而言，“双万计划”面临规模过大的政策约束，不具备“稀缺性”，意味着入选一流专业其实给高校带来的声誉提升非常有限，因此难以真正激发高校的兴趣和热情。相比“双一流”建设，“双万计划”降低到了专业层面。专业层面的声誉对生源的吸引力远不及学校层面声誉影响大。学生在高考填报志愿的时候优先考虑的因素还是学校的整体名望，而不是所报考的专业是否是所谓的“一流专业”。企业在招聘的时候也更多的是关注学生的毕业院校，而不会去关心学生所读专业是否是国家级或省级一流专业这个层次。在985、“双一流”的光环效应下，“双万计划”带给高校的“名”其实很有限，高校有限回应或许是理性选择。
“双万计划”由教育部统一部署，教育部通过项目制来“发包”激励地方政府和高校主动参与其政策意图的落实和推动。高校组织各院系（或专业）“抓包”，即通过积极参与一流专业的申报、认证等，为学校争取更多的入选专业数量来提高学校的声誉和办学地位。在项目具体落实过程中，一般由教务部门负责统筹、协调、指导各院系（或专业）申报、论证等，项目实施方案的制定以及各种申报、论证材料的准备主要由项目负责人（一般为专业负责人、院领导或学科带头人）或团队成员来完成。然而，在这个过程中，除项目负责人或团队成员比较热心之外，其他教师并无太大的参与热情和动机。为了让（专业）项目拥有更大的入选机率，高校倾向于把基础更好、竞争力更强的（专业）项目推出去参与校外竞争，或将资源更多的向其倾斜对其进行培育，以实现“集中资源办大事”。项目的反复迭代不仅不能发挥项目的示范領跑作用，反而会进一步加大高校内部专业和专业之间以及教师与教师之间的差距，导致富者更富、贫者愈贫，引发高校内部间的不平等、不平衡。从长远来看，不仅会造成资源利用效益低下，还可能会破坏高校的专业发展生态。最后的结果很有可能导致一流专业建设项目沦为“一部分人的游戏”，难以获得师生广泛的支持和回应。
三、“双万计划”执行的突破路径
“双万计划”政策执行面临政策目标与标准模糊不清、政策执行资源保障乏力、项目制驱动下政策意图扭曲、政策执行主体职能块块分割和多重权力结构导致政策执行面临部门间合作出现困难、政策执行现实环境“重科轻教”导向难以扭转以及政策执行者处置与回应动力不足等现实困境。“双万计划”的有效执行既需要通过后续的政策调适和优化以发挥政策目标的引导作用和实现政策资源的有效供给，更需要激发政策执行主体的自主性和能动性。因此，问题的解决需要从优化政策目标与导向、整合政策执行资源、创新政策驱动机制和激发政策执行主体内生动力等方面来寻找突破现实困境的优化路径。
（一）政策导向：竞争趋同转向特色发展
2019年入选第一批一流专业建设点的专业即将迎来三年建设期满之后的考核，从当前建设实践来看，“双万计划”面临政策目标与标准模糊不清的困境。没有标准，一流本科专业建设就容易出现方向模糊、对策无效等困扰;如果过于依靠统一的标准又容易陷入发展同质化的窠臼。由于学校定位、发展目标、办学特色的不同，同一专业在不同的学校也会呈现出较大的差异。此外，人才培养的复杂性和多样性等都决定了一流专业建设很难有统一的标准。“双万计划”要想在政策目标与标准上达成基本的共识，避免由于政策目标和标准模糊不清或政策目标和标准得不到广泛认可导致的实践困境，其政策导向要从过去“重点建设”思维引发的竞争趋同转向引导高校特色发展。
要实现这一转向，一方面，政府要在正确把握高等教育的发展现状的基础上，树立正确的评估导向。要避免用同一个指标体系对所有专业进行评价，以及只注重结果评价而忽视对过程的评价。后续在对一流专业建设成效进行考察的时候应该从过去专注于结果的比较转向专注于过程的提升和专业特色的彰显，实现从统一评价标准导致的竞争趋同转向注重过程形成的特色发展，这样就能在很大程度上避免由于政策目标和标准模糊不清导致的实践困境。另一方面，“双万计划”的政策重心要从以往的效率追求转向公平兼顾。在专业建设点遴选、后续政策支持等方面适度向部分高校、行业和地区倾斜，缓解这些高校的竞争焦虑，避免由于过度同质竞争导致的竞争趋同。