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支农资金，是指各级人民政府安排的用于支持农业农村经济社会事业发展的各项专项资金，旨在解决特定经济社会事业发展中需要政府公共支出参与才能解决的民生公益问题，从而促进农村与城市、社会与自然和谐统一发展。如何加强支农资金监管，提高资金使用效益，是当前各级政府及支农部门共同面对的重要课题。本文将从支农资金来源于财政性资金的角度，探讨发挥乡镇财政监管支农资金的可行性及目前所面临的制约因素。
当前支农资金的种类
从支农资金的功能及作用来看，初步可分为以下10大类：
（1）农业基础设施建设类资金。包括用于小型农田水利建设、病险水库治理、农村能源建设、农村饮水工程建设、水土保持、小水电、堤塘建设、乡村公路建设、土地整理与耕地保护等方面的资金。
（2）涉农奖励补贴类资金。
（3）农业产业化发展和社会化服务体系建设类资金。包括支持农业产业化经营、农村专业合作社建设、农村科技、新农村现代物流网络建设、政策性农业保险等方面的资金。
（4）农业综合开发类资金。包括用于农业综合开发土地治理、农业综合开发产业化经营等方面的资金。
（5）农村综合改革类资金。包括乡镇机构改革、农村税费改革转移支付、化解乡村债务、农村义务教育债务、“一事一议”财政奖补等方面的资金。
（6）农业防灾救灾类资金。包括特大防汛抗旱补助、农业生产救灾资金、救济资金、地质灾害防治资金等。
（7）支持农村社会事业发展类资金。包括用于农村义务教育经费保障、农村中小学校舍建设、农村公共文化体系建设、农村电网改造、广播电视“村村通”、计划生育奖励扶助、农民体育健身工程、农村劳动力培训、农民工培训、城乡居民养老保险、农村低保、城乡居民合作医疗保险、农村医疗救助、农村卫生服务体系建设、农村五保供养和敬老院改扩建、农村安居工程建设、农村危旧房改造、农村环境保护等方面的资金。
（8）财政扶贫开发类资金。
（9）库区移民类资金。包括中央和省财政安排用于支持库区饮水、道路、困难移民住房等生活生产设施建设、移民后期扶持、口粮补贴资金和对口支援资金等。
（10）支持农村基层组织建设类资金。包括用于村级组织活动场所建设、村级组织运转经费保障等。
当前支农资金使用中存在的主要问题及原因
·主要问题
一是虚报冒领。利用农业生产季节性突出、实物变化快的特点，采取支农政策信息不公开或有限度公开，或钻制度程序不完善的漏洞，变造凭证欺瞒上级，套取国家各类补贴。
二是工程质次价高，资金使用效益低。由于部分工程招投标程序走过场，致使中标价格明显高于合理造价，或由于工程层层转包及施工过程中监管不到位，或验收不合格，致使工程质量难以达到标的要求。
三是项目资金使用上的“张冠李戴”。部分乡镇及村托人情、找关系，以甲项目的名义进行申报，却将到手的资金用于乙项目，由于这种项目工程小，资金少，成为当前资金监管的薄弱环节。
·原因分析
一是价值观扭曲。由于当前的主流文化在倡导“真善美”方面无法对人的思想价值层面构成有效而积极的影响，社会大众在逐利的同时缺乏因果观念，以致公民的道德自律意识淡薄。
二是管理责任不落实，监督不到位。
三是信息公开不够。
四是权力寻租或黑恶势力作怪。
目前支农资金监管的难点与症结
（1）跟踪管理难。项目主管部门是监管的主体，难于跟踪管理的原因表现在：一是有的项目是关系项目、权力项目，部门领导或办事人员不敢监督或懒于监督，即使走程序，也是争一只眼，闭一只眼，甚至是帮忙弄虚作假；二是管项目的不懂技术，懂技术的又不主管项目，也即是外行难以领导内行；三是有的部门分管项目摊子大，而由于人手不够，疲于应付。
（2）追效问责难。追效问责是加强监管的有力手段，但是由于诸多复杂原因，使得这一手段的效果大打折扣。
（3）官帽子作怪。由于责任追究多采取连带追责制，这种制度有加强各级领导责任的一面，但在真正出问题后，也促使了各级领导为保位子而想法遮掩过失，从而欺骗了上级，逃避了处罚。
