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摘要：中国改革开放几十年，民间金融活跃的现实以及对经济增长产生的积极作用是不容置疑的。但是。民间金融的重要性在政府的政策法规下始终没有得到主流金融的认可。其经营行为仍处于“地下”、“非法”状态。事实上，政府应当引导民间金融合法化，允许其在给定条件下合法经营，并将其纳入政府监管体系中。降低其经营过程中的不确定因素。以充分发挥其制度优势。
关键词：民同金融；金融抑制；合法化
中图分类号：F832.3 文献标识码 A 文章编号 1002-7408(2008)01-0035-04
民间金融是相对于官方金融而言的，是未经金融监管当局批准设立的金融机构及其所开展的没有纳入金融管理机构常规管理系统的金融活动的总称。据2004年的统计数据，我国非国有经济对CDP贡献率已经达到63％，对工业增加值的贡献率已达到74％，而在全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比率不到30％，这其中巨大的供给缺口一直由民间金融补充。然而，一个无法回避的现实是，我国政府目前对民间金融的态度非常保守。迄今为止其一直在政府及相关法律法规的认可范围之外生存。本文从揭示其生成逻辑人手。对其现有法律规制模式和体系进行疏理、评价和反思，最后提出民间金融合法化模式的选择。
一、民间金融产生的深层逻辑
在这里我们要强调的是，我国是一个发展中大国，并处于经济转轨时期。对于我国民间金融生成逻辑的理论探讨，既应当考虑我国作为发展中国家确定的战略目标，还应当放置在中国经济转轨与渐进式改革的大背景环境中去把握。
在20世纪五六十年代，在短时间内迅速建立完整的重工业体系并实现经济发展和赶超是发展中国家政治领袖和社会大众的共同梦想，这与当时的发展经济学正处于初始阶段的政策主张是吻合的。但是对于发展中国家和地区，资金作为稀缺性生产要素对其发展具有决定性意义。重工业优先发展战略所必需的庞大资本和高风险、长周期的固有特征，与我国所面临的资本严重稀缺和国家动员资金能力极度软弱构成的矛盾。在国家财政无力承担的约束条件下，为实现建立庞大完整的重工业体系并最终实现经济赶超的战略目标，就必然要加大国家对有限资源的控制的深度和规模，建立并控制以国有银行为主体的金融体系，维持金融体制的垄断性，以确保把居民储蓄集中在国有金融控制体系内部。由此不难推断，国家的进一步选择必然是：为了保证国有银行能切取其中固定一个很大的部分。在存款市场上，就需要由国家出面在制度上确立和维护一个垄断的或者集权性的金融体制(国有银行体制)，而排斥非国有的或者竞争性的金融因素对存款市场的进入。
从改革的初始条件来看，要在维持政治稳定性和连续性的前提下进行渐进式改革，就必须确保体制内国有经济产出的不断增长，而国有经济的持续增长有赖于资本形成的增长。在这样的约束条件下，“政府主导性”在经济市场化进程中的“计划”色彩不免浓重一些。国家必须延续计划经济时代的做法。凭借其强大的控制力在改革过程中始终维持着对金融领域的强力控制，建立以国有银行为主导的金融体系，并希翼通过金融抑制(如对市场准人的限制、对金融市场产品进入的限制及对金融资产价格的管制)来聚集社会的金融资源到国有银行，然后又要求国有银行按照国家经济发展战略的意图把金融资源配置到国家所主导的产业、行业及企业中，继续享受政府麦金农式的信贷配给方式所赋予的资金优势。无论是计划经济下还是市场经济下，我国在金融体制改革设计时并没有把民间金融考虑进去，而是以国有企业的投融资为中心，整个国家经济的发展基本上是依靠国有银行的融资方式来完成。
归结起来，民间金融在我国的兴起更多的是对政府选择金融抑制政策的理性选择，在实施赶超发展战略与经济转轨双重目标的约束下，国家垄断的金融产权形式有着强烈的所有制歧视，政府通常实行或者变相实行选择性的信贷政策，导致原本短缺的资本过多流向政府所“偏好”的国有部门，而私人部门在中国转型初期受到很多限制，非国有经济都无法以与其经济平等的身份进入，其信用等级过低、缺乏可抵押资产、没有与正规金融部门打交道的信用记录、财务制度不健全等原因，留给私人部门的融资渠道十分有限。企业相互的资金融通是非法的，即使企业对单位内部职工的集资，其合法性随着政策多变而具有相当的不确定性。向个人的借贷虽然可行，但是规模小难以解决问题。而规模大就可能陷入“非法吸收公众存款罪”，融资需求出现了巨大的“缺口”，而弥补这一“缺口”的。除了少部分的企业内源性融资外，就只得寻求民间金融的支持了，其结果自然是体制外内生出非正式的民间金融。由此可见，国家对金融的垄断控制、利率管制下的定向信贷配给以及政府在金融资源的分配中的所有制偏向和制度歧视是中国民间金融得以产生与发展的基本制度性原因。而非国有经济的发展、小农经济性质及其资金需求特点形成的资金需求则是民间金融在中国兴起的直接原因。
