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摘 要：以临安市为样本，对其近5年占补平衡补充（新垦造）耕地进行了调查和检测，结果表明：补充耕地无论在数量、质量还是利用情况方面都未能达成耕地占补平衡制度的设计初衷。在深入分析补充耕地质量等次、利用现状及有关土地法管理法律法规执行情况的基础上，梳理出在耕地占补平衡制度执行中存在的问题，进而提出通过树立正确的业绩观，落实耕地保护问责制；优化非农建设用地选址，尽量少占用优质耕地；优化土地的开发整理复垦设计，提高耕地质量以及完善法律法规，切实做好补充耕地后续管理工作等方面来有效落实耕地占补平衡制度。
关键词：耕地占补平衡制度；耕地保护；临安市
中图分类号：F301.21 文献标志码：A 论文编号：2013-0342
The Research about Balance System of Farmland in Occupation and Supplement：
An Demonstration From Lin’an City
Hu Guocheng1， Chen Dinghong1， Huang Xueping2， Zhou Changhao3， Yu Guangrong4， Pan Jianli1
（1Agriculture Technical Extension Centre of Lin’an， Lin’an 311300， Zhejiang， China；
2Agriculture office in Heqiao Town， Lin’an 311324， Zhejiang， China；
3Agriculture office in Tuankou Town， Lin’an 311325， Zhejiang， China；
4Agriculture office in Qingliangfeng Town， Lin’an 311323， Zhejiang， China）
Abstract： The paper takes Lin’an City as sample， studies the supplementary cultivated land in recent five years. The results showed that the quantity， quality and utilization of supplementary cultivated land is not fulfilled its designed function. on the basis of the in-depth analysis of supplementary cultivated land quality， the utilization situation and the implementation of laws and regulations related to management of land law， the paper summarizes the problems existing in the practice of the balance system of farmland in occupation and supplement， and puts forward by setting up correct view of achievements，implementing the accountability system of farmland protection； optimizing the non-agricultural construction land location， taking up less high quality farmland； optimizing the design of the land development and reclamation， improving the quality of farmland and perfecting laws and regulations， strengthening subsequently management works of supplement land to effectively implement the balance system of farmland in occupation and supplement.
Key words： Balance system of farmland in occupation and supplement； Farmland protection； Lin’an City
0 引言
