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摘 要：社会管理体制改革的目标是要建立政府行政管理与社会自我管理和社会自治管理的有效对接、互动互补、多元协商的复合社会治理结构，为此需要理顺社区组织间关系，实现组织结构—功能的内在整合与机制优化。杭州市上城区通过搭建“333 X社区大服务体系”架构，尝试推动社区复合型管理体制创新的实践为我们提供了重要借鉴。从社会发展的角度看，城市社会管理创新需要围绕顶层设计科学化、社会组织“紧密化”、参与主体多元化、社会管理智能化、运行机制长效化等几个方面来推进。
关键词：社会管理创新；社区组织；“上城模式”；复合社会治理结构；多元社会主体
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0030-04
在城市社会管理创新向前推进的实践探索中，如何全面提高社会管理科学化水平，加强顶层设计，因地制宜、总结经验、深化认识，建立一种国家与社会边界清晰、分工明确、相互合作、共同发展的“强强互补”模式，是基层政府努力的方向所在。具体而言，就是要建立健全政府、市场以及社会组织良性互动、协调互补、合作共治，各类社会资源有效配置、互相补充、彼此促进的规范体系，建设一个社会各领域共同参与建设的社会意义共同体。在这个意义上，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、社会参与的互构、协商、合作格局就成为各项工作的重心所在。
一、城市社区管理方式创新：社会管理创新的重大选择
（一）社区：社会管理从“工作场所”向“居住场所”的重心转移
改革开放后，伴随着市场化改革的推进，传统的单位体制走向解体，由国家集中控制和统一分配资源的状况也在逐步改变，导致了组织对国家的依附性、单位成员对单位组织的依附性逐步弱化。单位作为国家——个人中介的结构性关系被打破。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，越来越多的单位将其承担的社会职能剥离出来，导致社会事务重新分解并逐渐回归社会，社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。[1]从“单位”到“社区”的转变，表明社会管理的重心从“工作场所”向“居住场所”转移。这种转变和转移，意味着社会管理的基础单元的转换，意味着社会日常生活的支持网络的转换，意味着社会资源和社会机会配置机制的转换，这是中国社会极其深刻的变化之一。[2]社会管理重心从“单位”到“社区”、从“工作场所”向“居住场所”的转变，是为了适应社会结构从传统向现代转型的需要，适应经济体制从计划经济向市场经济转轨的需要，是为了应对社会结构转型和经济体制转轨二者犬牙交叉、既相互推进又彼此摩擦所引发的种种社会问题的需要。[3]
（二）从“亚社区”向现代社区转型：社区组织功能实现的应然趋势
社会转型带来了诸多社会问题，破解城市管理难题的焦点就汇聚到社区上。社会转型是传统社会向现代社会的转变，社区作为社会的“微缩景观”，也集中映射了社会转型的若干基本特点，即从传统社区向现代社区转变，体现为社区从封闭性向开放性转变、从同质性向异质性转变、从熟悉性交往关系向陌生人社会转变、从局部性转变扩展到全面性转变等等。
改革开放前居民生活的居住地并未承担社区的角色和功能，有学者将改革开放前传统计划经济体制下的“居住地”看作是一种“功能萎缩、发育不全”的“亚社区”。所谓“亚社区”是指中国及其他一些社会主义国家在计划经济年代国家管理地区社会（居民居住地）的一种模式，是指社区的内在价值被严重低估、社会角色不清、社会功能萎缩、社会机制发育不良、居民参与度较低、单一行政化了的社区。[4]在这种“亚社区”中，政府主导社区建设和发展的方向，行政权力无处不在，社区自组织发育迟缓，居民的社区参与热情淡薄，社区归属感难以形成。
社会从传统型社会向现代型社会的转型和经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，是“亚社区”向现代社区转型的客观条件和历史前提。改革开放以后，社区真正成为了社会建设和社会管理的重要战略空间。按照市场经济高效、有序的原则，改变以往行政化体制的弊端，政府部门的职能转向专门化和效率化，同时剥离企事业单位以往所承担的大量的社会职能，实现企事业机构职能的专门化。从这些机构身上剥离出来的各种社会职能，如社会控制、社会保障、社会服务、社会治安、社会福利等，返还给社会和社区，由专业化、职能化的社会机构和相关社区组织承接。至此，社会组织职能和功能的分化和专门化，为社会层面的发育和社区的发育提供了条件，社区也获得了真正意义上服务居民群众的“社会共同体”内涵。
