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〔关键词〕 宅基地;三权分置;城乡融合;城镇化
处理好农民与土地的关系是深化农村改革的主线[1]258，宅基地制度改革由此成为深化农村改革的重要内容之一。在新型城镇化进程和乡村振兴战略持续推进、城市与农村改革愈加协调的背景下，推进宅基地制度“三权分置”改革不仅可以提高新型城镇化的水平和质量，而且可以通过集约高效利用土地以推动乡村全面振兴，从而促进城乡土地融合发展。
一、城镇化与宅基地利用现状
若将1984 年中央一号文件提出开展到集镇工作的农民“自理口粮到集镇落户”[2]435 的试点工作作为改革时期中国城镇化进程的起点，那么，以农民进城为主要标志的城镇化进程已持续30 余年。而宅基地的闲置化、非资格占有与缺少市场化退出机制成为与城镇化进程密切相关的宅基地利用现状。
（一） 农民减少与宅基地增加导致宅基地闲置化突出
在30 余年的城镇化进程中，农民作为最重要的劳动力生产要素源源不断流入城镇，使农村常住人口和村庄户籍人口基本上均处于不断减少的局面。从1990 年到2019 年的30 年间①，农村常住人口仅在1990 年到1995 年的6 年间处于增长状态，由8.41 亿人增长至8.59 亿人，但从1996 年起便以年均降低1.83 个百分点的速率由8.51 亿人下降至2019 年的5.52 亿人，使农村人口占全国总人口的比例由69.52% 下降到了39.40%②。与农村常住人口变化趋势一致，村庄户籍人口在1990 年到2019 年的30 年间同样经历了先缓慢增长的前6 年， 而从1996 年开始到2019 年则基本上一直在减少，由8.18 亿人减少至7.76 亿人，年均降低0.24 个百分点①。可见，从1990 年到2019 年30 年的城镇化进程中，亿万劳动力由农村流向城镇，无论是农村常住人口还是村庄户籍人口总体上均处于持续减少的趋势。
作为保障农民基本居住的农村建设用地，宅基地面积在改革开放以来，尤其是90 年代以来不断增加。不仅农村宅基地总面积迅速增长，农民人均宅基地面积也呈不断增加的上涨趋势。从1990 年到2019 年②，农宅总建筑面积基本上处于不断快速增长的状态中，除了在1994 年、2006 年、2017 年3个年份为负增长外，其余27 个年份均为正增长。由此，农村中农宅总建筑面积由1990 年的159.3 亿平方米以年均增加1.67% 的速度迅速增长到了2019年的255.3 亿平方米，相当于1990 年的农宅总建筑面积增加了0.60 倍。与此同时，农民人均农宅建筑面积在1990 年到2019 年间除了在2017 年为负增长外，其余29 个年份均为明显的正增长。由此，从1990 年到2019 年，农民人均农宅建筑面积以年均增长1.69% 的速率由20.3 平方米增长到了32.9 平方米，相当于1990 年的农民人均农宅建筑面积增加了0.62 倍③。可见，在1990 年到2019 年的30 年间，农宅总面积与农民人均农宅面积二者总体上均呈不断增加的趋势。
将乡村常住人口和村庄户籍人口不断减少的客观事实与农宅总面积和农民人均农宅面积不断增加的实际情况并置考虑，可以发现，在20 世纪80 年代中期开始的城镇化进程中，农宅及宅基地闲置化的情况是愈加突出的。调查显示， 在2013 年，以河南和甘肃两省中8 个乡（镇）为代表的中西部地区宅基地闲置率为23.84%[3]; 在2018 年， 黄淮海地区的宅基地闲置率则达到16.22%[4]。因此，由于城镇化进程中农民进城的数量不断增加、留守农村的农民数量随之持续减少，加之农民对兴建农宅的热情持续高涨?2019 年全国范围内依然有7.12 亿平方米农宅竣工④?这不仅意味着农民居住水平不断提升，更凸显出宅基地的闲置化情况愈加普遍。
（二） 城镇化过程中“非资格性”占有宅基地较普遍
在城镇化进程中，“非资格性”占有宅基地成为宅基地占用情况中较为普遍的现象。若以继承为标准划分“非资格性”宅基地占有，则可分为继承性和非继承性“非资格”占有两种情况。同时，在非继承性“非资格”占有宅基地中存在着较突出的违法占用情况。
其一，“农二代”是继承性“非资格”占有宅基地的主体。城镇化的实质是“把农村富余劳动力转移出来”[5]409，由此，城镇化的主要内容是转移农村人口到城镇工作和生活。这就使进城农民工在30 余年的城镇化过程中形成了出村进城又回村的“农一代”与回不去也不会回村的“农二代”间的代际划分[6]。由于部分“农二代”已在城市安家落户，因此会出现因获得城市户籍使其以非成员身份占有宅基地的情况。并且，已进城落户的“农二代”会因继承农宅而相应继承宅基地使用权并登记发证。由于人口城镇化在2014 年以来的深入推进⑤，“农二代”以非集体成员身份获得宅基地使用权的情况越来越普遍。
其二，对宅基地存在使用需求的非集体成员以非成员资格占有宅基地。由于在城镇化进程中，城镇居民、城镇常住非户籍人口不同程度地对近郊农村宅基地存有居住需求，尤其在吸引外来人口较多的地区，其城镇和农村的极差土地价格较大，居住在城镇的常住非户籍人口对近郊农村宅基地存有更强烈的居住需求。并且，在1999 年5 月国务院办公厅发出农宅不得向市民出售、市民不得占用宅基地建造住宅的通知[7] 前的半个世纪，宅基地申请与使用的对外开放性使非集体成员可通过合法程序获得一块以供自住的宅基地[8]。此外，一直以来的土地权属确认法规和政策都对非集体成员合法取得的宅基地使用权持肯定意见[9?10]。由此，非集体成员非继承性资格性占有宅基地的情况也较为普遍。
其三，集体外组织或人员违法占用宅基地。以上两种资格外占有宅基地均属于合法合规的宅基地占有，但事实上还存在着大量非法占用宅基地的情况：集体外组织或人员通过以租代买、与农户私下交易、联合村干部非法占用等途径获得宅基地事实上的长期使用权。由于在城鎮化进程中城市近郊农村土地价格持续推高，其市场价值不断彰显，但受困于宅基地所有权不可流转、宅基地使用权不可对外买卖的规定，以租借宅基地长期使用权代替买卖宅基地使用权等非法的暗箱操作层出不穷。由此，这种以非资格身份违法占用宅基地的情况在城市近郊农村地区也较为常见。 （三） 进城农民缺乏市场化退出宅基地使用权的机制
新型城镇化强调以农民工市民化为主的人口城镇化。然而，由于进城农民缺少市场化退出宅基地使用权的机制，不仅捆绑并强化了农民与土地的联系，阻碍人口城镇化的较快推进，而且难以有效激活宅基地生产要素，抑制了农民土地财产权利的实现。