二、民间金融：优势和负面效应
麦金农和肖的金融抑制理论假说是民间金融的形成原因的流行观点，削减金融抑制的途径就是金融深化。然而。自20世纪80年代以来，民间金融非但没有因为发展中国家的金融自由化而逐渐萎缩，即使在政府通过有意识地发展正规金融来挤压民间金融，其规模和范围仍在不断扩大。民间贷款利率依然居高不下；农户和中小企业依然没有解决贷款难的问题，且贷款往往流入那些资金并不紧缺者的手中。事实上，正是民间金融有着正规金融难以比拟的优势，即使在实行金融自由化的发达市场经济国家如美国、英国，仍然存在着相当部分的民间金融。民间金融的优势表现在：
1、信息优势。从信息经济学的角度看，由于正规金融需要与农户或中小企业进行较长时间交往才能采集足够的信息，用于判断是否提供信贷。因而正规金融要获得农户或中小企业能否及时偿还贷款的私人信息往往需要付出高昂的成本，而农户或中小企业贷款需求的特点又决定正规金融从中获得的单位收益偏低。因此，从成本与收益的角度看，正规金融倾向于拒绝农户或中小企业的贷款申请。而民间金融组织基于一定的地缘、血缘和业缘关系而成立。对借款人的资信、收入状况、品德等都相对比较了解。在选择贷款对象时可以事先进行筛选，并在贷款的监督过程中。借贷双方能够保持相对频繁的接触。这种信息上的便利使其在一定程度上解决正规金融机构所面临的信息不对称问题。可有效遏制借款人的逆向选择和道德风险等机会主义行为。
2、交易成本优势。相对于正规金融复杂而漫长的运作程序，民间金融的交易操作比较简便，合同内容简单实用，对参与者的素质要求不是很高。民问金融贷款合同审查时间也大为缩短，能够满足农户和中小企业融资的流动性强的要求。此外，民间金融组织本身具有小巧灵活的特点。借贷双方可以根据实际情况就贷款的归还期限、利率、归 还方式等进行创新和变通，其契约的执行通过社区法则便可以得以实现，避免了通过正规法律途径进行诉讼的高昂费用，从而节约了社会成员之间的监控的成本。
3、嵌入性约束。民间金融以血缘和地缘为基础，靠亲情、道德、网络、文化和村庄信任来维系。往往对特定的文化具有嵌入性，依靠价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态、社会资本等非正式制度对违规借款人的行为起到强烈的硬性约束，因而履约的可能性较高。这也是众多民间借贷，特别是农村民间借贷和行业内民间借贷能够长期普遍存在的历史传统渊源。
由此可见，在社会经济发展中，民间金融与正规金融有着各自的比较优势和相对稳定的服务对象，对于缺乏正规金融机构认可的抵押品或者信用记录无法从正规融资渠道获得资金的需求者来说，民间金融正是通过不同的产品价格(通常为更高的利率)、灵活的交易方式(较有弹性的借贷期限)、较低的交易成本，使得金融交易合约能够达成。因此，民间金融在一定程度上对正规金融的发展不但不会造成冲击，还可填补正规金融制度安排的“缺位”。并同正规金融较好地结合起来。提高融资效率。
但是，由于民间金融一般是建立在血缘、地缘关系基础上，这种主要以道德为根基的信息和成本优势也是有限的。其业务活动只能限于特定区域展开，如果其业务范围的超出原有的地域范围和客户群，就会导致民间金融的管理和运行机制提出更高的要求。同时，随着民间金融规模和范围的不断扩大，当制度参与者超过一定人数，不断突破民间金融组织的血缘、地缘关系时，民间金融的信息优势不复存在，投资者在搜寻投资项目的信息方面困难重重。参与者之间的信息不对称日益严重，风险不断累积，大大降低了民间金融的效率，很难承担大规模集聚资本的功能。这意味着交易成本的升高，丧失了原有的成本优势。此外，民间金融具有自发性和不可控性，其资金配置可能干扰中央银行对信用和资金总量的监测与控制，削弱国家金融调控和货币政策实施效果。
三、我国政府对民间金融的法律规制体系
政府对民间金融不外乎三种态度。即取缔、默许、管理。我国政府基本采用第一种态度，除了部分小额信贷、低于银行同类贷款利率4倍以下的借款和企业间贸易信贷之外，政府对绝大多数民间自发形成的金融活动一直持保守、乃至反对态度。自改革开放以来，以维持金融秩序、防范金融风险的名义，政府数次对民间金融组织进行清理和整顿。由此。民间金融组织与正规金融之间也一直存在着紧张关系，前者多半处于非法或者半非法状态。两种制度难以兼容，因此形成了金融市场上不和谐的二元格局。这种情形相应地反映在国家的金融法律法规方面。