（三）新型社区组织构建的价值呈现
社区作为一个系统化的整体，其有序运行有赖于合理的社区组织结构。社区管理的实质，在价值层面上体现为社会公平正义理念的落实，在制度框架上体现为新型城市基层社会管理体制。其中制度框架是手段、是途径，价值理念则是目标。价值的提升有赖于制度功能的释放。从这个角度来说，社区组织管理作为社区管理的基础，其创新方向反映着社区建设的基本走向。
社区管理有赖于社区组织系统的运作和功能发挥，因此社区管理的过程实质上就是社区组织管理的展开。社区组织管理既可以被静态地理解为社区组织体系的管理框架及结构网络，也可以被动态地理解为社区组织系统内各组织的有机联系、职能分工、功能发挥、互动关系及协作形态。它的动态性表现在，在这个组织系统内，各个组织的角色职能、力量对比及组织间的关系是在不断进行调整变化的，但在总体上还维持一种相对稳定的组织运作格局。社区组织管理的目标是，通过一定的管理手段，达到组织间的规范运转和有机协作，以实现社区稳定和发展的目标。
随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势[3]构成了社会组织模式的改造和重组，尤其是社区组织管理模式改革和创新的时代背景。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型。社区组织管理转型指的就是，在社会转型的背景下，传统的社会整合和社会控制方式发生了变化，原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程，其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他各社区组织之间的互动协作过程。社区组织的转型包括：组织结构的转型、组织功能的转型、组织互动模式的转型和组织协作方式的转型。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织，培育自治、自理机制，改革政府管理体制，转变政府职能，构建政府、市场、社会组织等多方主体互动协作、合作共治，各类社会资源合理配置、优势互补的良性运行格局。 因此，如何实现社区组织的结构优化和制度创新，构建一个运转协调、各组织功能发挥及整体社区组织系统功能发挥最大化的社区组织结构，就成为当前我国经济体制转轨和社会结构转型所面临的一个重大理论问题和现实问题。它既涉及到政府职能的转变、社会组织管理的创新，还涉及到基层民主发展等方方面面，因而是个比较复杂的系统工程。以往对旧有社区组织管理的探讨大多集中在探索社区自治组织如何摆脱行政化、增加自治性这一困境的问题上，强调国家与社会的分离，强调政府职能的转变、行政力量从社会的退出和社区自组织力量的成长。现在我们越来越清楚地认识到，自治组织的“去行政化”并不是说要完全和政府撇清关系，而是强调组织职能的明确、归位及其与其他部门、机构、社会组织间的合理分工。现代社区的建设与发展，需要建立国家与社会共同发展、协同并进的双向互动关系，需要建立各社区组织各司其职、相互配合、高效运行的社区管理新体制。这不仅体现在社区自治的实现，还体现为社会组织的发展壮大和公民社会的发育成长。因此，对社区组织管理模式的探索实际上也就是对国家与社会关系良性互动、城市社会协调发展道路的有益尝试，完善社区组织结构的改革思路既有利于社区自身的发展，也有利于推进城市管理体制改革，有利于城市社会的进步。
二、“333 X社区大服务体系”：社区复合型管理体制创新的实践
（一）社会复合主体：社会治理新结构
社会复合主体是杭州市基于共建共享“生活品质之城”的目标，首创性地提出的发展思路，是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与，“通过人员的相互兼职、项目的有机串联，实现各个主体间的相互关联，形成‘多层架构、网状联结，多界参与、互为支撑，多层运行、优势互补’的组织架构和运作机制”。[5]社会复合主体创新被有的学者称为大城市新型治理结构的“中国模式”，认为社会复合主体事实上是创新了中国城市的治理结构，是从政府的单一治理向多个主体的协作治理和共同治理转变。这种治理结构创新可以在不同领域、不同空间和不同类型的城市事务中体现，目前社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业。[6]