耕地是中国宝贵的战略资源。目前，中国耕地面积仅占土地面积的14%，且2/3为中低产田，后备耕地资源严重不足[1]。与此同时，中国还面临着人口总量大的基本国情。出于对国际国内粮食安全的考虑，自1997年以来，中国实行了世界上最严厉的耕地保护制度，如耕地总量动态平衡、占补平衡以及保护1.2×108 hm2耕地红线等[2-3]。伴随着城市化进程的不断推进，耕地数量减少的趋势不可避免，耕地保护的形势愈发严峻。耕地占补平衡制度作为《土地管理法》（第三十一条）中一项旨在保护耕地规定，要求非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地；没有条件自己开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡制度是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一，标志着中国耕地保护相关法律法规和制度体系基本形成[4-5]。尽管国家在法律层面对耕地保护做出了明确的规定，但从各地的实践来看，成效并不明显。主要表现为补充耕地的质量与占用耕地的质量不相符，“占地多为好地，补地多为次地”[6]，有违耕地占补平衡制度的设计初衷。笔者以浙江省临安市为样本，考察当地近五年占补耕地的质量与利用情况，并针对存在问题提出相应的对策与措施，以期为各地更有效地实施耕地占补平衡制度，更有力地保护耕地提供参考。 1 研究对象补充耕地的数量、质量与利用状况
1.1 研究对象补充耕地的数量与质量
自2008年以来，临安市合计实施垦造耕地项目69个，完成新垦造耕地（经相关部门验收认定）面积614.77 hm2，平均每个项目面积8.91 hm2，平均每年完成新垦造耕地面积122.95 hm2。新垦造耕地主要分布于低丘、高丘、山岗和山坞垅间。由于该市属于山区市（县），受资源限制，约有60%面积的新垦造耕地位处高山，并距村庄较远。
新垦造耕地的质量等级，以所处的地形、坡度、冬季地下水位、地表砾石度、加土厚度、土壤质量、容重、pH值、有机质、有效磷、速效钾、抗涝能力、抗旱能力以及作物种植适应性等因子为指标进行评定[7]。调查和检测结果表明，该市新垦造耕地普遍存在土层浅薄，砾石含量高，土壤颗粒粗、松散，养分含量低，抗旱能力差等问题。经综合评价分析，该市近五年新垦造耕地的综合地力系数<50。按《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》（《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》将耕地质量分为3个等次7个级别。）标准评定，全市约90%面积的新垦造耕地的质量属于质量最次的3等地。从表1可以看出，反映土壤肥力水平的有机质、全氮、有效磷、速效钾等指标，新垦造耕地与被征用耕地相比，分别要低98.06%、119.19%、101.16%和80.15%。
1.2 研究对象补充耕地的利用情况
基于新垦造耕地质量情况，为提高新垦造耕地的利用率，激发农户承包和耕种新垦造耕地的积极性，促使其对土地进行培肥改良，以遏制新垦造耕地出现荒芜现象，2010年，临安市政府及时出台了占补平衡补充耕地后续管理办法（《临安市人民政府办公室关于加强占补平衡补充耕地后续管理工作的通知》临政办函[2010]52号）。办法规定：根据新垦造耕地后续管理情况（主要指种植作物和土壤培肥改良情况），对耕种承包户实行连续3年的财政资金补助政策（考核合格每亩补助300元，考核基本合格每亩补助200元，考核不合格不补助）。这一补助政策措施的实施，有效提高了农户承包耕种新垦造耕地的积极性。调查结果表明，绝大部分新垦造耕地实现了当年建成，当年利用的良好预期，其中部分当年就产生了经济效益。新垦造耕地作物种植率达90%以上，与该政策实施前相比，提高耕种率约25%。种植户对土壤培肥改良的积极性也有所提高，通过种植绿肥、作物秸秆还地、施用有机肥等方式对土壤进行培育改良的面积得到了进一步扩大。调查中也发现，新垦造耕地所种作物多数为多年生，有的甚至种上了林木。据该市国土、农业、财政三局对该市2010和2011两年所建成的33个垦造耕地项目二次（2012年5月和10月）实地检查结果统计，垦造耕地现已种上山核桃、香榧、红豆杉、松树、白果树、杉树、紫藤、果树、茶树、竹笋、黄栀子等植物项目达21个，占总垦造耕地项目的63.64%；面积达177.66 hm2，占垦造耕地总面积248.8 hm2的71.41%。而纯种植农作物面积仅为垦造耕地面积的30%左右。由于新垦造耕地普遍存在水源条件差，种植农作物经济效益低下等特点，有农户已打算将部分纯种植农作物改种长年生作物，这就意味着纯种植农作物面积还将会继续减少。
2 耕地占补平衡制度执行中存在的问题与原因分析
2.1 耕地占与补的质量难以实现动态平衡
随着经济社会发展的需要，土地需求量不断增长，耕地占补平衡制度从理论上能够实现耕地的动态平衡，但是对于资源有限的地区而言，要保证耕地质量上的动态平衡难度较大。如前所述，临安市为山区县（市），受资源限制，补充耕地大多是山坡地和山岗荒地，因而普遍存在土质差，障碍因素多，生产能力低的特点。调查和检测结果表明，大多新垦造耕地的生产能力仅为被占用耕地的10%～30%。此类新垦造耕地往往需要经过7～10年的培肥，才有可能使耕地的生产能力基本达到被占用耕地水平[8]。
2.2 耕地占与补的数量难以实现动态平衡