大体上说，我国法律上对民间金融的法律规制以1995年为界。此前，由于金融市场刚刚开始发育。金融活动主要为国家金融力量所垄断，民间参与甚少。民间金融并未进入政府的视野。在经历了92－93年宏观经济过热以及民间融资浪潮迭起的阵痛后，对民间金融的立法管制成为共识。5月，《商业银行法》首次提出“非法吸收公众存款”的概念，并确立了行政取缔与刑事惩罚双重规制的基本模式。6月，《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》正式确立了非法吸收公众存款罪的罪名。1997年新《刑法》增设“破坏金融管理秩序罪”一节，对上述《决定》规定的内容全部采纳，并新增“擅自发行股票、公司、企业债券罪”。至此。“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”、“擅自发行股票、公司、企业债券罪”三个罪名成为悬在民间金融头上的三把利剑。
1997年亚洲金融危机后，政府加大了治理民间金融的力度。1998年4月，国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，将未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事金融业务活动的机构及其筹备组织都被视为非法金融机构。凡是未经中国人民银行批准，擅自向社会不特定对象进行的非法集资；非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖都被列入非法金融业务活动。该《办法》首次提出了“变相吸收公众存款”的概念，并设置“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”的这样一条兜底条款。极大地扩展了监管机关的权限空间，使一些游走于不同监管机关的权力边界之间的民间融资形式重新回到监管的框架内。
实际上，无论从理论分析还是从实践看，民间金融内生于经济发展过程之中，其发挥的作用是正规金融部门所不能完全替代的，它不是某一特定阶段的产物和过渡性制度安排。其存在有着必然性和合理性。尽管政府试图通过建立正规金融部门和开展正规金融业务来取代民间金融，但政府并不能完全了解和掌握市场，以获取正规金融所具备的条件和适当的优惠措施去挤压民间金融，只能解决部分资金需求者的融资需求，相当部分的融资需求仍然不能得到满足。且如果政府对民间金融采取的是打压而不是扶持的态度，巨额的资本存量却在长期的歧视性政策下得不到法律上的确认和规范，只能使其由“地上”转入“地下”。“禁”并不能使之“止”。这本身就蕴藏着巨大的金融风险，而这种风险又是在个体民间金融的控制能力以外的。因此，缺乏政府的肯定，其经营活动得不到法律的认可，契约关系就不能受到有效的保护，民间金融的生存和发展必然要承担更高的风险和成本。加之其地下运行的隐蔽性，正常的监管根本无法把握其行踪，监管当局对其风险与规模也较难控制，进一步降低了国民经济的透明度和金融系统的可控程度。相反，如果国家有步骤、有选择地在法律和制度安排上将一些运转良好的民间金融组织合法化。并将其纳入监管当局的有效监管之下，并通过提供一套保障契约签订和执行的制度设施，保护这些民间金融机构的财产权利和正当的经营活动。规范民间金融的交易手续、推行民问金融交易契约化和法律化；减少其运行中的不确定性，降低它们在躲避管制过程中发生的成本，降低金融风险。同时，将其纳入监管当局的有效监管之下，为其提供一个适合民间金融生存的环境与机制，并为其建立良好的服务体系，使他们的金融服务价格和质量得到改进和调整，提高民间金融市场融资效率。当然。由于民间金融运行中的制度惯性以及根深蒂固的关系型融资的影响，部分民间金融仍然保持其特性继续存在和发展。
四、民间金融合法化模式的选择
(一)民间金融的演进路径
从各个国家和地区民间金融的发展经验来看。大体上有三个可能的演化方向。其一，部分民间金融继续保持其互助合作的“原始形态”。主要特点是，互助性金融组织轮转模式、短期组织、只存不贷、定期运营。对于那些主要建立在自然经济基础之上的较为落后的地区，现代主流正规金融形式一般不会到达这些地区，而政策性金融又不完善，这样，传统的互助性质的民间金融赖以生存的需求基础依然存在。这一现象在我国中西落后和贫困地区表现较为明显。其二，由互助性的具有积极意义的民间金融演化 为非法的地下金融，非法存贷，如诈骗性的各种集资性的合会。这一形式在经济发展较快而政府金融监管缺乏效率的地区多有存在。其三，民间金融演变的第三条路径是逐渐转变为正规营利性机构，即经过立法程序，加以规范。成为民营金融机构。如从合会演变而来的台湾中小企业银行除经营一般银行业务外，可以经营合会业务，但实际上他们已经成为正规金融。其运作机制会发生很大变化，诸如从轮转模式(rotating)转变为非轮转模式(nonrotating)；从短期金融组织转变为永久性金融机构；从只存不贷变为存贷结合；从定期运营转变为每日运营等。