在城镇化进程中，农民流入城市的形式从“候鸟单飞”式逐渐向“举家迁徙”式转变。在外出农民工中，举家外出农民工数量的增长速度在整体上超过了住户中外出农民工，这意味着“举家迁徙”式的农民工流入城市形式越来越成为农村人口外流的主要形式。从2008 年到2013 年的6 年间，举家外出农民工的数量以年均增长4.29% 的速率由2 859 万人增长至3 525 万人，其在外出农民工中的比重随之由20.36% 提升至21.22%，6 年间提升了0.86 个百分点;而住户中外出农民工数量以年均提高0.54个百分点的速率由1.12 亿人增长到1.31 亿人，不仅其年均增长率明显低于举家外出农民工，而且其在外出农民工数量中的比重由79.64% 下降到了78.78%①。可见，举家迁徙虽然在目前并未成为农民流入城市的主要形式，但却是未来更加以人为核心的人口城镇化进程的主要发展方向。同时，在明确新型城镇化的主要任务是解决已转移到城镇就业和生活的“农业转移人口落户问题” [11]593 后，到2020 年末已有超过1 亿农民落户城镇②。可以预见，在未来的城镇化发展过程中，还会有更多的农民转移到城镇就业、生活和落户，农民家庭整体迁移到城镇完成农民家庭的完全市民化将成为未来城镇化发展中农业人口流动的主要形式。
但是，由于进城农民缺乏合理的宅基地退出机制使人口城镇化的持续推进难以为继。一方面，已进城多年的农民家庭缺少将宅基地使用权转变为物质资本的制度供给。在进城农民工中，多数人因缺少物质资本而不能在常住城镇买房居住以提高自身生活质量。在绝大多数城镇保障性住房不对非户籍常住人口开放的情况下，进城农民家庭在城镇买房安家的最佳途径就是将其享有的土地权利变现，即将其宅基地使用权和承包地经营权流转出去，增加其在城镇安家的物质资本。然而，在户均承包地不足10 亩的条件下③，进城农民通过流转农地经营权获得的财产收入非常有限④，难以支撑起其在城镇买房安家的愿望。与此同时，封闭僵化的现行宅基地制度不支持农民将其享有的宅基地使用权变现。另一方面，已在城镇落户的农民家庭缺乏市场化方式退出宅基地使用权的制度许可。已经拿到常驻城镇户口的农民家庭多数已进城定居多年，其与村庄、土地、村民的联系已非常淡薄，其农宅和宅基地若无拆迁的可能便会因难以市场化退出而只能以“沉默的资产”暗自存在。这使进城落户农民难以真正切断和土地的联系，其宅基地土地财产权利也难以得到市场化的实现方式。
二、导致宅基地利用现状的原因
宅基地制度在实践中不断遭到闲置化、“非资格性”占用、市场化退出困难等挑战的原因在于现行宅基地制度的三大特性：福利性、封闭性和僵化性。
（一） 宅基地制度的福利性导致宅基地闲置化的情况越来越突出
宅基地制度的福利性集中体现为集体成员可无偿申请与使用村庄规划内的宅基地，这是宅基地闲置化问题愈加突出的根本原因。
宅基地申请与使用的无偿性是现行宅基地制度的基本特征之一。1963 年3 月中央发出的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》不仅确定了农户个体对宅基地享有受到生产队集体保护的“长期使用，长期不变”的使用权，而且还通过规定农户申请宅基地建房的具体流程从侧面确立了宅基地申请“不收地价”的无偿性特征[12]531-532。宅基地申请和使用的无偿性基本上贯穿于上世纪60 年代开始的宅基地制度形成和发展的全过程。只是在90 年代初部分地区有过短暂的宅基地有偿使用试点：1991 年1 月开始进行的宅基地有偿使用試点地区允许向申请与使用宅基地者收取使用费等[13]，但在短短两年半之后又被明确取消[14]。所以，在现行宅基地制度发展过程中，宅基地有偿申请和使用的地域十分狭小、时间非常短暂。此外，宅基地制度的设计和政策制定者普遍将宅基地视为农民的安身立命之本，宅基地使用权的申请与获得由此被定位为基于成员权或资格权的一种福利分配。由此，农户申请和使用宅基地是无偿的。
由于全国范围内农户申请和使用宅基地的无偿性，村委会分配宅基地与农户初始取得宅基地均体现出了宅基地制度的福利性，使多数农民抱着“不要白不要”的心理去申请和使用宅基地，即便不建造农宅也要先占据一块空白农宅用地以“据为己有”。与此同时，由于城镇化进程的推动使全国1/3 的农民去乡离村到外务工或经商①。这使得免费的农村宅基地闲置化率逐年攀升。
（二） 宅基地制度的封闭性难以应对集体外人员对宅基地的需求
封闭性是现行宅基地制度最重要的特性之一，表现为宅基地的初始取得和流转基本上对集体外组织和人员是封闭的。但是，伴随着城镇化的不断推进，集体外组织和人员对宅基地的需求不断增强，使宅基地制度的封闭性越来越受到来自现实的外部需求的挑战。
在宅基地初始取得和流转两个环节，现行宅基地制度表现出了严格的封闭性。其一，在宅基地初始取得环节，由于宅基地的集体公有性质，只有集体成员才有申请宅基地的资格。农村土地集体所有的社会主义公有制性质，使由农民个体组成的集体经济组织成为掌握宅基地所有权的主体。在初始取得宅基地使用权环节，农户凭借其集体经济组织成员身份可申请取得宅基地使用权，而集体外组织或人员则无申请使用宅基地的资格，即宅基地初始取得只对集体成员开放，对集体外组织和人员封闭。其二，基于对宅基地住房保障功能的重视和维护，宅基地使用权流转的地域和主体范围被严格限制在集体内部。宅基地使用权流转环节的封闭性发挥着“保障农民基本居住权、维护农村稳定”[15] 的关键作用。出于对农民流离失所导致社会紊乱的政治考量，制度和政策设计者倾向于将土地视为对农民的社会保障，将其与农民做生硬的捆绑，部分学者也认为这是现代化和城镇化过程中进城农民的基本保险和安全退路[16]。由此，宅基地虽然是农民集体所有的土地，但农民集体和个体均对其无充分的处分权，由农村集体掌握的宅基地所有权的不可流转确定无疑，而由农民个体享有的宅基地使用权大体上也是不可流转的。即便在近年的宅基地“三权分置”改革试验区，也将买卖形式的宅基地使用权流转的受让者和地域范围严格限定在集体内部[17]，对租赁形式的宅基地使用权流转有着明确的时间期限和严苛的用途管制[18]。所以，在宅基地使用权流转环节，宅基地的对外封闭性也非常突出。 但是，城市近郊农村面临着城市人口和资本对宅基地的强烈需求。其一，城市居民对农村美好生活的向往强化了其对宅基地的需求。现代城市文明以其高速度、工业化、密集性使部分城市居民对慢节奏、田园化、疏朗性的乡村生活产生向往，部分城市居民在节假日等时间希望能够过恬静安逸的乡村生活，于是便产生了对农宅及宅基地的需求。其二，部分城市人口尤其是外来常住人口需要农宅及宅基地在城市周边安家扎根。由于城市近郊农村的房价相对城市较为低廉，没有充足资金购置城市房产的人便会选择城市近郊农村的房屋以满足自身居住需求。因此，一些城市居民出于城乡房价存在明显差距的原因选择市郊农村来居住，由此产生了对宅基地的需求。其三，乡村旅游等农村三产融合发展使资本对宅基地产生了渴求。在城市近郊农村地区，以乡村旅游为代表的第三产业带动第一、二产业一齐发展使外部资本也对宅基地产生了一定的需求，希望通过旅游开发等方式参与到农地市场价值的挖掘和开拓中。由此，农村三产融合发展促使资本对集体所有农户使用的宅基地产生了一定需求。