因该市补充耕地普遍存在农业生产条件差，种植粮油作物效益低下等特点，致使70%以上面积的补充耕地种植的不是农作物，而是山核桃、香榧等长年生木本作物。耕地种长年生木本作物，不仅不利于补充耕地土壤的培肥改良，也不利于保护耕地在数量上的平衡。因为数年后木本作物长大成林，这些地也就不能再种植农作物了。如若想恢复这些地种植农作物的能力，必须重新再进行垦造[9]。以此分析，临安市近5年约有435.00 hm2的补充耕地会成为林地、园地或其它地。届时，所谓的占补平衡补充耕地也就不复存在了。耕地作物种植的“非粮化”，尽管目前尚未对粮食生产能力构成实质性影响，但从长远看，如不采取有效措施，让其任意发展下去，对粮食生产安全造成的危害不可低估[10]。
2.3 缺乏相关的配套保障措施
一是由于现有常规检测方法，对新垦造耕地质量进行验收难度较大，因而目前临安市对补充耕地的验收，仅限于土层厚度、平整程度等几个因素，且以直观目测为准。检测标准的不规范，再加之受政府政绩效益驱动，从而造成实践中只注重耕地占补的数量平衡，而忽视耕地质量的平衡现象普遍存在。二是受资源限制，该市补充耕地之前的土地性质大多为林地（据2011、2012年2年通过验收确认的补充耕地面积统计表明，之前为林地的面积达90%以上）。林地由林业部门主管，承包经营者持有林权证。虽然这些林地经过垦造，土地管理部门将其划归为耕地，但并未同时收回原先承包经营者的林权证。由此造成一块地存在两种性质的现象，这无疑加大了耕地保护难度。三是新增耕地后续管理工作不到位。由于责任管理主体不明确，使得一些项目，特别是一些位置较为偏僻、交通不便的项目出现了无人种、无人管现象。长此以往，这部分地便会再次成为荒地。而在相关部门的档案里，再次沦为荒地的土地还是作为耕地登记在案。
3 完善耕地占补平衡制度建议 3.1 树立正确的业绩观，落实耕地保护问责制
随着城市化进程的不断推进，土地出让收入已经成为地方财政收入的重要（主要）来源[11-12]。在扭曲的政绩观的引导下，某些地方政府会想方设法地出让土地（包括耕地），同时又想方设法地将以次充好的土地作为补充“耕地”[13-14]。基于此，各地政府应建立健全体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价激励机制，减少经济发展指标考核的压力，增加耕地保护的考核内容，引导各级领导干部以科学发展观和正确的政绩观指导国土资源管理工作。按照权责一致原则，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，层层落实地方政府保护和合理利用土地的责任，严格实行问责制。
3.2 优化非农建设用地选址，尽量少占用优质耕地
要有效执行耕地占补平衡制度，落实耕地保护工作，最根本的还是要从源头上做起，尽量少占、不占用耕地资源。这就要求政府部门必须优化非农建设用地的选址。从目前的城市发展来看，普遍存在用地粗放、土地利用率低下，用地结构不合理，城市用地重平面扩张轻内部挖潜等问题。为防止用地过度扩张，政府相关部门应尽可能盘活存量用地，充分挖掘存量用地的潜力，提高土地的利用率，比如缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、低效利用的平房区等，通过置换、搬迁等方式盘活土地[15]，不仅可以满足建设用地需求，也可以达到少占耕地、不占耕地的目的。特别是像临安这样以山区为主的城市，更应该尽量少占用宝贵的耕地资源，通过旧城改造、农村土地综合整治等方式提高城市的容积率和农村土地的利用率方是长远之计。
3.3 优化土地的开发整理复垦设计，提高耕地质量
土地资源是有限的，耕地资源更为有限，要想确保中国的粮食安全，在尽量少占用耕地的基础上，还需着力提高耕地的质量。这一方面要求政府相关部门加大人力、物力、财力的投入，优化农业生产结构，提高农业科技水平，传授农业科技技术，在不破坏耕作层的前提下，发展劳动密集型和科技含量高的农产品，提高耕地质量与产出水平。另一方面，在确定补充耕地项目时，应加强对项目的评估，尽量优化开发整理复垦补充耕地的设计条件，最大可能地使有限的后备耕地资源在占补平衡工作中发挥最大的潜力[16]。
3.4 完善法律法规，切实做好补充耕地后续管理工作
要进一步完善法律法规，明确集体土地所有权主体，使集体土地真正做到产权清晰、权属合法、权责明确，坚决杜绝同一块地两种性质的情况发生。只有真正做到土地权属明晰，赋予农民长期而稳定的土地使用权，鼓励广大农民在法律的保障下对耕地进行长期投资，才能实现耕地资源的保护和有效利用。同时要加大政策扶持和技术服务力度，提高农户保护耕地积极性。政府部门应通过加大对农业基础设施建设（如水利设施等）的投入，改善农业发展条件和手段；积极落实国家鼓励农民粮食生产的有关政策措施，如种粮补贴及新垦造耕地后续管理土壤培肥改良补贴政策等，切实减轻农民负担；继续深化支农服务，为农民提供免费的技术指导，帮助农民进行种植业结构调整，引导农民种植效益高作物，增加耕地种植效益，以提高农户保护耕地积极性，为实现耕地真正达到占补平衡提供保障。
4 讨论