(二)我国民间金融合法化模式的选择
如前所述，外部环境的不同，民间金融的演进路径也不同。考虑到我国各地的地区差异。各地民间金融的发展程度也不一致，各地区对资金的需求形式也有所不同。民间金融合法化要求我们应当根据民间金融的不同层次和类型采取不同策略，扶正管理积极性，引导默许中性型，规制取缔破坏型。具体说来，扶正管理积极型，即指将具有积极效应的民间金融作为正规金融有益补充的金融形式，通过制度创新和立法监管等手段，放宽市场准入条件，允许其在较小的范围内从事金融业务，在利率决定、经营管理方面给予其较大自主权，并将其纳入监管体系，使其合法化、正式化。对介于中性型和破坏型之间中性型民间金融，既不能轻易否定其存在的合理性，也不能对其发展放任自流。只是在法律上应对民间金融活动中形成的契约进行有效的保护，并不断鼓励其向着规范化、契约化方向发展。对于有明显消极作用，扰乱金融秩序、破坏社会稳定的破坏型金融活动必须采取坚决的取缔措施。如对于黑社会等非法组织结合，从事洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法活动的民间金融组织予以坚决打击。
关于民问金融合法化的制度模式，综合起来不外乎以下三种：第一，以股份制为主将民间金融引导发展为正规金融形式。第二，以合作制规范和引导民间金融发展成合作金融组织，如将民间金融规范后成立农村合作银行，或部分民间金融组织规范后并人信用社组织。第三，以信托制度实现民间金融与正规金融机构合作。具体形式主要是发展正规金融机构的委托贷款来引导民间借贷。第一种制度模式虽具有较强的吸引力，但引导发展成正规金融只适合于少部分民间金融组织，不具有普遍的适用性。第二、三种制度模式也不能作为疏导民间金融的主要制度模式。考虑到我国经济、金融的二元性和民间金融发展的现实因素。我们认为我国民间金融制度合法化主要有三种模式：
1、模式之一：塑造社区银行
我国大多是规模非常大的银行，而缺乏规模较小的社区性中小银行。可以考虑按照一定的设立条件，对于符合成立条件的民间金融形式，在提出申请的条件下颁发执照，允许其依法成立金融机构，建立民营性质的社区银行。一方面，社区银行的建立和发展所需资金数量不大，便于民间资本进入。另一方面，社区银行可以将本地市场吸收的资金主要运用于本地市场，缓解“虹吸现象”及其可能导致的负面影响。同时，在国有银行撤出的地区设立社区银行，可以填补金融服务的空白，打破农村信用社的垄断，通过充分竞争提高金融效率。目前。根据银监会2006年12月20日发布的《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，只要具备银监会规定的注册资本金要求和其他监管要求，就可以设立具有合法地位的村镇银行，其将来有希望成为未来中国社区性中小银行。
2、模式之二：以社区合作方式发展社区合作金融
传统的民间合会是一种互助合作组织。除了具有一般金融组织的融资金，还有重要的社会的互助成分在内，这也是合作信用在以农业为中心而国民经济发展有较为落后的在中国传统社会长期存在的历史原因。日本、韩国和我国台湾省在内的东亚小农经济社会中，都是在政府扶持和免税政策保护下，通过建立服务于小农经济的社区合作金融和保险体系——即所谓的“市场内部化”制度安排来改造已经普遍化的民间金融。因此，在我国经济欠发达区域鼓励发展合作金融，尝试设立会员合作制的民间金融机构。
3、模式之三：建立以市场为核心的登记制
取缔了非法民间金融活动和引导部分民间金融组建社区银行或合作金融机构之后，其他形式的民间金融主体可采用组建以市场为核心的登记制的制度模式。登记制实际上是一种松散型的市场组织制度形式，它是由市场组织者通过向分散的市场主体提供市场运作规则，并通过规则执行情况检查、信息沟通与公开等来维护市场秩序。只要民间金融主体诚信经营、信息公开，接受利率限制和提供无限责任承诺，就能通过向市场管理者进行登记进入信贷市场并开展信贷业务活动。其具体操作为：可根据各地不同情况，按交易金额、地域范围或参与人数等标准设置民间金融交易的规模边界：对于低于边界规模的民间金融交易活动，由于信息的对称性，交易者自身便可承担交易的监督职能，因而可以实行自由登记制度；而对于超过边界规模的民间金融交易，由于交易规模扩大导致了信息的不对称性，交易者自身监督成本的提高以及搭便车等机会主义行为的产生，则应实行强制性登记制度，即由国家相关部门承担监管职能。这种模式既能保证分散民间金融的自由发展，又能通过一定的组织结构将其联系在一起，有利于加强监管部门对整个金融市场的监管，也将降低民问金融的交易成本和监管成本，以实现信息、资源共享与降低系统性风险。