笔者认为，社会复合主体实质上是一种社会组织管理模式创新，行动主体涉及国家政府、企业、社会组织、个人等，是通过项目合作的方式，形成一个政府、市场、社会组织、社会个体四方协调互补，各类社会资源和社会机会协商配置和有效利用，各组织功能互补、良性互动、协作共治的格局，是社会管理走向善治的探索历程和社会复合治理的实践过程，也是国家与社会之间互动生长和相互型塑的过程。
（二）“333 X社区大服务体系”：社区复合型管理体制实践
基于对社区组织管理现存问题的思考，结合地方工作实践经验，杭州上城区建构并实施了“333 X社区大服务体系”。“333 X”社区服务架构包括：3个主体——政府、社区、社会；3种体系——公共服务、自助互助服务、便民利民服务；3类载体——社区公共服务站、居民议事中心、大管家服务社；X个项目——涉及吃、住、行、游、购、娱、健等与生活密切相关的39个服务项目。通过明确政府、社区、社会各自的责权和功能，建立起一个以政府为导向，由多元主体共同参与，以公共性服务、公益性服务和商业服务为载体所组成的分工明确、立体多元、相互补充、服务居民的大服务网络体系。
1.管理主体三位复合。“333 X社区大服务体系”建构的三方主体——政府、社区、社区其他各类组织功能复合，政府提供公共服务，保障社会公平；社区承接公共服务，提供公益性服务，有效整合资源；社区其他各类组织主要提供商业服务、部分公益服务、志愿服务等，弥补政府和市场失灵，更好地服务居民。并通过社区党组织、社区居委会、公共服务工作站承接不同的工作内容，形成了以社区党组织为领导核心，社区居委会充分行使自我管理、自我教育、自我服务的职能，社区公共服务工作站进行社会管理、提供公共服务的社区组织运作机制。
2.管理过程协作互补。复合治理形态的核心，是通过建立三大服务架构，谋求“各个治理主体之间的合作互补”关系，实现“领导、服务、自治”并重，恢复社区发展“综合、不可割裂性”的复合功能。在“333 X社区大服务体系”下，参与社区服务的政府、社区和社区其他各类组织三个主体之间是一种协调合作的关系，政府的行政导向和政策保障将更加契合社区发展的实际需要，社区的各项管理制度和发展目标将更好地兼顾不同发展主体的整合利益，参与社区建设的各种人员和组织在评估机制作用下体现出多样性和专业性，从而形成“主体多元复合、功能融合互补，目标多重统一、结构网络布局、服务多样专业”的城市社区建设新格局。
3.参与主体相互建构。“333 X社区大服务体系”提倡三大管理理念：服务民生为本、管理复合治理、目标普惠福利。在实际操作中，上城区尤其注重通过财政支持、社会资助、费随事转等多元化渠道筹措资金，加大社区创建投入。社区管理呈现“党社共建、居民自治”并举格局，实现党领导下的社区居民自治，培育社区社会组织实现自主服务，一改以往以政府投资为主的资源配置模式，采取政府补贴和社会化运作，鼓励非政府机构投资社区服务，使社区服务资源配置的机制更灵活，形成了政府、社区、社区其他各类组织与社区居民积极的相互建构过程。通过管理体制创新，提升了社区服务水平，为百姓生活提供了便利。
三、讨论：推进城市社会管理创新的对策建议
杭州市上城区关于社会资源共享、部门相互配合、社会广泛参与的“大协作”、“共同治理”的思想，为国内其他城市和地区进一步探索建立社会管理的新体制、新机制、新办法，准确把握社会管理规律、提高社会管理科学化水平提供了重要的借鉴。从未来社会发展的角度来看，城市社会管理创新还需要围绕以下几方面的工作持续推进：
（一）顶层设计科学化 “顶层设计”一词本是系统工程的专有名词，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用，强调要“重视改革顶层设计和总体规划”。其后中央经济工作会议上又再次强调了“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。“顶层设计”是“整体理念”的具体化，社会管理这个社会领域的“大工程”同样需要整体理念贯彻和全局规划统筹。所以，顶层设计的科学化、可操作化和可持续发展至关重要。加强社会管理，既要明确工作方向，进行顶层设计；又要打造工作平台，实现常态治理。总的来说，就是要构建一种合作主义性质的“大格局”，进而在宏观上构建一种均衡的国家与社会关系模式。而顶层设计需要落地实施，于是社区就成为社会管理重心下移、基层社会管理的实施操作单元。事实证明，无数亮丽的基层社会管理经验、社会组织创新实践、社会矛盾化解方式等等都是在社区这块“试验田”里生长出来的。