本研究从可持续发展的角度对临安市近5年占补平衡补充（新垦造）耕地的情况做了调研和分析。研究结果基本支持了学界普遍认为的观点，即耕地占补平衡制度执行中存在着种种问题，“占补”平衡背后面临的耕地保护形势仍旧不容乐观[17]。值得注意的是，除了与不少学者所提出的“耕地占补存在重数量，轻质量的现象”[18-19]以及“耕地占补平衡制度实施中，一味强调占补平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展”[20]的观点相一致，本研究还进一步发现，诸如研究对象临安的一些地方不只是存在着重数量，轻质量的问题，更为严重的则是占补平衡补充耕地的土地存在着二重性质。土地管理制度的不规范，再加上补充耕地的质量和种粮油作物效益低下等原因，使这些补充耕地成为了林地，甚至荒地。同一块土地存在着利用性质的随意变更，无疑加大了耕地占补平衡制度执行的难度。如若对这一问题不引起重视，仅简单地将档案中的占补平衡数据视为决策的依据或执行的目标，那么对于像临安这样的以“九山半水半分田”为基本县情的地区来讲，无疑将会给当地的土地利用和管理带来更大的障碍。由此而论，某些学者所认为的“一味强调占补平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展”的结论可能需要补充的一个前提和背景即在于，在一些耕地后备资源贫乏的地方，很少有可供开发成耕地的土地资源，如若地方政府仍执迷于政绩而盲目占用耕地，又没能重视和加强对土地利用的后续管理工作，那么就会使良好的耕地资源成为其政绩的牺牲品，导致生态系统的破坏，最终也会影响地方经济、社会的可持续发展。因此，重视保护耕地资源，实现补偿耕地与占用耕地“数量与质量适当平衡”的基本目标仍是各地政府土地利用和管理中至关重要的议题。
参考文献
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关键词：耕地占补平衡制度；耕地保护；临安市
中图分类号：F301.21 文献标志码：A 论文编号：2013-0342
The Research about Balance System of Farmland in Occupation and Supplement：
An Demonstration From Lin’an City
Hu Guocheng1， Chen Dinghong1， Huang Xueping2， Zhou Changhao3， Yu Guangrong4， Pan Jianli1
（1Agriculture Technical Extension Centre of Lin’an， Lin’an 311300， Zhejiang， China；
2Agriculture office in Heqiao Town， Lin’an 311324， Zhejiang， China；
3Agriculture office in Tuankou Town， Lin’an 311325， Zhejiang， China；
4Agriculture office in Qingliangfeng Town， Lin’an 311323， Zhejiang， China）
Abstract： The paper takes Lin’an City as sample， studies the supplementary cultivated land in recent five years. The results showed that the quantity， quality and utilization of supplementary cultivated land is not fulfilled its designed function. on the basis of the in-depth analysis of supplementary cultivated land quality， the utilization situation and the implementation of laws and regulations related to management of land law， the paper summarizes the problems existing in the practice of the balance system of farmland in occupation and supplement， and puts forward by setting up correct view of achievements，implementing the accountability system of farmland protection； optimizing the non-agricultural construction land location， taking up less high quality farmland； optimizing the design of the land development and reclamation， improving the quality of farmland and perfecting laws and regulations， strengthening subsequently management works of supplement land to effectively implement the balance system of farmland in occupation and supplement.