关键词：民同金融；金融抑制；合法化
中图分类号：F832.3 文献标识码 A 文章编号 1002-7408(2008)01-0035-04
民间金融是相对于官方金融而言的，是未经金融监管当局批准设立的金融机构及其所开展的没有纳入金融管理机构常规管理系统的金融活动的总称。据2004年的统计数据，我国非国有经济对CDP贡献率已经达到63％，对工业增加值的贡献率已达到74％，而在全部银行信贷资产中，非国有经济使用的比率不到30％，这其中巨大的供给缺口一直由民间金融补充。然而，一个无法回避的现实是，我国政府目前对民间金融的态度非常保守。迄今为止其一直在政府及相关法律法规的认可范围之外生存。本文从揭示其生成逻辑人手。对其现有法律规制模式和体系进行疏理、评价和反思，最后提出民间金融合法化模式的选择。
一、民间金融产生的深层逻辑
在这里我们要强调的是，我国是一个发展中大国，并处于经济转轨时期。对于我国民间金融生成逻辑的理论探讨，既应当考虑我国作为发展中国家确定的战略目标，还应当放置在中国经济转轨与渐进式改革的大背景环境中去把握。
在20世纪五六十年代，在短时间内迅速建立完整的重工业体系并实现经济发展和赶超是发展中国家政治领袖和社会大众的共同梦想，这与当时的发展经济学正处于初始阶段的政策主张是吻合的。但是对于发展中国家和地区，资金作为稀缺性生产要素对其发展具有决定性意义。重工业优先发展战略所必需的庞大资本和高风险、长周期的固有特征，与我国所面临的资本严重稀缺和国家动员资金能力极度软弱构成的矛盾。在国家财政无力承担的约束条件下，为实现建立庞大完整的重工业体系并最终实现经济赶超的战略目标，就必然要加大国家对有限资源的控制的深度和规模，建立并控制以国有银行为主体的金融体系，维持金融体制的垄断性，以确保把居民储蓄集中在国有金融控制体系内部。由此不难推断，国家的进一步选择必然是：为了保证国有银行能切取其中固定一个很大的部分。在存款市场上，就需要由国家出面在制度上确立和维护一个垄断的或者集权性的金融体制(国有银行体制)，而排斥非国有的或者竞争性的金融因素对存款市场的进入。
从改革的初始条件来看，要在维持政治稳定性和连续性的前提下进行渐进式改革，就必须确保体制内国有经济产出的不断增长，而国有经济的持续增长有赖于资本形成的增长。在这样的约束条件下，“政府主导性”在经济市场化进程中的“计划”色彩不免浓重一些。国家必须延续计划经济时代的做法。凭借其强大的控制力在改革过程中始终维持着对金融领域的强力控制，建立以国有银行为主导的金融体系，并希翼通过金融抑制(如对市场准人的限制、对金融市场产品进入的限制及对金融资产价格的管制)来聚集社会的金融资源到国有银行，然后又要求国有银行按照国家经济发展战略的意图把金融资源配置到国家所主导的产业、行业及企业中，继续享受政府麦金农式的信贷配给方式所赋予的资金优势。无论是计划经济下还是市场经济下，我国在金融体制改革设计时并没有把民间金融考虑进去，而是以国有企业的投融资为中心，整个国家经济的发展基本上是依靠国有银行的融资方式来完成。
归结起来，民间金融在我国的兴起更多的是对政府选择金融抑制政策的理性选择，在实施赶超发展战略与经济转轨双重目标的约束下，国家垄断的金融产权形式有着强烈的所有制歧视，政府通常实行或者变相实行选择性的信贷政策，导致原本短缺的资本过多流向政府所“偏好”的国有部门，而私人部门在中国转型初期受到很多限制，非国有经济都无法以与其经济平等的身份进入，其信用等级过低、缺乏可抵押资产、没有与正规金融部门打交道的信用记录、财务制度不健全等原因，留给私人部门的融资渠道十分有限。企业相互的资金融通是非法的，即使企业对单位内部职工的集资，其合法性随着政策多变而具有相当的不确定性。向个人的借贷虽然可行，但是规模小难以解决问题。而规模大就可能陷入“非法吸收公众存款罪”，融资需求出现了巨大的“缺口”，而弥补这一“缺口”的。除了少部分的企业内源性融资外，就只得寻求民间金融的支持了，其结果自然是体制外内生出非正式的民间金融。由此可见，国家对金融的垄断控制、利率管制下的定向信贷配给以及政府在金融资源的分配中的所有制偏向和制度歧视是中国民间金融得以产生与发展的基本制度性原因。而非国有经济的发展、小农经济性质及其资金需求特点形成的资金需求则是民间金融在中国兴起的直接原因。
二、民间金融：优势和负面效应