我国高等教育经过长期的“重点建设”，部分高校和学科已经达到或接近世界一流水平，如果各项改革政策继续沿袭“效率追求”的导向，很容易导致竞争的趋同，不仅不利于促进高校的特色发展，甚至可能会阻碍高等教育的健康发展。相比一流学科建设，一流专业建设指向人的培养，成效显现慢、覆盖面广、起点参差不齐，更加应该注重公平发展，以实现整体质量的提升。事实上，无论是早期出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，还是近年来开展的引导部分地方普通本科高校向应用型转变，都强调要引导高校克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色。 （二）政策运行：政策驱动转向高校主导
“双万计划”作为一项重要的本科教育改革，抽象的政策用语只有转化成高校的具体建设方案才有可能变成现实。学校办学特色的彰显、专业建设的个性化彰显以及教师激励的转换都需要高校成为双万计划的主动执行者而非被动应付者。此外，人才培养的复杂性和多样性决定了一流专业的建设很难通过政府层面统一的控制来完成，也无法通过单纯的政策驱动来获得持续的改革动力，必须超越政策驱动的路径依赖，发挥高校的能动性，使高校在政策的引导下真正主导“双万计划”的推进和落实，充分发挥高校在课程与教学改革、人才培养方案优化、学习评价改变、学习质量保障等方面的主导权。因此，后续有必要对现有政策进行优化或辅以其它配套制度改革来赋予高校更多的主导权，以充分实现政策驱动与高校主导的有效耦合。首先，需要通过配套制度建设不断扩大高校自主权。一方面，政府需要认识到政策驱动本科教育改革的局限，破除政策迭代的路径依赖，尽量减少政策的数量提高政策的质量。另一方面，政府要通过长期性的制度改革来推进高校现代大学制度建设，通过建立现代大学制度赋予高校更多的自主权，形成高校与政府间良好的互动关系。“双万计划”这一专业层面的建设工程其有效推进在很大程度上依附于其它层面制度的变革。当前推动“双万计划”的政策工具单一，主要以项目（一流专业建设点）申报诱导和召开各级教育大会发起舆论动员等政策工具为主，制度改革、能力建构等长期性政策供给不足，后续有必要通过体制机制层面的制度改革不断提高高校的自主权，为专业建设层面的改革创设条件。其次，需要建设周期的再考量。高校主导本科教育改革需要稳定的政策情境和遵循专业发展的基本规律。按照目前大部分高校的本科人才培养方案，学生一般需要经历4年的本科教育，也就是说至少需要4年甚至更长的时间才能初步检验人才培养成效。一流本科专业建设三年的建设周期过于仓促，既难以进行体制机制方面的深入变革，也无法对其成效进行有效评估，甚至有可能会造成短期机会主义盛行，后续有必要对一流本科专业建设周期进行再考量，给予高校足够的时间来进行各项改革。可以考虑实行弹性建设周期，允许各一流专业建设点在弹性年份内完成认证。此外，激发高校积极性和能动性，从现实和自身优势出发，在对现有政策进行反思的基础上根据自身长远发展需要进行政策再设计和再创新，而不是仅仅满足于政策的落实或被动应付。
（三）政策资源：单一资源依賴转向多元协同共建
“双万计划”并未安排专项资金，这可能与“双万计划”建设规模庞大有关。也可能与“双万计划”旨在通过项目诱导高校将自身资源更多的投入到本科教学，而不是引发各高校通过项目申报追求资源竞赛的政策意图有关。然而，当前大部分高校的资源都是有限的。在“重科研轻教学”的高等教育大环境下，如果没有增量资源而仅仅依靠挤压现有存量资源来加大一流专业建设的投入往往会面临很大的阻力。此外，长期以来，高校收入来源过度依赖政府和学生两大主体，尤其是以政府财政拨款为主，自身办学能力不足，关注生存的需要导致高校对政策过度敏感，争项目、争资源等短期的功利主义行为成为其主要的选择。在此情形下，需要的不仅仅是对资源的有效利用，还需要高校拓宽资源来源渠道。