Key words： Balance system of farmland in occupation and supplement； Farmland protection； Lin’an City
0 引言
耕地是中国宝贵的战略资源。目前，中国耕地面积仅占土地面积的14%，且2/3为中低产田，后备耕地资源严重不足[1]。与此同时，中国还面临着人口总量大的基本国情。出于对国际国内粮食安全的考虑，自1997年以来，中国实行了世界上最严厉的耕地保护制度，如耕地总量动态平衡、占补平衡以及保护1.2×108 hm2耕地红线等[2-3]。伴随着城市化进程的不断推进，耕地数量减少的趋势不可避免，耕地保护的形势愈发严峻。耕地占补平衡制度作为《土地管理法》（第三十一条）中一项旨在保护耕地规定，要求非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地；没有条件自己开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡制度是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一，标志着中国耕地保护相关法律法规和制度体系基本形成[4-5]。尽管国家在法律层面对耕地保护做出了明确的规定，但从各地的实践来看，成效并不明显。主要表现为补充耕地的质量与占用耕地的质量不相符，“占地多为好地，补地多为次地”[6]，有违耕地占补平衡制度的设计初衷。笔者以浙江省临安市为样本，考察当地近五年占补耕地的质量与利用情况，并针对存在问题提出相应的对策与措施，以期为各地更有效地实施耕地占补平衡制度，更有力地保护耕地提供参考。 1 研究对象补充耕地的数量、质量与利用状况
1.1 研究对象补充耕地的数量与质量
自2008年以来，临安市合计实施垦造耕地项目69个，完成新垦造耕地（经相关部门验收认定）面积614.77 hm2，平均每个项目面积8.91 hm2，平均每年完成新垦造耕地面积122.95 hm2。新垦造耕地主要分布于低丘、高丘、山岗和山坞垅间。由于该市属于山区市（县），受资源限制，约有60%面积的新垦造耕地位处高山，并距村庄较远。
新垦造耕地的质量等级，以所处的地形、坡度、冬季地下水位、地表砾石度、加土厚度、土壤质量、容重、pH值、有机质、有效磷、速效钾、抗涝能力、抗旱能力以及作物种植适应性等因子为指标进行评定[7]。调查和检测结果表明，该市新垦造耕地普遍存在土层浅薄，砾石含量高，土壤颗粒粗、松散，养分含量低，抗旱能力差等问题。经综合评价分析，该市近五年新垦造耕地的综合地力系数<50。按《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》（《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》将耕地质量分为3个等次7个级别。）标准评定，全市约90%面积的新垦造耕地的质量属于质量最次的3等地。从表1可以看出，反映土壤肥力水平的有机质、全氮、有效磷、速效钾等指标，新垦造耕地与被征用耕地相比，分别要低98.06%、119.19%、101.16%和80.15%。
1.2 研究对象补充耕地的利用情况
基于新垦造耕地质量情况，为提高新垦造耕地的利用率，激发农户承包和耕种新垦造耕地的积极性，促使其对土地进行培肥改良，以遏制新垦造耕地出现荒芜现象，2010年，临安市政府及时出台了占补平衡补充耕地后续管理办法（《临安市人民政府办公室关于加强占补平衡补充耕地后续管理工作的通知》临政办函[2010]52号）。办法规定：根据新垦造耕地后续管理情况（主要指种植作物和土壤培肥改良情况），对耕种承包户实行连续3年的财政资金补助政策（考核合格每亩补助300元，考核基本合格每亩补助200元，考核不合格不补助）。这一补助政策措施的实施，有效提高了农户承包耕种新垦造耕地的积极性。调查结果表明，绝大部分新垦造耕地实现了当年建成，当年利用的良好预期，其中部分当年就产生了经济效益。新垦造耕地作物种植率达90%以上，与该政策实施前相比，提高耕种率约25%。种植户对土壤培肥改良的积极性也有所提高，通过种植绿肥、作物秸秆还地、施用有机肥等方式对土壤进行培育改良的面积得到了进一步扩大。