麦金农和肖的金融抑制理论假说是民间金融的形成原因的流行观点，削减金融抑制的途径就是金融深化。然而。自20世纪80年代以来，民间金融非但没有因为发展中国家的金融自由化而逐渐萎缩，即使在政府通过有意识地发展正规金融来挤压民间金融，其规模和范围仍在不断扩大。民间贷款利率依然居高不下；农户和中小企业依然没有解决贷款难的问题，且贷款往往流入那些资金并不紧缺者的手中。事实上，正是民间金融有着正规金融难以比拟的优势，即使在实行金融自由化的发达市场经济国家如美国、英国，仍然存在着相当部分的民间金融。民间金融的优势表现在：
1、信息优势。从信息经济学的角度看，由于正规金融需要与农户或中小企业进行较长时间交往才能采集足够的信息，用于判断是否提供信贷。因而正规金融要获得农户或中小企业能否及时偿还贷款的私人信息往往需要付出高昂的成本，而农户或中小企业贷款需求的特点又决定正规金融从中获得的单位收益偏低。因此，从成本与收益的角度看，正规金融倾向于拒绝农户或中小企业的贷款申请。而民间金融组织基于一定的地缘、血缘和业缘关系而成立。对借款人的资信、收入状况、品德等都相对比较了解。在选择贷款对象时可以事先进行筛选，并在贷款的监督过程中。借贷双方能够保持相对频繁的接触。这种信息上的便利使其在一定程度上解决正规金融机构所面临的信息不对称问题。可有效遏制借款人的逆向选择和道德风险等机会主义行为。
2、交易成本优势。相对于正规金融复杂而漫长的运作程序，民间金融的交易操作比较简便，合同内容简单实用，对参与者的素质要求不是很高。民问金融贷款合同审查时间也大为缩短，能够满足农户和中小企业融资的流动性强的要求。此外，民间金融组织本身具有小巧灵活的特点。借贷双方可以根据实际情况就贷款的归还期限、利率、归 还方式等进行创新和变通，其契约的执行通过社区法则便可以得以实现，避免了通过正规法律途径进行诉讼的高昂费用，从而节约了社会成员之间的监控的成本。
3、嵌入性约束。民间金融以血缘和地缘为基础，靠亲情、道德、网络、文化和村庄信任来维系。往往对特定的文化具有嵌入性，依靠价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态、社会资本等非正式制度对违规借款人的行为起到强烈的硬性约束，因而履约的可能性较高。这也是众多民间借贷，特别是农村民间借贷和行业内民间借贷能够长期普遍存在的历史传统渊源。
由此可见，在社会经济发展中，民间金融与正规金融有着各自的比较优势和相对稳定的服务对象，对于缺乏正规金融机构认可的抵押品或者信用记录无法从正规融资渠道获得资金的需求者来说，民间金融正是通过不同的产品价格(通常为更高的利率)、灵活的交易方式(较有弹性的借贷期限)、较低的交易成本，使得金融交易合约能够达成。因此，民间金融在一定程度上对正规金融的发展不但不会造成冲击，还可填补正规金融制度安排的“缺位”。并同正规金融较好地结合起来。提高融资效率。
但是，由于民间金融一般是建立在血缘、地缘关系基础上，这种主要以道德为根基的信息和成本优势也是有限的。其业务活动只能限于特定区域展开，如果其业务范围的超出原有的地域范围和客户群，就会导致民间金融的管理和运行机制提出更高的要求。同时，随着民间金融规模和范围的不断扩大，当制度参与者超过一定人数，不断突破民间金融组织的血缘、地缘关系时，民间金融的信息优势不复存在，投资者在搜寻投资项目的信息方面困难重重。参与者之间的信息不对称日益严重，风险不断累积，大大降低了民间金融的效率，很难承担大规模集聚资本的功能。这意味着交易成本的升高，丧失了原有的成本优势。此外，民间金融具有自发性和不可控性，其资金配置可能干扰中央银行对信用和资金总量的监测与控制，削弱国家金融调控和货币政策实施效果。
三、我国政府对民间金融的法律规制体系
政府对民间金融不外乎三种态度。即取缔、默许、管理。我国政府基本采用第一种态度，除了部分小额信贷、低于银行同类贷款利率4倍以下的借款和企业间贸易信贷之外，政府对绝大多数民间自发形成的金融活动一直持保守、乃至反对态度。自改革开放以来，以维持金融秩序、防范金融风险的名义，政府数次对民间金融组织进行清理和整顿。由此。民间金融组织与正规金融之间也一直存在着紧张关系，前者多半处于非法或者半非法状态。两种制度难以兼容，因此形成了金融市场上不和谐的二元格局。这种情形相应地反映在国家的金融法律法规方面。