（二）社会组织“紧密化”
随着政府职能的收缩和国家力量的退却，社会自组织能力在不断成长。各类社会组织承担起从政府职能部门剥离出的微观社会管理职能和社会公共服务职能。在我国的社会管理中，还要继续培育和发展社会组织，发挥他们在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中的积极作用，鼓励社会组织管理体制创新，构建起通过市场形成的政府与社会的良性互动结构。在未来发展中，要克服以前社会组织各自为政、散乱无序的状态，通过“城市品牌网群”建设等方式增强组织间的互动、交流与合作，实现组织间的功能互补、资源共融、相互促进、共同发展的良性协作状态，引导社会组织向“有序化”和“紧密化”方向发展，共同为建设“大社会”和服务居民贡献力量。
（三）参与主体多元化
在新的时代背景下，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、多元社会主体参与的互构、协商、合作格局，是社会管理持续推进的基本方向。各基层部门应根据社会发展现状，由管理型政府向服务型政府转变，推动社会管理体制创新，推动多元主体参与社会建设、参与社区管理、参与志愿服务。尤其要吸引和扩大社会力量参与社会建设，营造社会参与氛围，强化市民的民主参与意识。从关注群众切身利益需求、情牵民生冷暖的视角出发，根据不同社会群体的利益诉求和关注焦点，拓展社会参与平台、完善社会参与机制、丰富社会参与形式，调动他们的积极性、主动性和能动性，变“要我参与”为“我要参与”。
（四）社会管理智能化
现代化的社会管理要求加强网络建设，提高管理的信息技术含量。在这方面，上城区的经验可以为国内其他城市提供参考。首先，通过“智慧上城”工作有序推进综合智能管理与服务体系的建设，建立管理服务界面双平台：辅助决策系统或区长桌面管理平台——用于提升内部管理水平的科学管理平台，一站式管理服务平台——用于统一对外提供政府管理和公共服务。其次，打造“网上政府”、“网上行政服务中心”，整合建立基础数据平台、开发建设视频会议等应用系统等。依托网上行政服务中心，推出“1（区行政服务中心） 6（街道便民服务中心） 54（社区服务站） X”的便民服务新模式，方便社会公众通过“外网受理”或就近到各便民服务中心，完成区级行政审批和公共服务事项的办理。将来可以进一步通过互联网建立促进城市社会管理高效处置和解决机制，向以“需要”为本、服务为本的社会信息服务模式发展，在社会综合服务、城市管理应用处理和业务处置方面进一步发展。并在已有智能管控的基础上，发挥市民监督作用，实现智能管控与市民监督、市民评议相结合。此外，利用新媒体如微博等建立起完善沟通民意的网络平台，发挥其“畅达性、高效性、亲和性”等诸多优势，实现问情于民、问计于民、问需于民，构建官民新型连接方式， （下转第38页）（上接第32页）促进更多关乎民生和民意的问题得到及时有效的解决。
（五）运行机制长效化
着力健全完善制度机制，健全部门协作动态机制，完善考核激励机制，拓宽经费投入机制，保障志愿服务机制。现代社会多发多样的社会问题及社会矛盾的解决通常需要多个部门的参与、合作、组织、联动来实现，可通过“城市管理智能化”项目推进，促进跨部门协作办公流程化、信息共享网络化、部门联动经常化、合作方式制度化。在推进社会志愿服务方面，要深入推进志愿服务社区化、常态化、专业化、可持续开展，进一步完善志愿服务的社会化动员机制，壮大社区志愿者队伍。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。[7]同时，尝试发挥社会工作专业人才的作用，在社会志愿服务中加入社会工作相关知识，综合运用个案、小组、社区工作等社会工作方法和社会心理学沟通技巧。
参考文献：
[1]向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析[J].学海，2006，（3）.
[2]郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题[J].学习与实践，2008，（7）.
[3]郑杭生，杨敏.和谐社区建设的理论与实践——以郑州市实地调查为例的河南特色分析[M].党建读物出版社，2008.
[4]徐永祥.社区发展论[M].华东理工大学出版社，2001.