总之，集体外城市居民和资本均对城市近郊农村的宅基地存有较强烈的需求，但是由于封闭的宅基地制度在申请和流转环节基本上并不对外开放，导致了大量宅基地处于“灰色流转”或“隐性流转”等违法违规状态。
（三） 宅基地制度的僵化性使进城落户农民难以有效退出宅基地
宅基地制度的僵化性体现为进城落户农民难以通过市场化机制退出宅基地，这不仅使宅基地土地资源不能得到有效利用，而且也难以切实保障农民的土地财产权利。
作为集体经济组织中的一员，农民集体成员的身份是天然获得的：只要其父母一方是该集体成员，其便可自动获得集体成员身份。所以，在宅基地使用权的申请和获得上集体成员具有天然的资格权。但是，农户若想以市场化方式退出宅基地则存在较大困难。虽然党和政府一再强调要“推进土地要素市场化配置” [19] 和完善农村“要素市场化配置机制”[20]，但在实际规定中却依然保持着基层政府和村委会主导宅基地土地要素配置的方式，进城落户农民退出宅基地的途径基本上只有一条：退还给集体组织。虽然2019 年第3 次修正的《土地管理法》明确提出“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，同时将集体组织或其成员指定为盘活利用闲置宅基地的主体[21]291，但是，这里涉及3个问题需要着重考虑。
首先，进城落户的农民不会以较低的协商价格退出宅基地使用权。已进城落户农民多数是农村中的佼佼者，其在工作能力、资金储备上均强于留守农村的农民，所以其不会以较低的协商价格轻易退出宅基地使用权，其更看重宅基地使用权能否转化为更多的物质资本。所以，集体若非以市场价格回收已进城落户农民的宅基地使用权，其不会轻易放弃宅基地使用权。
其次，集体筹集宅基地使用权退出的补偿资金较为困难。如前所述，若非以市场化价格换取宅基地使用权，进城落户农民宁可闲置也不愿自动放弃其土地权利。所以，在宅基地使用权市场价格较高的农村地区，仅凭借农村集体难以筹集足够的资金以收回进城农民可能退出的宅基地使用权。由此，在全国多数农村集体经济组织并无多少集体资产及集体资产收益的条件下，若以集体组织作为补偿退出宅基地使用权的农户的资金来源主体，则难以满足农民以市场价格退出宅基地使用权的诉求。
最后，在目前的制度和政策规定下，进城落户农民只可将宅基地使用权退回给集体。在2015年开始至2018 年末结束的全国33 个“三块地”改革试点中，宅基地退出机制改革主要采取集体以协商方式统一回购退出的宅基地然后再在縣域内统筹利用的方式[22]。2020 年4 月，发改委提出“鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋”[23]。可见，目前推进的宅基地制度改革也只鼓励和支持农民退出的宅基地由集体以一定的价格收回，不可进入市场自由流转。但是，鉴于多数集体组织缺乏足够的收回宅基地使用权的资金，进城落户农民又不愿以较低价格轻易放弃宅基地使用权，因此，僵化的集体与农户协商型宅基地使用权退出机制难以推进。
总之，由于进城落户农民依然保有宅基地使用权，其以市场价格退出宅基地的要求与集体组织以较少资金盘活统筹再利用宅基地的现实相矛盾，因之，由于缺少市场化退出宅基地使用权的有效机制，宅基地利用的低效性也就愈加明显。
三、城乡融合发展与宅基地制度“三权分置”改革
现行宅基地制度建立在所有权归集体、使用权归农户的“两权分立”的权利结构基础之上。1963年3 月，中央发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称《通知》）与半年前通过的《农村人民公社工作条例修正草案》一并确立了现行宅基地所有权和使用权“两权分立”的基本制度框架。宅基地制度“三权分置”改革指在现行宅基地制度“两权分立”的产权结构中，将农户享有的宅基地使用权分离出宅基地资格权，使农户享有宅基地资格权，而宅基地使用权不仅可为农户享有，也可为集体之外的人员或组织享有。从产权结构上的“两权分立”到“三权分置”，凸显了宅基地制度由所有主义向产权主义的变革方向。因应城镇化和农村改革的深入，城乡两地可在宅基地制度“三权分置”改革的基础上融合发展，新型城镇化进程与乡村全面振兴可双轨并进、相辅相成、同步推动。
（一） 推行宅基地有偿使用与退出落实宅基地所有权
在宅基地“三权分置”改革框架下，农村集体经济组织掌握宅基地所有权体现在三个方面：一是集体掌握农户申请宅基地通过与否最关键的审查权;二是集体制定宅基地使用方案;三是集体是统筹再利用闲置宅基地的主体。在农民大量外流、城镇资本和人员对宅基地存有较强需求的情况下，应打破城乡土地要素隔绝的藩篱，推行宅基地有偿使用与退出，在提高宅基地利用率的同时体现与落实集体掌握的宅基地所有权。
落实集体享有的宅基地所有权主要体现在集体可通过管理宅基地收取一定的费用和收益，这主要体现在对违法违规使用与占有宅基地进行惩罚性收费和有偿统筹再利用闲置宅基地以取得收益两个方面。 一方面，集体可对“一户多宅”“面积超标”“资格外占有”“隐性流转”等违法违规使用与占有宅基地进行以惩罚性收费为主的收费。针对“一户多宅”问题，对因继承而多占宅基地的可收取一定的多占使用费，因建新不拆旧而多占宅基地的可收取较高的惩罚性多占使用费;针对“面积超标”问题，因承继祖宅而面积超标的可收取一定的超标占用费，因违规多占宅基地使面积超标的要收取较高的惩罚性超标占用费;针对农户将宅基地以长租形式代替买卖等“隐性流转”宅基地的违法行为，集体不仅可以向宅基地现使用者收取一定的宅基地使用费，而且可以向享有宅基地资格权的农户收取惩罚性的违规流转费;针对因继承、历史等因素导致的宅基地“资格外占有”情况，集体可向非成员占用者收取一定的宅基地非成员占用费。由此，宅基地的有偿使用并非指向新申请宅基地的农户收取增量宅基地使用费，而是体现为向当下的违法违规使用和占有宅基地的人员收取存量的惩罚性质的宅基地使用费。
另一方面，集体作为宅基地所有者可以以盘活宅基地第一顺位人的身份有偿统筹再利用宅基地以取得一定收益。落实宅基地所有权在一定程度上体现为集体是以市场价格或接近市场价格的方式盘活再利用闲置宅基地的第一顺位人。进城农户退出宅基地时，若集体提供给退出宅基地使用权的农户的价格与市场价格相差不多，为落实宅基地所有权，集体应成为盘活再利用退出宅基地使用权的第一顺位人。同时，集体在以市场价格收回宅基地使用权后可统筹安排宅基地，将其中一部分作為增量宅基地的储备用地后，剩余部分转化为经营性建设用地，或用于城乡建设用地增减挂钩节余指标的调剂，或直接进入市场交易。作为宅基地所有权人的集体在再利用宅基地过程的各个环节均可取得一定的收益。
总之，在宅基地的使用和占有上，集体可通过对违法违规使用与占有宅基地收取以惩罚性为主的费用以落实其宅基地所有权;在宅基地的退出与再利用上，集体可在保留一定的增量宅基地储备后将剩余宅基地进行建设用地指标调剂或转为建设用地入市以增加集体资产经营收益。由此，彰显与落实宅基地所有权的过程也是城乡土地不断融合的过程。