大体上说，我国法律上对民间金融的法律规制以1995年为界。此前，由于金融市场刚刚开始发育。金融活动主要为国家金融力量所垄断，民间参与甚少。民间金融并未进入政府的视野。在经历了92－93年宏观经济过热以及民间融资浪潮迭起的阵痛后，对民间金融的立法管制成为共识。5月，《商业银行法》首次提出“非法吸收公众存款”的概念，并确立了行政取缔与刑事惩罚双重规制的基本模式。6月，《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》正式确立了非法吸收公众存款罪的罪名。1997年新《刑法》增设“破坏金融管理秩序罪”一节，对上述《决定》规定的内容全部采纳，并新增“擅自发行股票、公司、企业债券罪”。至此。“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”、“擅自发行股票、公司、企业债券罪”三个罪名成为悬在民间金融头上的三把利剑。
1997年亚洲金融危机后，政府加大了治理民间金融的力度。1998年4月，国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，将未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事金融业务活动的机构及其筹备组织都被视为非法金融机构。凡是未经中国人民银行批准，擅自向社会不特定对象进行的非法集资；非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖都被列入非法金融业务活动。该《办法》首次提出了“变相吸收公众存款”的概念，并设置“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”的这样一条兜底条款。极大地扩展了监管机关的权限空间，使一些游走于不同监管机关的权力边界之间的民间融资形式重新回到监管的框架内。
实际上，无论从理论分析还是从实践看，民间金融内生于经济发展过程之中，其发挥的作用是正规金融部门所不能完全替代的，它不是某一特定阶段的产物和过渡性制度安排。其存在有着必然性和合理性。尽管政府试图通过建立正规金融部门和开展正规金融业务来取代民间金融，但政府并不能完全了解和掌握市场，以获取正规金融所具备的条件和适当的优惠措施去挤压民间金融，只能解决部分资金需求者的融资需求，相当部分的融资需求仍然不能得到满足。且如果政府对民间金融采取的是打压而不是扶持的态度，巨额的资本存量却在长期的歧视性政策下得不到法律上的确认和规范，只能使其由“地上”转入“地下”。“禁”并不能使之“止”。这本身就蕴藏着巨大的金融风险，而这种风险又是在个体民间金融的控制能力以外的。因此，缺乏政府的肯定，其经营活动得不到法律的认可，契约关系就不能受到有效的保护，民间金融的生存和发展必然要承担更高的风险和成本。加之其地下运行的隐蔽性，正常的监管根本无法把握其行踪，监管当局对其风险与规模也较难控制，进一步降低了国民经济的透明度和金融系统的可控程度。相反，如果国家有步骤、有选择地在法律和制度安排上将一些运转良好的民间金融组织合法化。并将其纳入监管当局的有效监管之下，并通过提供一套保障契约签订和执行的制度设施，保护这些民间金融机构的财产权利和正当的经营活动。规范民间金融的交易手续、推行民问金融交易契约化和法律化；减少其运行中的不确定性，降低它们在躲避管制过程中发生的成本，降低金融风险。同时，将其纳入监管当局的有效监管之下，为其提供一个适合民间金融生存的环境与机制，并为其建立良好的服务体系，使他们的金融服务价格和质量得到改进和调整，提高民间金融市场融资效率。当然。由于民间金融运行中的制度惯性以及根深蒂固的关系型融资的影响，部分民间金融仍然保持其特性继续存在和发展。
四、民间金融合法化模式的选择
(一)民间金融的演进路径
从各个国家和地区民间金融的发展经验来看。大体上有三个可能的演化方向。其一，部分民间金融继续保持其互助合作的“原始形态”。主要特点是，互助性金融组织轮转模式、短期组织、只存不贷、定期运营。对于那些主要建立在自然经济基础之上的较为落后的地区，现代主流正规金融形式一般不会到达这些地区，而政策性金融又不完善，这样，传统的互助性质的民间金融赖以生存的需求基础依然存在。这一现象在我国中西落后和贫困地区表现较为明显。其二，由互助性的具有积极意义的民间金融演化 为非法的地下金融，非法存贷，如诈骗性的各种集资性的合会。这一形式在经济发展较快而政府金融监管缺乏效率的地区多有存在。其三，民间金融演变的第三条路径是逐渐转变为正规营利性机构，即经过立法程序，加以规范。成为民营金融机构。如从合会演变而来的台湾中小企业银行除经营一般银行业务外，可以经营合会业务，但实际上他们已经成为正规金融。其运作机制会发生很大变化，诸如从轮转模式(rotating)转变为非轮转模式(nonrotating)；从短期金融组织转变为永久性金融机构；从只存不贷变为存贷结合；从定期运营转变为每日运营等。