具体到专业建设，高校可以通过与企事业单位加大共建大学生实践教学基地和平台、共建产业学院、加强产学研合作协同育人等合作力度，拓宽资源来源途径，通过整合广泛的社会资源来支持一流专业建设，实现单一资源依赖转向多元协同共建。特别是那些通过长期重点建设已经发展起来的高校，更加需要通过拓宽资源来源渠道来提高“自生能力”。相比国内高校，欧美一流大学在办学经费上来源更加多元，校企合作、校友捐赠、校办产业、社会服务、投资收益等占了其收入来源的很大一部分。因此，一方面，政府要积极引导和鼓励高校拓宽融资渠道，通过科研成果转化、社会捐赠、产学研合作、促进学术创业等多种方式筹集办学资源;另一方面，政府应通过完善相关法律法规赋予高校在经费使用、筹措等方面更大的自主权。同时，高校也要积极转变观念，破除“等”“靠”“要”等对政府绝对依赖的思想观念，培育自生能力，在更好的服务经济社会发展的同时实现“自生能力”的提升。
（四）政策逻辑：项目激励与诱导转向观念变革与个体积极性释放
“双万计划”主要依靠“项目制”来推动政策运行，在一定程度上起到了组织动员以及对教师和基层教学组织的激励作用，但同时也造成了政策目标扭曲、政策激励效应不足、教师精力分散等一系列后果。人才培养的复杂性和多样性决定了本科教育改革需要激发高校组织活力的和教师积极性，而不是项目制运行逻辑下制造的虚假繁荣。因此，“双万计划”的政策逻辑应该从项目激励与诱导转向观念变革与个体积极性释放。
一方面，需要促进观念和认知的转变。观念是行动的先导，教师教学热忱的激发、本科教育改革手段的丰富、一流本科教育内涵共识的形成等都需要通过后续的政策引导和治理促进观念和认知的转变来实现。因此，要推动包括政府、高校以及教师等在内的各利益主体观念和认知的转变，形成广泛共识。通过观念和认知的转变释放学校管理者、基层教学组织和教师个体的教学热忱和专业精神，将改革的效果真正落到实处。首先，政府要摆脱急功近利的心态，认识到政策驱动本科教育改革局限，尊重专业发展规律，充分发挥教育专业工作者的作用。其次，高校要引导教师破除将科研和教学对立、轻视教学以及把教学简单化的错误观念，引导教师专注于人才培养。事实上，高质量的教学一点都不比完成科研任务简单，况且也不是所有的科研论文都能给学术发展和社会进步带来价值。此外，高校自身也要转变观念。根据教育部公布的数据显示，截至2020年我国共有1270所本科高校。如此众多的高校应该错位竞争、特色发展。对于大部分高校而言，都应该优先发展教学、重点关注教学，脚踏实地、心甘情愿地以人才培养为中心，抑制追求高层次办学的冲动。
另一方面，需要教师考核机制的转变等制度变革来促进教师个体积极性的释放。合理的教师考核政策能够促进教师个体积极性释放，有效激发教师专注于人才培养。对于年轻教师，职称晋升制度如果忽视教学业绩评价而只是把科研绩效作为考核重点，那么不管多少“动员”“会议”“文件”都很难激发他们投身本科教学的热情。对于资历较深的教师则更应该投入较多精力用于教学，对于这部分教师要在业绩评价和岗位聘用的时候把教学业绩作为考核的重点。只有这样才能扭转当前“重科研，轻教学”的倾向，将教师注意力吸引到人才培养上来，将改革成效传递到每一个学生身上，真正发挥“双万计划”在促进教育教学改革和人才培养质量提高等方面的政策效力。 参考文献：
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（责任编辑 赖佳）
收稿日期：2021-05-10
作者简介：周君佐，广东财经大学教务处科员;咸春龙（通讯作者），华南农业大学经济管理学院教授。（广州/510642）
本文系广东省2019年高等教育教学改革项目“面向粤港澳大湾区的一流本科应用型人才培养”（2019-260）;广东省高等教育学会“十三五”规划2020年度高等教育研究专项课题“新商科一流人才培养体系构建逻辑与策略：跨域融合视角的研究”（20GYB47）的阶段性成果之一。