（二） 完善宅基地用益物权权能以保障宅基地资格权
由于宅基地资格权是一种基于集体身份而来的内部资格性权利，所以宅基地资格权归属集体成员。保障农户享有的宅基地资格权，须扩充宅基地资格权权能，赋予其一定的处分权和收益权使其成为完整的用益物权。
在“三权分置”改革方向指导下，农户享有的宅基地资格权应涵盖收益权和一定的处分权，使资格权成为一种基于成员身份的完整用益物权。2019 版《土地管理法》只强调了宅基地的一户一宅规定、居住保障功能、一次性申请要求、有偿退出与再利用的方面，而对宅基地使用权的权能并无界定。并且，在宅基地制度的实际运行中，由于宅基地使用权不可对集体外交易，所以其收益功能完全被压制。由此，农户除了占有和使用宅基地外只有在集体内与其他农户互换宅基地或退出宅基地使用权的处分权能，而无更加重要的市场交易权。而保障农户享有的宅基地资格权，就要以扩权赋能为核心，扩充宅基地资格权的权能内涵以增强农民的土地财产权利。
一方面，赋予农户享有的宅基地资格权收益权能，使其可以通过在一定范围内自由交易宅基地使用权而取得一定的财产性收入。收入是作为存量财富的资本所提供的服务[24]54，能够带来流量收入的资本或资产才是真正的财富，而宅基地资格权若不能为农户带来收益，则其只会沦为农户的“死”财产而非“活”权利。由此，为充实农户享有的宅基地资格权的土地财产权利，就需要赋予其收益权能，允许农户通过宅基地资格权在一定范围内的自由流转而取得一定的财产收益。在“县域作为城乡融合发展的重要切入点”[27] 的城乡融合发展战略推动下，稳妥推进宅基地制度改革可首先在县域范围内试行宅基地资格权在乡镇人员、村庄农民间的自由交易，以增加农户的宅基地财产收入。
另一方面，须增加农户享有的宅基地资格权的处分权内涵。在宅基地“两权分立”产权结构中，农户享有的宅基地处分权权能内涵暗含在2019 版《土地管理法》第52 条第5 款的规定中：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”[23]291。虽然第5 款主要规定的是农户申请宅基地的一次性原则，但暗含了农户可以出卖、出租或赠与农宅给他人的口子。由于“房地一体”的物理限制和转让规则，作为宅基地资格权享有者的农户由此可通过出卖、出租、赠与农宅的方式相应地转让出宅基地使用权。不仅如此，农户还应有退出宅基地资格权的处分权。由此，还须赋予宅基地资格权包括出卖、出租、赠与等转让处分权和退出处分权，以保障和强化农户的宅基地资格权。
总之，在宅基地“三权分置”改革的指导下，保障农户享有宅基地资格权就需要以增加农户的宅基地收益权以完善宅基地资格权的用益物权权能，同时增加农户对宅基地的转让与退出处分权能，以充实其土地财产权利。
（三） 扩大宅基地产权结构开放性放活宅基地使用权
现行封闭僵化的宅基地制度已成为阻碍城乡融合发展的最大障碍。为了更高效地利用宅基地，应以放活宅基地使用权为核心扩大宅基地产权结构的开放性。只有不断扩大宅基地的产权结构开放性，才能使城乡土地要素合理流动起来，有效激发农村宅基地资源的活力，从而为推进乡村全面振兴扫清土地制度的障碍。
首先，须重建宅基地使用权的权能范围，这是放活宅基地使用权的前提。“两权分立”结构下的宅基地使用权只有占有和使用权能，既非完整用益物权，更非担保物权。而在宅基地“三权分置”产权结构中重建宅基地使用权的权能范围，就需要扩充宅基地使用权的权能，将收益权和抵押权增加到宅基地使用权的权能范围中，使其具备收益和抵押功能，这是放活宅基地使用权的前提。
其次，须扩大宅基地使用权的流转范围，这是放活宅基地使用权的核心。宅基地使用权的流转范围包括两个方面，一是受让主体范围，二是地域流转范围。在宅基地“三权分置”的产权结构下，应扩大宅基地使用权的受让主体范围，使县域内的城乡常住居民都可以通过一定的方式获得宅基地使用权，以满足自身的基本居住需求。同时，应扩大宅基地使用权的流转范围至整个县域，使宅基地土地资源要素在一定地域范围内自由流动，以实现其市场价值。只有扩大宅基地使用权的受让主体范围和流转地域范围，才能有效激活僵化闲置的宅基地，使其在更大程度上实现自身的财产价值。 再次，须放宽宅基地使用权的流转形式，这是放活宅基地使用权的重点。放活宅基地使用权须放宽其流转形式，不仅要允许集体外人员或组织以出租形式租用宅基地用以居住或经营工商业，而且须允许在县域内宅基地使用权以买卖形式的流转方式。在目前规定中，出租宅基地给集体外人员或组织用以居住或进行工商业经营有着严格的不超过20 年的时间期限[24]，而在放活宅基地使用权的改革方向下，应参考国有住宅建设用地使用权的出租时间标准来确定，做到集体所有住宅建设用地使用权在出租期限上与国有住宅建设用地同地同权。此外，买卖形式的宅基地使用权流转应在一定范围内受到認可。在目前情况下，可先试行在县域范围内的宅基地使用权买卖形式的自由转让，以稳妥放活宅基地使用权。
最后，须放松宅基地使用权的管制措施，这是放活宅基地使用权的条件。20 世纪60 年代以来的“两权分立”的宅基地制度总体上沿着不断强化管制的道路变迁[25]，法律和政策对宅基地使用权的取得、行使、流转、退出等方面的管制是愈加严格的。而在宅基地“三权分置”改革中，政府应在政策上放松对宅基地使用权的管制措施，让宅基地的所有者按照法律规定行使自己的所有权，即集体经济组织作为宅基地的所有者可以在法律规定的范围内自行处分宅基地而不受政府政策的硬性管制。
总之，放活宅基地使用权须扩大宅基地产权结构开放性，让在集体外的组织、人员、资金参与到宅基地使用权的各种流转形式之中，同时也要注意稳定与放活的关系，稳妥推进宅基地制度改革，从而实现城乡之间土地资源要素的融合以服务于乡村全面振兴。
四、结论与展望
因应新型城镇化进程的不断推进，城乡融合发展已成为不可阻挡的潮流，现行宅基地制度在实际运行中遭到了宅基地闲置化、非资格占有、市场化退出困难等问题的挑战。变“两权分立”宅基地制度为“三权分置”，可有效解决上述问题：首先，须推行宅基地有偿使用与退出以落实集体享有的宅基地所有权;其次，要扩充宅基地资格权权能以保障农户享有的宅基地资格权;最后，应以放活宅基地使用权为核心扩大宅基地产权结构的开放性以使宅基地使用权可为集体外组织和人员享有。在落实集体享有的宅基地所有权过程中，集体管理宅基地以收取一定费用可能出现因村庄土地管理权力的扩大而挤压村民享有的宅基地资格权和使用权的情况，这就需要各地行政主管部门做好关于宅基地管理方面的实施细则，明确宅基地“三权分置”中集体享有的各项权利，并制定好集体可以进行的管理性收费的“清单”，以保证其在行使宅基地所有权过程中既能保证自身权利的有效实施，又不会与农户享有的宅基地资格权和使用权产生冲突。推进宅基地“三权分置”不仅是深化农村土地制度改革的重点任务，也是加快推进城乡土地融合、促进乡村全面振兴的土地制度保障。