(二)我国民间金融合法化模式的选择
如前所述，外部环境的不同，民间金融的演进路径也不同。考虑到我国各地的地区差异。各地民间金融的发展程度也不一致，各地区对资金的需求形式也有所不同。民间金融合法化要求我们应当根据民间金融的不同层次和类型采取不同策略，扶正管理积极性，引导默许中性型，规制取缔破坏型。具体说来，扶正管理积极型，即指将具有积极效应的民间金融作为正规金融有益补充的金融形式，通过制度创新和立法监管等手段，放宽市场准入条件，允许其在较小的范围内从事金融业务，在利率决定、经营管理方面给予其较大自主权，并将其纳入监管体系，使其合法化、正式化。对介于中性型和破坏型之间中性型民间金融，既不能轻易否定其存在的合理性，也不能对其发展放任自流。只是在法律上应对民间金融活动中形成的契约进行有效的保护，并不断鼓励其向着规范化、契约化方向发展。对于有明显消极作用，扰乱金融秩序、破坏社会稳定的破坏型金融活动必须采取坚决的取缔措施。如对于黑社会等非法组织结合，从事洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法活动的民间金融组织予以坚决打击。
关于民问金融合法化的制度模式，综合起来不外乎以下三种：第一，以股份制为主将民间金融引导发展为正规金融形式。第二，以合作制规范和引导民间金融发展成合作金融组织，如将民间金融规范后成立农村合作银行，或部分民间金融组织规范后并人信用社组织。第三，以信托制度实现民间金融与正规金融机构合作。具体形式主要是发展正规金融机构的委托贷款来引导民间借贷。第一种制度模式虽具有较强的吸引力，但引导发展成正规金融只适合于少部分民间金融组织，不具有普遍的适用性。第二、三种制度模式也不能作为疏导民间金融的主要制度模式。考虑到我国经济、金融的二元性和民间金融发展的现实因素。我们认为我国民间金融制度合法化主要有三种模式：
1、模式之一：塑造社区银行
我国大多是规模非常大的银行，而缺乏规模较小的社区性中小银行。可以考虑按照一定的设立条件，对于符合成立条件的民间金融形式，在提出申请的条件下颁发执照，允许其依法成立金融机构，建立民营性质的社区银行。一方面，社区银行的建立和发展所需资金数量不大，便于民间资本进入。另一方面，社区银行可以将本地市场吸收的资金主要运用于本地市场，缓解“虹吸现象”及其可能导致的负面影响。同时，在国有银行撤出的地区设立社区银行，可以填补金融服务的空白，打破农村信用社的垄断，通过充分竞争提高金融效率。目前。根据银监会2006年12月20日发布的《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，只要具备银监会规定的注册资本金要求和其他监管要求，就可以设立具有合法地位的村镇银行，其将来有希望成为未来中国社区性中小银行。
2、模式之二：以社区合作方式发展社区合作金融
传统的民间合会是一种互助合作组织。除了具有一般金融组织的融资金，还有重要的社会的互助成分在内，这也是合作信用在以农业为中心而国民经济发展有较为落后的在中国传统社会长期存在的历史原因。日本、韩国和我国台湾省在内的东亚小农经济社会中，都是在政府扶持和免税政策保护下，通过建立服务于小农经济的社区合作金融和保险体系——即所谓的“市场内部化”制度安排来改造已经普遍化的民间金融。因此，在我国经济欠发达区域鼓励发展合作金融，尝试设立会员合作制的民间金融机构。
3、模式之三：建立以市场为核心的登记制
取缔了非法民间金融活动和引导部分民间金融组建社区银行或合作金融机构之后，其他形式的民间金融主体可采用组建以市场为核心的登记制的制度模式。登记制实际上是一种松散型的市场组织制度形式，它是由市场组织者通过向分散的市场主体提供市场运作规则，并通过规则执行情况检查、信息沟通与公开等来维护市场秩序。只要民间金融主体诚信经营、信息公开，接受利率限制和提供无限责任承诺，就能通过向市场管理者进行登记进入信贷市场并开展信贷业务活动。其具体操作为：可根据各地不同情况，按交易金额、地域范围或参与人数等标准设置民间金融交易的规模边界：对于低于边界规模的民间金融交易活动，由于信息的对称性，交易者自身便可承担交易的监督职能，因而可以实行自由登记制度；而对于超过边界规模的民间金融交易，由于交易规模扩大导致了信息的不对称性，交易者自身监督成本的提高以及搭便车等机会主义行为的产生，则应实行强制性登记制度，即由国家相关部门承担监管职能。这种模式既能保证分散民间金融的自由发展，又能通过一定的组织结构将其联系在一起，有利于加强监管部门对整个金融市场的监管，也将降低民问金融的交易成本和监管成本，以实现信息、资源共享与降低系统性风险。