[5]胡征宇.更好社会规则中的社会复合主体——以杭州市构建社会复合主体为例[F].“2008中欧良好社会规制圆桌会议”发言稿，2008-09-22.
[6]毛寿龙，李文钊.杭州市社会复合主体与城市治道变革[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/30178/10740872.html.
[7]李璐.社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择[J].理论导刊，2011，（3）.
[8][美]L.A·科塞.社会冲突的功能[M].华夏出版社，1989.
[责任编辑：孙 巍]
关键词：社会管理创新；社区组织；“上城模式”；复合社会治理结构；多元社会主体
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0030-04
在城市社会管理创新向前推进的实践探索中，如何全面提高社会管理科学化水平，加强顶层设计，因地制宜、总结经验、深化认识，建立一种国家与社会边界清晰、分工明确、相互合作、共同发展的“强强互补”模式，是基层政府努力的方向所在。具体而言，就是要建立健全政府、市场以及社会组织良性互动、协调互补、合作共治，各类社会资源有效配置、互相补充、彼此促进的规范体系，建设一个社会各领域共同参与建设的社会意义共同体。在这个意义上，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、社会参与的互构、协商、合作格局就成为各项工作的重心所在。
一、城市社区管理方式创新：社会管理创新的重大选择
（一）社区：社会管理从“工作场所”向“居住场所”的重心转移
改革开放后，伴随着市场化改革的推进，传统的单位体制走向解体，由国家集中控制和统一分配资源的状况也在逐步改变，导致了组织对国家的依附性、单位成员对单位组织的依附性逐步弱化。单位作为国家——个人中介的结构性关系被打破。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，越来越多的单位将其承担的社会职能剥离出来，导致社会事务重新分解并逐渐回归社会，社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。[1]从“单位”到“社区”的转变，表明社会管理的重心从“工作场所”向“居住场所”转移。这种转变和转移，意味着社会管理的基础单元的转换，意味着社会日常生活的支持网络的转换，意味着社会资源和社会机会配置机制的转换，这是中国社会极其深刻的变化之一。[2]社会管理重心从“单位”到“社区”、从“工作场所”向“居住场所”的转变，是为了适应社会结构从传统向现代转型的需要，适应经济体制从计划经济向市场经济转轨的需要，是为了应对社会结构转型和经济体制转轨二者犬牙交叉、既相互推进又彼此摩擦所引发的种种社会问题的需要。[3]
（二）从“亚社区”向现代社区转型：社区组织功能实现的应然趋势
社会转型带来了诸多社会问题，破解城市管理难题的焦点就汇聚到社区上。社会转型是传统社会向现代社会的转变，社区作为社会的“微缩景观”，也集中映射了社会转型的若干基本特点，即从传统社区向现代社区转变，体现为社区从封闭性向开放性转变、从同质性向异质性转变、从熟悉性交往关系向陌生人社会转变、从局部性转变扩展到全面性转变等等。
改革开放前居民生活的居住地并未承担社区的角色和功能，有学者将改革开放前传统计划经济体制下的“居住地”看作是一种“功能萎缩、发育不全”的“亚社区”。所谓“亚社区”是指中国及其他一些社会主义国家在计划经济年代国家管理地区社会（居民居住地）的一种模式，是指社区的内在价值被严重低估、社会角色不清、社会功能萎缩、社会机制发育不良、居民参与度较低、单一行政化了的社区。[4]在这种“亚社区”中，政府主导社区建设和发展的方向，行政权力无处不在，社区自组织发育迟缓，居民的社区参与热情淡薄，社区归属感难以形成。
社会从传统型社会向现代型社会的转型和经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，是“亚社区”向现代社区转型的客观条件和历史前提。改革开放以后，社区真正成为了社会建设和社会管理的重要战略空间。按照市场经济高效、有序的原则，改变以往行政化体制的弊端，政府部门的职能转向专门化和效率化，同时剥离企事业单位以往所承担的大量的社会职能，实现企事业机构职能的专门化。从这些机构身上剥离出来的各种社会职能，如社会控制、社会保障、社会服务、社会治安、社会福利等，返还给社会和社区，由专业化、职能化的社会机构和相关社区组织承接。至此，社会组织职能和功能的分化和专门化，为社会层面的发育和社区的发育提供了条件，社区也获得了真正意义上服务居民群众的“社会共同体”内涵。