处理好农民与土地的关系是深化农村改革的主线[1]258，宅基地制度改革由此成为深化农村改革的重要内容之一。在新型城镇化进程和乡村振兴战略持续推进、城市与农村改革愈加协调的背景下，推进宅基地制度“三权分置”改革不仅可以提高新型城镇化的水平和质量，而且可以通过集约高效利用土地以推动乡村全面振兴，从而促进城乡土地融合发展。
一、城镇化与宅基地利用现状
若将1984 年中央一号文件提出开展到集镇工作的农民“自理口粮到集镇落户”[2]435 的试点工作作为改革时期中国城镇化进程的起点，那么，以农民进城为主要标志的城镇化进程已持续30 余年。而宅基地的闲置化、非资格占有与缺少市场化退出机制成为与城镇化进程密切相关的宅基地利用现状。
（一） 农民减少与宅基地增加导致宅基地闲置化突出
在30 余年的城镇化进程中，农民作为最重要的劳动力生产要素源源不断流入城镇，使农村常住人口和村庄户籍人口基本上均处于不断减少的局面。从1990 年到2019 年的30 年间①，农村常住人口仅在1990 年到1995 年的6 年间处于增长状态，由8.41 亿人增长至8.59 亿人，但从1996 年起便以年均降低1.83 个百分点的速率由8.51 亿人下降至2019 年的5.52 亿人，使农村人口占全国总人口的比例由69.52% 下降到了39.40%②。与农村常住人口变化趋势一致，村庄户籍人口在1990 年到2019 年的30 年间同样经历了先缓慢增长的前6 年， 而从1996 年开始到2019 年则基本上一直在减少，由8.18 亿人减少至7.76 亿人，年均降低0.24 个百分点①。可见，从1990 年到2019 年30 年的城镇化进程中，亿万劳动力由农村流向城镇，无论是农村常住人口还是村庄户籍人口总体上均处于持续减少的趋势。
作为保障农民基本居住的农村建设用地，宅基地面积在改革开放以来，尤其是90 年代以来不断增加。不仅农村宅基地总面积迅速增长，农民人均宅基地面积也呈不断增加的上涨趋势。从1990 年到2019 年②，农宅总建筑面积基本上处于不断快速增长的状态中，除了在1994 年、2006 年、2017 年3个年份为负增长外，其余27 个年份均为正增长。由此，农村中农宅总建筑面积由1990 年的159.3 亿平方米以年均增加1.67% 的速度迅速增长到了2019年的255.3 亿平方米，相当于1990 年的农宅总建筑面积增加了0.60 倍。与此同时，农民人均农宅建筑面积在1990 年到2019 年间除了在2017 年为负增长外，其余29 个年份均为明显的正增长。由此，从1990 年到2019 年，农民人均农宅建筑面积以年均增长1.69% 的速率由20.3 平方米增长到了32.9 平方米，相当于1990 年的农民人均农宅建筑面积增加了0.62 倍③。可见，在1990 年到2019 年的30 年间，农宅总面积与农民人均农宅面积二者总体上均呈不断增加的趋势。
将乡村常住人口和村庄户籍人口不断减少的客观事实与农宅总面积和农民人均农宅面积不断增加的实际情况并置考虑，可以发现，在20 世纪80 年代中期开始的城镇化进程中，农宅及宅基地闲置化的情况是愈加突出的。调查显示， 在2013 年，以河南和甘肃两省中8 个乡（镇）为代表的中西部地区宅基地闲置率为23.84%[3]; 在2018 年， 黄淮海地区的宅基地闲置率则达到16.22%[4]。因此，由于城镇化进程中农民进城的数量不断增加、留守农村的农民数量随之持续减少，加之农民对兴建农宅的热情持续高涨?2019 年全国范围内依然有7.12 亿平方米农宅竣工④?这不仅意味着农民居住水平不断提升，更凸显出宅基地的闲置化情况愈加普遍。
（二） 城镇化过程中“非资格性”占有宅基地较普遍
在城镇化进程中，“非资格性”占有宅基地成为宅基地占用情况中较为普遍的现象。若以继承为标准划分“非资格性”宅基地占有，则可分为继承性和非继承性“非资格”占有两种情况。同时，在非继承性“非资格”占有宅基地中存在着较突出的违法占用情况。
其一，“农二代”是继承性“非资格”占有宅基地的主体。城镇化的实质是“把农村富余劳动力转移出来”[5]409，由此，城镇化的主要内容是转移农村人口到城镇工作和生活。这就使进城农民工在30 余年的城镇化过程中形成了出村进城又回村的“农一代”与回不去也不会回村的“农二代”间的代际划分[6]。由于部分“农二代”已在城市安家落户，因此会出现因获得城市户籍使其以非成员身份占有宅基地的情况。并且，已进城落户的“农二代”会因继承农宅而相应继承宅基地使用权并登记发证。由于人口城镇化在2014 年以来的深入推进⑤，“农二代”以非集体成员身份获得宅基地使用权的情况越来越普遍。
其二，对宅基地存在使用需求的非集体成员以非成员资格占有宅基地。由于在城镇化进程中，城镇居民、城镇常住非户籍人口不同程度地对近郊农村宅基地存有居住需求，尤其在吸引外来人口较多的地区，其城镇和农村的极差土地价格较大，居住在城镇的常住非户籍人口对近郊农村宅基地存有更强烈的居住需求。并且，在1999 年5 月国务院办公厅发出农宅不得向市民出售、市民不得占用宅基地建造住宅的通知[7] 前的半个世纪，宅基地申请与使用的对外开放性使非集体成员可通过合法程序获得一块以供自住的宅基地[8]。此外，一直以来的土地权属确认法规和政策都对非集体成员合法取得的宅基地使用权持肯定意见[9?10]。由此，非集体成员非继承性资格性占有宅基地的情况也较为普遍。
其三，集体外组织或人员违法占用宅基地。以上两种资格外占有宅基地均属于合法合规的宅基地占有，但事实上还存在着大量非法占用宅基地的情况：集体外组织或人员通过以租代买、与农户私下交易、联合村干部非法占用等途径获得宅基地事实上的长期使用权。由于在城鎮化进程中城市近郊农村土地价格持续推高，其市场价值不断彰显，但受困于宅基地所有权不可流转、宅基地使用权不可对外买卖的规定，以租借宅基地长期使用权代替买卖宅基地使用权等非法的暗箱操作层出不穷。由此，这种以非资格身份违法占用宅基地的情况在城市近郊农村地区也较为常见。 （三） 进城农民缺乏市场化退出宅基地使用权的机制
新型城镇化强调以农民工市民化为主的人口城镇化。然而，由于进城农民缺少市场化退出宅基地使用权的机制，不仅捆绑并强化了农民与土地的联系，阻碍人口城镇化的较快推进，而且难以有效激活宅基地生产要素，抑制了农民土地财产权利的实现。