（4）执法者自身不硬。表现在一是怕当权者或黑恶势力打击报复；二是自身经受不住“糖衣炮弹”的诱惑；三是工作不细致，怕吃亏，当老好人思想严重。
发挥乡镇财政支农资金监管作用的背景、有利条件和制约因素
（1）背景。一是财政部顺应形势提出了乡镇财政应全面监管财政支农资金。二是乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级，直接面对着农村公共产品的消费者，是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。三是乡镇财政职能转换的必然要求。自取消农业税后，乡镇财政的职能已从以收入征管为主转向以监管服务为主，加强支农资金监管是乡镇财政义不容辞的责任。
（2）有利条件。一是现有的财政财务管理体制有利于乡镇财政进一步发挥支农资金监管作用。二是乡镇财政直接与“三农”打交道，具有无间隔环节，信息灵通的优势。三是有现成的管理经验为依托。从粮食补贴的申领到农村一些公益项目的兴办，乡镇财政已有了一整套程序化、制度化的管理模式，这为加强其他支农资金监管提供了可借鉴的经验。
（3）制约因素。一是资金来源部门多，权责不对等。二是部分项目专业性较强，监管困于“不懂行”，难以促进资金使用效益的提高。三是支农资金项目多，资金大，受益面广，乡镇现有财政工作多而杂，人手有限，进一步发挥乡镇财政支农资金监管的作用有限。四是乡镇财政多隶属于乡镇政府主管，难以完全正常行使监督权。五是乡镇财政地位低、经费少、待遇差、人员老化、缺乏培训。
进一步发挥乡镇财政支农资金监管作用的建议
（1）整合各类支农资金，可有效解决资金分散、建设重复、效益不高的问题，同时也能减轻乡镇财政监管的工作量。
（2）有效利用“乡财县管”及“村财乡管”平台，将全部支农资金全部纳入乡镇财政专户管理、并封闭运行，在乡镇层面构建一道支农资金“防火墙”。
（3）从拥有资金管理权的角度，发挥面向第一线的优势，巧妙融入到项目的申报、评估、实施及验收的全过程，并以此作为是否拨付资金的重要参考。
（4）大力加强乡镇财政自身建设，强化其监管支农资金的能力。
（作者单位：湖北省荆门市掇刀区财政局农发办）
当前支农资金的种类
从支农资金的功能及作用来看，初步可分为以下10大类：
（1）农业基础设施建设类资金。包括用于小型农田水利建设、病险水库治理、农村能源建设、农村饮水工程建设、水土保持、小水电、堤塘建设、乡村公路建设、土地整理与耕地保护等方面的资金。
（2）涉农奖励补贴类资金。
（3）农业产业化发展和社会化服务体系建设类资金。包括支持农业产业化经营、农村专业合作社建设、农村科技、新农村现代物流网络建设、政策性农业保险等方面的资金。
（4）农业综合开发类资金。包括用于农业综合开发土地治理、农业综合开发产业化经营等方面的资金。
（5）农村综合改革类资金。包括乡镇机构改革、农村税费改革转移支付、化解乡村债务、农村义务教育债务、“一事一议”财政奖补等方面的资金。
（6）农业防灾救灾类资金。包括特大防汛抗旱补助、农业生产救灾资金、救济资金、地质灾害防治资金等。
（7）支持农村社会事业发展类资金。包括用于农村义务教育经费保障、农村中小学校舍建设、农村公共文化体系建设、农村电网改造、广播电视“村村通”、计划生育奖励扶助、农民体育健身工程、农村劳动力培训、农民工培训、城乡居民养老保险、农村低保、城乡居民合作医疗保险、农村医疗救助、农村卫生服务体系建设、农村五保供养和敬老院改扩建、农村安居工程建设、农村危旧房改造、农村环境保护等方面的资金。
（8）财政扶贫开发类资金。
（9）库区移民类资金。包括中央和省财政安排用于支持库区饮水、道路、困难移民住房等生活生产设施建设、移民后期扶持、口粮补贴资金和对口支援资金等。
（10）支持农村基层组织建设类资金。包括用于村级组织活动场所建设、村级组织运转经费保障等。