调查中也发现，新垦造耕地所种作物多数为多年生，有的甚至种上了林木。据该市国土、农业、财政三局对该市2010和2011两年所建成的33个垦造耕地项目二次（2012年5月和10月）实地检查结果统计，垦造耕地现已种上山核桃、香榧、红豆杉、松树、白果树、杉树、紫藤、果树、茶树、竹笋、黄栀子等植物项目达21个，占总垦造耕地项目的63.64%；面积达177.66 hm2，占垦造耕地总面积248.8 hm2的71.41%。而纯种植农作物面积仅为垦造耕地面积的30%左右。由于新垦造耕地普遍存在水源条件差，种植农作物经济效益低下等特点，有农户已打算将部分纯种植农作物改种长年生作物，这就意味着纯种植农作物面积还将会继续减少。
2 耕地占补平衡制度执行中存在的问题与原因分析
2.1 耕地占与补的质量难以实现动态平衡
随着经济社会发展的需要，土地需求量不断增长，耕地占补平衡制度从理论上能够实现耕地的动态平衡，但是对于资源有限的地区而言，要保证耕地质量上的动态平衡难度较大。如前所述，临安市为山区县（市），受资源限制，补充耕地大多是山坡地和山岗荒地，因而普遍存在土质差，障碍因素多，生产能力低的特点。调查和检测结果表明，大多新垦造耕地的生产能力仅为被占用耕地的10%～30%。此类新垦造耕地往往需要经过7～10年的培肥，才有可能使耕地的生产能力基本达到被占用耕地水平[8]。
2.2 耕地占与补的数量难以实现动态平衡
因该市补充耕地普遍存在农业生产条件差，种植粮油作物效益低下等特点，致使70%以上面积的补充耕地种植的不是农作物，而是山核桃、香榧等长年生木本作物。耕地种长年生木本作物，不仅不利于补充耕地土壤的培肥改良，也不利于保护耕地在数量上的平衡。因为数年后木本作物长大成林，这些地也就不能再种植农作物了。如若想恢复这些地种植农作物的能力，必须重新再进行垦造[9]。以此分析，临安市近5年约有435.00 hm2的补充耕地会成为林地、园地或其它地。届时，所谓的占补平衡补充耕地也就不复存在了。耕地作物种植的“非粮化”，尽管目前尚未对粮食生产能力构成实质性影响，但从长远看，如不采取有效措施，让其任意发展下去，对粮食生产安全造成的危害不可低估[10]。
2.3 缺乏相关的配套保障措施
一是由于现有常规检测方法，对新垦造耕地质量进行验收难度较大，因而目前临安市对补充耕地的验收，仅限于土层厚度、平整程度等几个因素，且以直观目测为准。检测标准的不规范，再加之受政府政绩效益驱动，从而造成实践中只注重耕地占补的数量平衡，而忽视耕地质量的平衡现象普遍存在。二是受资源限制，该市补充耕地之前的土地性质大多为林地（据2011、2012年2年通过验收确认的补充耕地面积统计表明，之前为林地的面积达90%以上）。林地由林业部门主管，承包经营者持有林权证。虽然这些林地经过垦造，土地管理部门将其划归为耕地，但并未同时收回原先承包经营者的林权证。由此造成一块地存在两种性质的现象，这无疑加大了耕地保护难度。三是新增耕地后续管理工作不到位。由于责任管理主体不明确，使得一些项目，特别是一些位置较为偏僻、交通不便的项目出现了无人种、无人管现象。长此以往，这部分地便会再次成为荒地。而在相关部门的档案里，再次沦为荒地的土地还是作为耕地登记在案。
3 完善耕地占补平衡制度建议 3.1 树立正确的业绩观，落实耕地保护问责制
随着城市化进程的不断推进，土地出让收入已经成为地方财政收入的重要（主要）来源[11-12]。在扭曲的政绩观的引导下，某些地方政府会想方设法地出让土地（包括耕地），同时又想方设法地将以次充好的土地作为补充“耕地”[13-14]。基于此，各地政府应建立健全体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价激励机制，减少经济发展指标考核的压力，增加耕地保护的考核内容，引导各级领导干部以科学发展观和正确的政绩观指导国土资源管理工作。按照权责一致原则，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，层层落实地方政府保护和合理利用土地的责任，严格实行问责制。
3.2 优化非农建设用地选址，尽量少占用优质耕地