在城镇化进程中，农民流入城市的形式从“候鸟单飞”式逐渐向“举家迁徙”式转变。在外出农民工中，举家外出农民工数量的增长速度在整体上超过了住户中外出农民工，这意味着“举家迁徙”式的农民工流入城市形式越来越成为农村人口外流的主要形式。从2008 年到2013 年的6 年间，举家外出农民工的数量以年均增长4.29% 的速率由2 859 万人增长至3 525 万人，其在外出农民工中的比重随之由20.36% 提升至21.22%，6 年间提升了0.86 个百分点;而住户中外出农民工数量以年均提高0.54个百分点的速率由1.12 亿人增长到1.31 亿人，不仅其年均增长率明显低于举家外出农民工，而且其在外出农民工数量中的比重由79.64% 下降到了78.78%①。可见，举家迁徙虽然在目前并未成为农民流入城市的主要形式，但却是未来更加以人为核心的人口城镇化进程的主要发展方向。同时，在明确新型城镇化的主要任务是解决已转移到城镇就业和生活的“农业转移人口落户问题” [11]593 后，到2020 年末已有超过1 亿农民落户城镇②。可以预见，在未来的城镇化发展过程中，还会有更多的农民转移到城镇就业、生活和落户，农民家庭整体迁移到城镇完成农民家庭的完全市民化将成为未来城镇化发展中农业人口流动的主要形式。
但是，由于进城农民缺乏合理的宅基地退出机制使人口城镇化的持续推进难以为继。一方面，已进城多年的农民家庭缺少将宅基地使用权转变为物质资本的制度供给。在进城农民工中，多数人因缺少物质资本而不能在常住城镇买房居住以提高自身生活质量。在绝大多数城镇保障性住房不对非户籍常住人口开放的情况下，进城农民家庭在城镇买房安家的最佳途径就是将其享有的土地权利变现，即将其宅基地使用权和承包地经营权流转出去，增加其在城镇安家的物质资本。然而，在户均承包地不足10 亩的条件下③，进城农民通过流转农地经营权获得的财产收入非常有限④，难以支撑起其在城镇买房安家的愿望。与此同时，封闭僵化的现行宅基地制度不支持农民将其享有的宅基地使用权变现。另一方面，已在城镇落户的农民家庭缺乏市场化方式退出宅基地使用权的制度许可。已经拿到常驻城镇户口的农民家庭多数已进城定居多年，其与村庄、土地、村民的联系已非常淡薄，其农宅和宅基地若无拆迁的可能便会因难以市场化退出而只能以“沉默的资产”暗自存在。这使进城落户农民难以真正切断和土地的联系，其宅基地土地财产权利也难以得到市场化的实现方式。
二、导致宅基地利用现状的原因
宅基地制度在实践中不断遭到闲置化、“非资格性”占用、市场化退出困难等挑战的原因在于现行宅基地制度的三大特性：福利性、封闭性和僵化性。
（一） 宅基地制度的福利性导致宅基地闲置化的情况越来越突出
宅基地制度的福利性集中体现为集体成员可无偿申请与使用村庄规划内的宅基地，这是宅基地闲置化问题愈加突出的根本原因。
宅基地申请与使用的无偿性是现行宅基地制度的基本特征之一。1963 年3 月中央发出的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》不仅确定了农户个体对宅基地享有受到生产队集体保护的“长期使用，长期不变”的使用权，而且还通过规定农户申请宅基地建房的具体流程从侧面确立了宅基地申请“不收地价”的无偿性特征[12]531-532。宅基地申请和使用的无偿性基本上贯穿于上世纪60 年代开始的宅基地制度形成和发展的全过程。只是在90 年代初部分地区有过短暂的宅基地有偿使用试点：1991 年1 月开始进行的宅基地有偿使用試点地区允许向申请与使用宅基地者收取使用费等[13]，但在短短两年半之后又被明确取消[14]。所以，在现行宅基地制度发展过程中，宅基地有偿申请和使用的地域十分狭小、时间非常短暂。此外，宅基地制度的设计和政策制定者普遍将宅基地视为农民的安身立命之本，宅基地使用权的申请与获得由此被定位为基于成员权或资格权的一种福利分配。由此，农户申请和使用宅基地是无偿的。
由于全国范围内农户申请和使用宅基地的无偿性，村委会分配宅基地与农户初始取得宅基地均体现出了宅基地制度的福利性，使多数农民抱着“不要白不要”的心理去申请和使用宅基地，即便不建造农宅也要先占据一块空白农宅用地以“据为己有”。与此同时，由于城镇化进程的推动使全国1/3 的农民去乡离村到外务工或经商①。这使得免费的农村宅基地闲置化率逐年攀升。
（二） 宅基地制度的封闭性难以应对集体外人员对宅基地的需求
封闭性是现行宅基地制度最重要的特性之一，表现为宅基地的初始取得和流转基本上对集体外组织和人员是封闭的。但是，伴随着城镇化的不断推进，集体外组织和人员对宅基地的需求不断增强，使宅基地制度的封闭性越来越受到来自现实的外部需求的挑战。
在宅基地初始取得和流转两个环节，现行宅基地制度表现出了严格的封闭性。其一，在宅基地初始取得环节，由于宅基地的集体公有性质，只有集体成员才有申请宅基地的资格。农村土地集体所有的社会主义公有制性质，使由农民个体组成的集体经济组织成为掌握宅基地所有权的主体。在初始取得宅基地使用权环节，农户凭借其集体经济组织成员身份可申请取得宅基地使用权，而集体外组织或人员则无申请使用宅基地的资格，即宅基地初始取得只对集体成员开放，对集体外组织和人员封闭。其二，基于对宅基地住房保障功能的重视和维护，宅基地使用权流转的地域和主体范围被严格限制在集体内部。宅基地使用权流转环节的封闭性发挥着“保障农民基本居住权、维护农村稳定”[15] 的关键作用。出于对农民流离失所导致社会紊乱的政治考量，制度和政策设计者倾向于将土地视为对农民的社会保障，将其与农民做生硬的捆绑，部分学者也认为这是现代化和城镇化过程中进城农民的基本保险和安全退路[16]。由此，宅基地虽然是农民集体所有的土地，但农民集体和个体均对其无充分的处分权，由农村集体掌握的宅基地所有权的不可流转确定无疑，而由农民个体享有的宅基地使用权大体上也是不可流转的。即便在近年的宅基地“三权分置”改革试验区，也将买卖形式的宅基地使用权流转的受让者和地域范围严格限定在集体内部[17]，对租赁形式的宅基地使用权流转有着明确的时间期限和严苛的用途管制[18]。所以，在宅基地使用权流转环节，宅基地的对外封闭性也非常突出。 但是，城市近郊农村面临着城市人口和资本对宅基地的强烈需求。其一，城市居民对农村美好生活的向往强化了其对宅基地的需求。现代城市文明以其高速度、工业化、密集性使部分城市居民对慢节奏、田园化、疏朗性的乡村生活产生向往，部分城市居民在节假日等时间希望能够过恬静安逸的乡村生活，于是便产生了对农宅及宅基地的需求。其二，部分城市人口尤其是外来常住人口需要农宅及宅基地在城市周边安家扎根。由于城市近郊农村的房价相对城市较为低廉，没有充足资金购置城市房产的人便会选择城市近郊农村的房屋以满足自身居住需求。因此，一些城市居民出于城乡房价存在明显差距的原因选择市郊农村来居住，由此产生了对宅基地的需求。其三，乡村旅游等农村三产融合发展使资本对宅基地产生了渴求。在城市近郊农村地区，以乡村旅游为代表的第三产业带动第一、二产业一齐发展使外部资本也对宅基地产生了一定的需求，希望通过旅游开发等方式参与到农地市场价值的挖掘和开拓中。由此，农村三产融合发展促使资本对集体所有农户使用的宅基地产生了一定需求。