（三）新型社区组织构建的价值呈现
社区作为一个系统化的整体，其有序运行有赖于合理的社区组织结构。社区管理的实质，在价值层面上体现为社会公平正义理念的落实，在制度框架上体现为新型城市基层社会管理体制。其中制度框架是手段、是途径，价值理念则是目标。价值的提升有赖于制度功能的释放。从这个角度来说，社区组织管理作为社区管理的基础，其创新方向反映着社区建设的基本走向。
社区管理有赖于社区组织系统的运作和功能发挥，因此社区管理的过程实质上就是社区组织管理的展开。社区组织管理既可以被静态地理解为社区组织体系的管理框架及结构网络，也可以被动态地理解为社区组织系统内各组织的有机联系、职能分工、功能发挥、互动关系及协作形态。它的动态性表现在，在这个组织系统内，各个组织的角色职能、力量对比及组织间的关系是在不断进行调整变化的，但在总体上还维持一种相对稳定的组织运作格局。社区组织管理的目标是，通过一定的管理手段，达到组织间的规范运转和有机协作，以实现社区稳定和发展的目标。
随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势[3]构成了社会组织模式的改造和重组，尤其是社区组织管理模式改革和创新的时代背景。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型。社区组织管理转型指的就是，在社会转型的背景下，传统的社会整合和社会控制方式发生了变化，原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程，其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他各社区组织之间的互动协作过程。社区组织的转型包括：组织结构的转型、组织功能的转型、组织互动模式的转型和组织协作方式的转型。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织，培育自治、自理机制，改革政府管理体制，转变政府职能，构建政府、市场、社会组织等多方主体互动协作、合作共治，各类社会资源合理配置、优势互补的良性运行格局。 因此，如何实现社区组织的结构优化和制度创新，构建一个运转协调、各组织功能发挥及整体社区组织系统功能发挥最大化的社区组织结构，就成为当前我国经济体制转轨和社会结构转型所面临的一个重大理论问题和现实问题。它既涉及到政府职能的转变、社会组织管理的创新，还涉及到基层民主发展等方方面面，因而是个比较复杂的系统工程。以往对旧有社区组织管理的探讨大多集中在探索社区自治组织如何摆脱行政化、增加自治性这一困境的问题上，强调国家与社会的分离，强调政府职能的转变、行政力量从社会的退出和社区自组织力量的成长。现在我们越来越清楚地认识到，自治组织的“去行政化”并不是说要完全和政府撇清关系，而是强调组织职能的明确、归位及其与其他部门、机构、社会组织间的合理分工。现代社区的建设与发展，需要建立国家与社会共同发展、协同并进的双向互动关系，需要建立各社区组织各司其职、相互配合、高效运行的社区管理新体制。这不仅体现在社区自治的实现，还体现为社会组织的发展壮大和公民社会的发育成长。因此，对社区组织管理模式的探索实际上也就是对国家与社会关系良性互动、城市社会协调发展道路的有益尝试，完善社区组织结构的改革思路既有利于社区自身的发展，也有利于推进城市管理体制改革，有利于城市社会的进步。
二、“333 X社区大服务体系”：社区复合型管理体制创新的实践
（一）社会复合主体：社会治理新结构
社会复合主体是杭州市基于共建共享“生活品质之城”的目标，首创性地提出的发展思路，是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与，“通过人员的相互兼职、项目的有机串联，实现各个主体间的相互关联，形成‘多层架构、网状联结，多界参与、互为支撑，多层运行、优势互补’的组织架构和运作机制”。[5]社会复合主体创新被有的学者称为大城市新型治理结构的“中国模式”，认为社会复合主体事实上是创新了中国城市的治理结构，是从政府的单一治理向多个主体的协作治理和共同治理转变。这种治理结构创新可以在不同领域、不同空间和不同类型的城市事务中体现，目前社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业。[6]