要有效执行耕地占补平衡制度，落实耕地保护工作，最根本的还是要从源头上做起，尽量少占、不占用耕地资源。这就要求政府部门必须优化非农建设用地的选址。从目前的城市发展来看，普遍存在用地粗放、土地利用率低下，用地结构不合理，城市用地重平面扩张轻内部挖潜等问题。为防止用地过度扩张，政府相关部门应尽可能盘活存量用地，充分挖掘存量用地的潜力，提高土地的利用率，比如缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、低效利用的平房区等，通过置换、搬迁等方式盘活土地[15]，不仅可以满足建设用地需求，也可以达到少占耕地、不占耕地的目的。特别是像临安这样以山区为主的城市，更应该尽量少占用宝贵的耕地资源，通过旧城改造、农村土地综合整治等方式提高城市的容积率和农村土地的利用率方是长远之计。
3.3 优化土地的开发整理复垦设计，提高耕地质量
土地资源是有限的，耕地资源更为有限，要想确保中国的粮食安全，在尽量少占用耕地的基础上，还需着力提高耕地的质量。这一方面要求政府相关部门加大人力、物力、财力的投入，优化农业生产结构，提高农业科技水平，传授农业科技技术，在不破坏耕作层的前提下，发展劳动密集型和科技含量高的农产品，提高耕地质量与产出水平。另一方面，在确定补充耕地项目时，应加强对项目的评估，尽量优化开发整理复垦补充耕地的设计条件，最大可能地使有限的后备耕地资源在占补平衡工作中发挥最大的潜力[16]。
3.4 完善法律法规，切实做好补充耕地后续管理工作
要进一步完善法律法规，明确集体土地所有权主体，使集体土地真正做到产权清晰、权属合法、权责明确，坚决杜绝同一块地两种性质的情况发生。只有真正做到土地权属明晰，赋予农民长期而稳定的土地使用权，鼓励广大农民在法律的保障下对耕地进行长期投资，才能实现耕地资源的保护和有效利用。同时要加大政策扶持和技术服务力度，提高农户保护耕地积极性。政府部门应通过加大对农业基础设施建设（如水利设施等）的投入，改善农业发展条件和手段；积极落实国家鼓励农民粮食生产的有关政策措施，如种粮补贴及新垦造耕地后续管理土壤培肥改良补贴政策等，切实减轻农民负担；继续深化支农服务，为农民提供免费的技术指导，帮助农民进行种植业结构调整，引导农民种植效益高作物，增加耕地种植效益，以提高农户保护耕地积极性，为实现耕地真正达到占补平衡提供保障。
4 讨论
本研究从可持续发展的角度对临安市近5年占补平衡补充（新垦造）耕地的情况做了调研和分析。研究结果基本支持了学界普遍认为的观点，即耕地占补平衡制度执行中存在着种种问题，“占补”平衡背后面临的耕地保护形势仍旧不容乐观[17]。值得注意的是，除了与不少学者所提出的“耕地占补存在重数量，轻质量的现象”[18-19]以及“耕地占补平衡制度实施中，一味强调占补平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展”[20]的观点相一致，本研究还进一步发现，诸如研究对象临安的一些地方不只是存在着重数量，轻质量的问题，更为严重的则是占补平衡补充耕地的土地存在着二重性质。土地管理制度的不规范，再加上补充耕地的质量和种粮油作物效益低下等原因，使这些补充耕地成为了林地，甚至荒地。同一块土地存在着利用性质的随意变更，无疑加大了耕地占补平衡制度执行的难度。如若对这一问题不引起重视，仅简单地将档案中的占补平衡数据视为决策的依据或执行的目标，那么对于像临安这样的以“九山半水半分田”为基本县情的地区来讲，无疑将会给当地的土地利用和管理带来更大的障碍。由此而论，某些学者所认为的“一味强调占补平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展”的结论可能需要补充的一个前提和背景即在于，在一些耕地后备资源贫乏的地方，很少有可供开发成耕地的土地资源，如若地方政府仍执迷于政绩而盲目占用耕地，又没能重视和加强对土地利用的后续管理工作，那么就会使良好的耕地资源成为其政绩的牺牲品，导致生态系统的破坏，最终也会影响地方经济、社会的可持续发展。因此，重视保护耕地资源，实现补偿耕地与占用耕地“数量与质量适当平衡”的基本目标仍是各地政府土地利用和管理中至关重要的议题。
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