总之，集体外城市居民和资本均对城市近郊农村的宅基地存有较强烈的需求，但是由于封闭的宅基地制度在申请和流转环节基本上并不对外开放，导致了大量宅基地处于“灰色流转”或“隐性流转”等违法违规状态。
（三） 宅基地制度的僵化性使进城落户农民难以有效退出宅基地
宅基地制度的僵化性体现为进城落户农民难以通过市场化机制退出宅基地，这不仅使宅基地土地资源不能得到有效利用，而且也难以切实保障农民的土地财产权利。
作为集体经济组织中的一员，农民集体成员的身份是天然获得的：只要其父母一方是该集体成员，其便可自动获得集体成员身份。所以，在宅基地使用权的申请和获得上集体成员具有天然的资格权。但是，农户若想以市场化方式退出宅基地则存在较大困难。虽然党和政府一再强调要“推进土地要素市场化配置” [19] 和完善农村“要素市场化配置机制”[20]，但在实际规定中却依然保持着基层政府和村委会主导宅基地土地要素配置的方式，进城落户农民退出宅基地的途径基本上只有一条：退还给集体组织。虽然2019 年第3 次修正的《土地管理法》明确提出“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，同时将集体组织或其成员指定为盘活利用闲置宅基地的主体[21]291，但是，这里涉及3个问题需要着重考虑。
首先，进城落户的农民不会以较低的协商价格退出宅基地使用权。已进城落户农民多数是农村中的佼佼者，其在工作能力、资金储备上均强于留守农村的农民，所以其不会以较低的协商价格轻易退出宅基地使用权，其更看重宅基地使用权能否转化为更多的物质资本。所以，集体若非以市场价格回收已进城落户农民的宅基地使用权，其不会轻易放弃宅基地使用权。
其次，集体筹集宅基地使用权退出的补偿资金较为困难。如前所述，若非以市场化价格换取宅基地使用权，进城落户农民宁可闲置也不愿自动放弃其土地权利。所以，在宅基地使用权市场价格较高的农村地区，仅凭借农村集体难以筹集足够的资金以收回进城农民可能退出的宅基地使用权。由此，在全国多数农村集体经济组织并无多少集体资产及集体资产收益的条件下，若以集体组织作为补偿退出宅基地使用权的农户的资金来源主体，则难以满足农民以市场价格退出宅基地使用权的诉求。
最后，在目前的制度和政策规定下，进城落户农民只可将宅基地使用权退回给集体。在2015年开始至2018 年末结束的全国33 个“三块地”改革试点中，宅基地退出机制改革主要采取集体以协商方式统一回购退出的宅基地然后再在縣域内统筹利用的方式[22]。2020 年4 月，发改委提出“鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋”[23]。可见，目前推进的宅基地制度改革也只鼓励和支持农民退出的宅基地由集体以一定的价格收回，不可进入市场自由流转。但是，鉴于多数集体组织缺乏足够的收回宅基地使用权的资金，进城落户农民又不愿以较低价格轻易放弃宅基地使用权，因此，僵化的集体与农户协商型宅基地使用权退出机制难以推进。
总之，由于进城落户农民依然保有宅基地使用权，其以市场价格退出宅基地的要求与集体组织以较少资金盘活统筹再利用宅基地的现实相矛盾，因之，由于缺少市场化退出宅基地使用权的有效机制，宅基地利用的低效性也就愈加明显。
三、城乡融合发展与宅基地制度“三权分置”改革
现行宅基地制度建立在所有权归集体、使用权归农户的“两权分立”的权利结构基础之上。1963年3 月，中央发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称《通知》）与半年前通过的《农村人民公社工作条例修正草案》一并确立了现行宅基地所有权和使用权“两权分立”的基本制度框架。宅基地制度“三权分置”改革指在现行宅基地制度“两权分立”的产权结构中，将农户享有的宅基地使用权分离出宅基地资格权，使农户享有宅基地资格权，而宅基地使用权不仅可为农户享有，也可为集体之外的人员或组织享有。从产权结构上的“两权分立”到“三权分置”，凸显了宅基地制度由所有主义向产权主义的变革方向。因应城镇化和农村改革的深入，城乡两地可在宅基地制度“三权分置”改革的基础上融合发展，新型城镇化进程与乡村全面振兴可双轨并进、相辅相成、同步推动。
（一） 推行宅基地有偿使用与退出落实宅基地所有权
在宅基地“三权分置”改革框架下，农村集体经济组织掌握宅基地所有权体现在三个方面：一是集体掌握农户申请宅基地通过与否最关键的审查权;二是集体制定宅基地使用方案;三是集体是统筹再利用闲置宅基地的主体。在农民大量外流、城镇资本和人员对宅基地存有较强需求的情况下，应打破城乡土地要素隔绝的藩篱，推行宅基地有偿使用与退出，在提高宅基地利用率的同时体现与落实集体掌握的宅基地所有权。
落实集体享有的宅基地所有权主要体现在集体可通过管理宅基地收取一定的费用和收益，这主要体现在对违法违规使用与占有宅基地进行惩罚性收费和有偿统筹再利用闲置宅基地以取得收益两个方面。 一方面，集体可对“一户多宅”“面积超标”“资格外占有”“隐性流转”等违法违规使用与占有宅基地进行以惩罚性收费为主的收费。针对“一户多宅”问题，对因继承而多占宅基地的可收取一定的多占使用费，因建新不拆旧而多占宅基地的可收取较高的惩罚性多占使用费;针对“面积超标”问题，因承继祖宅而面积超标的可收取一定的超标占用费，因违规多占宅基地使面积超标的要收取较高的惩罚性超标占用费;针对农户将宅基地以长租形式代替买卖等“隐性流转”宅基地的违法行为，集体不仅可以向宅基地现使用者收取一定的宅基地使用费，而且可以向享有宅基地资格权的农户收取惩罚性的违规流转费;针对因继承、历史等因素导致的宅基地“资格外占有”情况，集体可向非成员占用者收取一定的宅基地非成员占用费。由此，宅基地的有偿使用并非指向新申请宅基地的农户收取增量宅基地使用费，而是体现为向当下的违法违规使用和占有宅基地的人员收取存量的惩罚性质的宅基地使用费。
另一方面，集体作为宅基地所有者可以以盘活宅基地第一顺位人的身份有偿统筹再利用宅基地以取得一定收益。落实宅基地所有权在一定程度上体现为集体是以市场价格或接近市场价格的方式盘活再利用闲置宅基地的第一顺位人。进城农户退出宅基地时，若集体提供给退出宅基地使用权的农户的价格与市场价格相差不多，为落实宅基地所有权，集体应成为盘活再利用退出宅基地使用权的第一顺位人。同时，集体在以市场价格收回宅基地使用权后可统筹安排宅基地，将其中一部分作為增量宅基地的储备用地后，剩余部分转化为经营性建设用地，或用于城乡建设用地增减挂钩节余指标的调剂，或直接进入市场交易。作为宅基地所有权人的集体在再利用宅基地过程的各个环节均可取得一定的收益。
总之，在宅基地的使用和占有上，集体可通过对违法违规使用与占有宅基地收取以惩罚性为主的费用以落实其宅基地所有权;在宅基地的退出与再利用上，集体可在保留一定的增量宅基地储备后将剩余宅基地进行建设用地指标调剂或转为建设用地入市以增加集体资产经营收益。由此，彰显与落实宅基地所有权的过程也是城乡土地不断融合的过程。