笔者认为，社会复合主体实质上是一种社会组织管理模式创新，行动主体涉及国家政府、企业、社会组织、个人等，是通过项目合作的方式，形成一个政府、市场、社会组织、社会个体四方协调互补，各类社会资源和社会机会协商配置和有效利用，各组织功能互补、良性互动、协作共治的格局，是社会管理走向善治的探索历程和社会复合治理的实践过程，也是国家与社会之间互动生长和相互型塑的过程。
（二）“333 X社区大服务体系”：社区复合型管理体制实践
基于对社区组织管理现存问题的思考，结合地方工作实践经验，杭州上城区建构并实施了“333 X社区大服务体系”。“333 X”社区服务架构包括：3个主体——政府、社区、社会；3种体系——公共服务、自助互助服务、便民利民服务；3类载体——社区公共服务站、居民议事中心、大管家服务社；X个项目——涉及吃、住、行、游、购、娱、健等与生活密切相关的39个服务项目。通过明确政府、社区、社会各自的责权和功能，建立起一个以政府为导向，由多元主体共同参与，以公共性服务、公益性服务和商业服务为载体所组成的分工明确、立体多元、相互补充、服务居民的大服务网络体系。
1.管理主体三位复合。“333 X社区大服务体系”建构的三方主体——政府、社区、社区其他各类组织功能复合，政府提供公共服务，保障社会公平；社区承接公共服务，提供公益性服务，有效整合资源；社区其他各类组织主要提供商业服务、部分公益服务、志愿服务等，弥补政府和市场失灵，更好地服务居民。并通过社区党组织、社区居委会、公共服务工作站承接不同的工作内容，形成了以社区党组织为领导核心，社区居委会充分行使自我管理、自我教育、自我服务的职能，社区公共服务工作站进行社会管理、提供公共服务的社区组织运作机制。
2.管理过程协作互补。复合治理形态的核心，是通过建立三大服务架构，谋求“各个治理主体之间的合作互补”关系，实现“领导、服务、自治”并重，恢复社区发展“综合、不可割裂性”的复合功能。在“333 X社区大服务体系”下，参与社区服务的政府、社区和社区其他各类组织三个主体之间是一种协调合作的关系，政府的行政导向和政策保障将更加契合社区发展的实际需要，社区的各项管理制度和发展目标将更好地兼顾不同发展主体的整合利益，参与社区建设的各种人员和组织在评估机制作用下体现出多样性和专业性，从而形成“主体多元复合、功能融合互补，目标多重统一、结构网络布局、服务多样专业”的城市社区建设新格局。
3.参与主体相互建构。“333 X社区大服务体系”提倡三大管理理念：服务民生为本、管理复合治理、目标普惠福利。在实际操作中，上城区尤其注重通过财政支持、社会资助、费随事转等多元化渠道筹措资金，加大社区创建投入。社区管理呈现“党社共建、居民自治”并举格局，实现党领导下的社区居民自治，培育社区社会组织实现自主服务，一改以往以政府投资为主的资源配置模式，采取政府补贴和社会化运作，鼓励非政府机构投资社区服务，使社区服务资源配置的机制更灵活，形成了政府、社区、社区其他各类组织与社区居民积极的相互建构过程。通过管理体制创新，提升了社区服务水平，为百姓生活提供了便利。
三、讨论：推进城市社会管理创新的对策建议
杭州市上城区关于社会资源共享、部门相互配合、社会广泛参与的“大协作”、“共同治理”的思想，为国内其他城市和地区进一步探索建立社会管理的新体制、新机制、新办法，准确把握社会管理规律、提高社会管理科学化水平提供了重要的借鉴。从未来社会发展的角度来看，城市社会管理创新还需要围绕以下几方面的工作持续推进：
（一）顶层设计科学化 “顶层设计”一词本是系统工程的专有名词，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用，强调要“重视改革顶层设计和总体规划”。其后中央经济工作会议上又再次强调了“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。“顶层设计”是“整体理念”的具体化，社会管理这个社会领域的“大工程”同样需要整体理念贯彻和全局规划统筹。所以，顶层设计的科学化、可操作化和可持续发展至关重要。加强社会管理，既要明确工作方向，进行顶层设计；又要打造工作平台，实现常态治理。总的来说，就是要构建一种合作主义性质的“大格局”，进而在宏观上构建一种均衡的国家与社会关系模式。而顶层设计需要落地实施，于是社区就成为社会管理重心下移、基层社会管理的实施操作单元。事实证明，无数亮丽的基层社会管理经验、社会组织创新实践、社会矛盾化解方式等等都是在社区这块“试验田”里生长出来的。
（二）社会组织“紧密化”