当前支农资金使用中存在的主要问题及原因
·主要问题
一是虚报冒领。利用农业生产季节性突出、实物变化快的特点，采取支农政策信息不公开或有限度公开，或钻制度程序不完善的漏洞，变造凭证欺瞒上级，套取国家各类补贴。
二是工程质次价高，资金使用效益低。由于部分工程招投标程序走过场，致使中标价格明显高于合理造价，或由于工程层层转包及施工过程中监管不到位，或验收不合格，致使工程质量难以达到标的要求。
三是项目资金使用上的“张冠李戴”。部分乡镇及村托人情、找关系，以甲项目的名义进行申报，却将到手的资金用于乙项目，由于这种项目工程小，资金少，成为当前资金监管的薄弱环节。
·原因分析
一是价值观扭曲。由于当前的主流文化在倡导“真善美”方面无法对人的思想价值层面构成有效而积极的影响，社会大众在逐利的同时缺乏因果观念，以致公民的道德自律意识淡薄。
二是管理责任不落实，监督不到位。
三是信息公开不够。
四是权力寻租或黑恶势力作怪。
目前支农资金监管的难点与症结
（1）跟踪管理难。项目主管部门是监管的主体，难于跟踪管理的原因表现在：一是有的项目是关系项目、权力项目，部门领导或办事人员不敢监督或懒于监督，即使走程序，也是争一只眼，闭一只眼，甚至是帮忙弄虚作假；二是管项目的不懂技术，懂技术的又不主管项目，也即是外行难以领导内行；三是有的部门分管项目摊子大，而由于人手不够，疲于应付。
（2）追效问责难。追效问责是加强监管的有力手段，但是由于诸多复杂原因，使得这一手段的效果大打折扣。
（3）官帽子作怪。由于责任追究多采取连带追责制，这种制度有加强各级领导责任的一面，但在真正出问题后，也促使了各级领导为保位子而想法遮掩过失，从而欺骗了上级，逃避了处罚。
（4）执法者自身不硬。表现在一是怕当权者或黑恶势力打击报复；二是自身经受不住“糖衣炮弹”的诱惑；三是工作不细致，怕吃亏，当老好人思想严重。
发挥乡镇财政支农资金监管作用的背景、有利条件和制约因素
（1）背景。一是财政部顺应形势提出了乡镇财政应全面监管财政支农资金。二是乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级，直接面对着农村公共产品的消费者，是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。三是乡镇财政职能转换的必然要求。自取消农业税后，乡镇财政的职能已从以收入征管为主转向以监管服务为主，加强支农资金监管是乡镇财政义不容辞的责任。
（2）有利条件。一是现有的财政财务管理体制有利于乡镇财政进一步发挥支农资金监管作用。二是乡镇财政直接与“三农”打交道，具有无间隔环节，信息灵通的优势。三是有现成的管理经验为依托。从粮食补贴的申领到农村一些公益项目的兴办，乡镇财政已有了一整套程序化、制度化的管理模式，这为加强其他支农资金监管提供了可借鉴的经验。
（3）制约因素。一是资金来源部门多，权责不对等。二是部分项目专业性较强，监管困于“不懂行”，难以促进资金使用效益的提高。三是支农资金项目多，资金大，受益面广，乡镇现有财政工作多而杂，人手有限，进一步发挥乡镇财政支农资金监管的作用有限。四是乡镇财政多隶属于乡镇政府主管，难以完全正常行使监督权。五是乡镇财政地位低、经费少、待遇差、人员老化、缺乏培训。
进一步发挥乡镇财政支农资金监管作用的建议
（1）整合各类支农资金，可有效解决资金分散、建设重复、效益不高的问题，同时也能减轻乡镇财政监管的工作量。
（2）有效利用“乡财县管”及“村财乡管”平台，将全部支农资金全部纳入乡镇财政专户管理、并封闭运行，在乡镇层面构建一道支农资金“防火墙”。
（3）从拥有资金管理权的角度，发挥面向第一线的优势，巧妙融入到项目的申报、评估、实施及验收的全过程，并以此作为是否拨付资金的重要参考。
（4）大力加强乡镇财政自身建设，强化其监管支农资金的能力。
（作者单位：湖北省荆门市掇刀区财政局农发办）