（二） 完善宅基地用益物权权能以保障宅基地资格权
由于宅基地资格权是一种基于集体身份而来的内部资格性权利，所以宅基地资格权归属集体成员。保障农户享有的宅基地资格权，须扩充宅基地资格权权能，赋予其一定的处分权和收益权使其成为完整的用益物权。
在“三权分置”改革方向指导下，农户享有的宅基地资格权应涵盖收益权和一定的处分权，使资格权成为一种基于成员身份的完整用益物权。2019 版《土地管理法》只强调了宅基地的一户一宅规定、居住保障功能、一次性申请要求、有偿退出与再利用的方面，而对宅基地使用权的权能并无界定。并且，在宅基地制度的实际运行中，由于宅基地使用权不可对集体外交易，所以其收益功能完全被压制。由此，农户除了占有和使用宅基地外只有在集体内与其他农户互换宅基地或退出宅基地使用权的处分权能，而无更加重要的市场交易权。而保障农户享有的宅基地资格权，就要以扩权赋能为核心，扩充宅基地资格权的权能内涵以增强农民的土地财产权利。
一方面，赋予农户享有的宅基地资格权收益权能，使其可以通过在一定范围内自由交易宅基地使用权而取得一定的财产性收入。收入是作为存量财富的资本所提供的服务[24]54，能够带来流量收入的资本或资产才是真正的财富，而宅基地资格权若不能为农户带来收益，则其只会沦为农户的“死”财产而非“活”权利。由此，为充实农户享有的宅基地资格权的土地财产权利，就需要赋予其收益权能，允许农户通过宅基地资格权在一定范围内的自由流转而取得一定的财产收益。在“县域作为城乡融合发展的重要切入点”[27] 的城乡融合发展战略推动下，稳妥推进宅基地制度改革可首先在县域范围内试行宅基地资格权在乡镇人员、村庄农民间的自由交易，以增加农户的宅基地财产收入。
另一方面，须增加农户享有的宅基地资格权的处分权内涵。在宅基地“两权分立”产权结构中，农户享有的宅基地处分权权能内涵暗含在2019 版《土地管理法》第52 条第5 款的规定中：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”[23]291。虽然第5 款主要规定的是农户申请宅基地的一次性原则，但暗含了农户可以出卖、出租或赠与农宅给他人的口子。由于“房地一体”的物理限制和转让规则，作为宅基地资格权享有者的农户由此可通过出卖、出租、赠与农宅的方式相应地转让出宅基地使用权。不仅如此，农户还应有退出宅基地资格权的处分权。由此，还须赋予宅基地资格权包括出卖、出租、赠与等转让处分权和退出处分权，以保障和强化农户的宅基地资格权。
总之，在宅基地“三权分置”改革的指导下，保障农户享有宅基地资格权就需要以增加农户的宅基地收益权以完善宅基地资格权的用益物权权能，同时增加农户对宅基地的转让与退出处分权能，以充实其土地财产权利。
（三） 扩大宅基地产权结构开放性放活宅基地使用权
现行封闭僵化的宅基地制度已成为阻碍城乡融合发展的最大障碍。为了更高效地利用宅基地，应以放活宅基地使用权为核心扩大宅基地产权结构的开放性。只有不断扩大宅基地的产权结构开放性，才能使城乡土地要素合理流动起来，有效激发农村宅基地资源的活力，从而为推进乡村全面振兴扫清土地制度的障碍。
首先，须重建宅基地使用权的权能范围，这是放活宅基地使用权的前提。“两权分立”结构下的宅基地使用权只有占有和使用权能，既非完整用益物权，更非担保物权。而在宅基地“三权分置”产权结构中重建宅基地使用权的权能范围，就需要扩充宅基地使用权的权能，将收益权和抵押权增加到宅基地使用权的权能范围中，使其具备收益和抵押功能，这是放活宅基地使用权的前提。
其次，须扩大宅基地使用权的流转范围，这是放活宅基地使用权的核心。宅基地使用权的流转范围包括两个方面，一是受让主体范围，二是地域流转范围。在宅基地“三权分置”的产权结构下，应扩大宅基地使用权的受让主体范围，使县域内的城乡常住居民都可以通过一定的方式获得宅基地使用权，以满足自身的基本居住需求。同时，应扩大宅基地使用权的流转范围至整个县域，使宅基地土地资源要素在一定地域范围内自由流动，以实现其市场价值。只有扩大宅基地使用权的受让主体范围和流转地域范围，才能有效激活僵化闲置的宅基地，使其在更大程度上实现自身的财产价值。 再次，须放宽宅基地使用权的流转形式，这是放活宅基地使用权的重点。放活宅基地使用权须放宽其流转形式，不仅要允许集体外人员或组织以出租形式租用宅基地用以居住或经营工商业，而且须允许在县域内宅基地使用权以买卖形式的流转方式。在目前规定中，出租宅基地给集体外人员或组织用以居住或进行工商业经营有着严格的不超过20 年的时间期限[24]，而在放活宅基地使用权的改革方向下，应参考国有住宅建设用地使用权的出租时间标准来确定，做到集体所有住宅建设用地使用权在出租期限上与国有住宅建设用地同地同权。此外，买卖形式的宅基地使用权流转应在一定范围内受到認可。在目前情况下，可先试行在县域范围内的宅基地使用权买卖形式的自由转让，以稳妥放活宅基地使用权。
最后，须放松宅基地使用权的管制措施，这是放活宅基地使用权的条件。20 世纪60 年代以来的“两权分立”的宅基地制度总体上沿着不断强化管制的道路变迁[25]，法律和政策对宅基地使用权的取得、行使、流转、退出等方面的管制是愈加严格的。而在宅基地“三权分置”改革中，政府应在政策上放松对宅基地使用权的管制措施，让宅基地的所有者按照法律规定行使自己的所有权，即集体经济组织作为宅基地的所有者可以在法律规定的范围内自行处分宅基地而不受政府政策的硬性管制。
总之，放活宅基地使用权须扩大宅基地产权结构开放性，让在集体外的组织、人员、资金参与到宅基地使用权的各种流转形式之中，同时也要注意稳定与放活的关系，稳妥推进宅基地制度改革，从而实现城乡之间土地资源要素的融合以服务于乡村全面振兴。
四、结论与展望
因应新型城镇化进程的不断推进，城乡融合发展已成为不可阻挡的潮流，现行宅基地制度在实际运行中遭到了宅基地闲置化、非资格占有、市场化退出困难等问题的挑战。变“两权分立”宅基地制度为“三权分置”，可有效解决上述问题：首先，须推行宅基地有偿使用与退出以落实集体享有的宅基地所有权;其次，要扩充宅基地资格权权能以保障农户享有的宅基地资格权;最后，应以放活宅基地使用权为核心扩大宅基地产权结构的开放性以使宅基地使用权可为集体外组织和人员享有。在落实集体享有的宅基地所有权过程中，集体管理宅基地以收取一定费用可能出现因村庄土地管理权力的扩大而挤压村民享有的宅基地资格权和使用权的情况，这就需要各地行政主管部门做好关于宅基地管理方面的实施细则，明确宅基地“三权分置”中集体享有的各项权利，并制定好集体可以进行的管理性收费的“清单”，以保证其在行使宅基地所有权过程中既能保证自身权利的有效实施，又不会与农户享有的宅基地资格权和使用权产生冲突。推进宅基地“三权分置”不仅是深化农村土地制度改革的重点任务，也是加快推进城乡土地融合、促进乡村全面振兴的土地制度保障。