随着政府职能的收缩和国家力量的退却，社会自组织能力在不断成长。各类社会组织承担起从政府职能部门剥离出的微观社会管理职能和社会公共服务职能。在我国的社会管理中，还要继续培育和发展社会组织，发挥他们在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中的积极作用，鼓励社会组织管理体制创新，构建起通过市场形成的政府与社会的良性互动结构。在未来发展中，要克服以前社会组织各自为政、散乱无序的状态，通过“城市品牌网群”建设等方式增强组织间的互动、交流与合作，实现组织间的功能互补、资源共融、相互促进、共同发展的良性协作状态，引导社会组织向“有序化”和“紧密化”方向发展，共同为建设“大社会”和服务居民贡献力量。
（三）参与主体多元化
在新的时代背景下，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、多元社会主体参与的互构、协商、合作格局，是社会管理持续推进的基本方向。各基层部门应根据社会发展现状，由管理型政府向服务型政府转变，推动社会管理体制创新，推动多元主体参与社会建设、参与社区管理、参与志愿服务。尤其要吸引和扩大社会力量参与社会建设，营造社会参与氛围，强化市民的民主参与意识。从关注群众切身利益需求、情牵民生冷暖的视角出发，根据不同社会群体的利益诉求和关注焦点，拓展社会参与平台、完善社会参与机制、丰富社会参与形式，调动他们的积极性、主动性和能动性，变“要我参与”为“我要参与”。
（四）社会管理智能化
现代化的社会管理要求加强网络建设，提高管理的信息技术含量。在这方面，上城区的经验可以为国内其他城市提供参考。首先，通过“智慧上城”工作有序推进综合智能管理与服务体系的建设，建立管理服务界面双平台：辅助决策系统或区长桌面管理平台——用于提升内部管理水平的科学管理平台，一站式管理服务平台——用于统一对外提供政府管理和公共服务。其次，打造“网上政府”、“网上行政服务中心”，整合建立基础数据平台、开发建设视频会议等应用系统等。依托网上行政服务中心，推出“1（区行政服务中心） 6（街道便民服务中心） 54（社区服务站） X”的便民服务新模式，方便社会公众通过“外网受理”或就近到各便民服务中心，完成区级行政审批和公共服务事项的办理。将来可以进一步通过互联网建立促进城市社会管理高效处置和解决机制，向以“需要”为本、服务为本的社会信息服务模式发展，在社会综合服务、城市管理应用处理和业务处置方面进一步发展。并在已有智能管控的基础上，发挥市民监督作用，实现智能管控与市民监督、市民评议相结合。此外，利用新媒体如微博等建立起完善沟通民意的网络平台，发挥其“畅达性、高效性、亲和性”等诸多优势，实现问情于民、问计于民、问需于民，构建官民新型连接方式， （下转第38页）（上接第32页）促进更多关乎民生和民意的问题得到及时有效的解决。
（五）运行机制长效化
着力健全完善制度机制，健全部门协作动态机制，完善考核激励机制，拓宽经费投入机制，保障志愿服务机制。现代社会多发多样的社会问题及社会矛盾的解决通常需要多个部门的参与、合作、组织、联动来实现，可通过“城市管理智能化”项目推进，促进跨部门协作办公流程化、信息共享网络化、部门联动经常化、合作方式制度化。在推进社会志愿服务方面，要深入推进志愿服务社区化、常态化、专业化、可持续开展，进一步完善志愿服务的社会化动员机制，壮大社区志愿者队伍。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。[7]同时，尝试发挥社会工作专业人才的作用，在社会志愿服务中加入社会工作相关知识，综合运用个案、小组、社区工作等社会工作方法和社会心理学沟通技巧。
参考文献：
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[2]郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题[J].学习与实践，2008，（7）.
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[4]徐永祥.社区发展论[M].华东理工大学出版社，2001.
[5]胡征宇.更好社会规则中的社会复合主体——以杭州市构建社会复合主体为例[F].“2008中欧良好社会规制圆桌会议”发言稿，2008-09-22.
[6]毛寿龙，李文钊.杭州市社会复合主体与城市治道变革[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/30178/10740872.html.
[7]李璐.社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择[J].理论导刊，2011，（3）.
[8][美]L.A·科塞.社会冲突的功能[M].华夏出版社，1989.
[责任编辑：孙 巍]