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摘要：本文从落实科学发展观和建设节约型社会的认识高度，针对现有各信息（电信）运营商争相投巨资自建信息传输网络，不断重复建设，造成国家资源严重浪费等弊端，提出了网营分离，建立独立于各信息（电信）运营商的国家信息传输网络管理体制的必要性，并就如何建立这一新体制提出了四点建议。
关键词：网营分离 资源整合 体制改革 可持续发展
Network camp separation,imperative——Discussion establishment country intelligence transmission network management system necessary
Zhang Ruijun
Abstract:This article saves society’s understanding altitude from the realization science development view and the construction,(telecommunication) operation business struggles in view of the existing various informations throws the large amount of money from to construct the intelligence transmission network,the building redundant project,creates malpractices unceasingly and so on national resources serious waste,proposed the net camp separation,establishes is independent in various informations (telecommunication) the operation business country intelligence transmission network management system necessity,and how on established this new system to put forward four proposals.
Keywords:The net camp separation Resources conformity Organizational reform Sustainable development
【中图分类号】F626.5 【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2009)02-0047-05
近几年来，由于通信行业步入市场化经济轨道，原有经营格局被打破，中国通信运营商异军突起，大家纷纷出击，各显神通，千方百计地投入巨资建设网络或信息通信基础设施。造成一城多缆（光缆）、一处多塔（基站）重复建设等现象，这种现象伴随着各营运商业务的拓展成越演越烈之势。这种各自为政、网营合一的格局不打破，势必对国家和人民不利，势必造成国家资源的严重浪费。实行网营分离，建立国家信息传输网络管理体制既是建设节约型社会的迫切需要，更是一项利国利民、惠及子孙的举措。
1.网营合一，弊端多多
现行网营合一，即电信服务运营和电信网络建设管理一体化现状，派生出种种弊端：
1.1 造成不必要的重复建设和资源的巨大浪费。
2004年，全国政协委员、原中国联通董事长杨贤足在西部考察。窗外不时闪现的四五条光缆并排架设的情形让他忧心忡忡。杨贤足告诉记者：“这是典型的重复建设。本来，一根光缆就能解决问题，但每家电信企业都要铺一张全国网，而且这种现象仍在继续。”杨贤足指出，在我国的通信基础设施方面，因重复建设造成的浪费超过2000亿元。有关人士呼吁，在建设节约型社会的今天，切莫忽视一些关系国计民生的重点行业的浪费。国家亟需采取有效措施，促进通信业健康、可持续发展。2004年，中国工业经济联合会成立了“电信业重复建设课题组”。课题组完成了对电信网络重复建设的数据测算和对策研究。据调查，干线光缆是连接各省份和大城市的光缆，其重复建设尤其惊人。据中国联通陕西分公司总经理李俊义介绍，截至去年底，我国几大通信运营企业的光缆线路总长度已达360万公里，这些光缆线路（还不包括设备）总投资超过千亿元，而目前我国的光纤利用率不足20％。接入网的资金浪费最为巨大，浪费规模要远高于干线光缆的重复建设。接入网是连接用户与电信运营企业之间的桥梁，其投资一般要占整个固定通信网络投资的40%左右。由于历史原因，这些资源90%以上掌握在传统运营商手中，事实上形成了独家垄断。其他企业若想开展业务，只能自建。通信管道的资源闲置问题也很严重。我们经常看到城市的道路“开肠破肚”，埋入各种管道，其中就包括通信管道。这些资源一般掌握在当地一家通信企业手中。其他企业要发展业务，只能选择在同一条路上重复铺设。以乐山市为例，与全国各地一样，早在1998年电信与广播电视产生的光纤建设之争引发了垄断还是重复建设的大战，其结果各不买账，两家都投入大量的资金搞基础设施建设。进入新世纪，随着通信事业的蓬勃发展，移动、联通、网通、铁通等通信运营商兴起，重复建设的战火愈演愈烈。有资料显示，光是2006年初以来，乐山电信分公司就在骨干光缆建设工程、村通工程、信息化数据网络优化工程、软交换通信网络建设工程等项目上，投入了建设资金1.6亿元；乐山移动分公司在新的干线光缆、基站建设等方面投入建设资金1.3亿元；乐山联通分公司G11工程已开通基站36个，在通信网络、基站建设方面就投入建设资金1.0534亿元；乐山网通分公司在一、二级骨干传输网络扩容建设、基站网络优化工程、NGN扩容及配套工程等方面已投入建设资金2200万元；乐山铁通分公司经过5年的基础建设，已在市中区、峨眉山市、夹江县等8个区县建设了通信基础网络，为了增强自身的竞争能力，该公司今年又投入了8200多万元，用于光缆网络工程骨干传输网络工程等建设。在乐山市区较繁华的10多条城市主、次干道上，主导通信企业通信管道的平均利用率不足一半，冗余的管道资源基本不开放。随着手机的普及，移动基站的重复建设问题也日益突出。据介绍，在国外，经常可以看到几家企业共用一个基站铁塔的情形。但在我国，两个铁塔并肩而立的现象十分普遍。按照一个铁塔30万元的造价来估算，如果目前全国24万个基站中，有1/3实行共建，可避免重复建设并节约资金240亿元。如果加上占地、机房建设等成本，又可节约近百亿元。
既然信息（电信）传输网络重复建设存在这么多严重问题，那为什么各个通信运营商还要快马加鞭、举步不止呢？有关人士分析指出，造成通信业重复建设的原因是多方面的。
1.1.1 产权主体单一，投资结构不合理是主要原因。在市场经济条件下，一定程度的重复建设不可避免，但对于我国通信行业来说，通信业重复建设的根本问题是固定资产的投资结构不合理，也就是同一产权主体（国家）的重复投资和重复建设放任自流。竞争主体产权同一性是我们判断重复建设的重要标准，在不同产权主体之间展开竞争的时候，我们不会轻易说市场存在重复建设问题，毕竟没有重复建设就没有竞争。由于都是国家投资，这也就意味着，国家在固定、移动业务方面进行了重复投资和重复建设。按道理，竞争主体同属国家控股，可以通过出资人控制实现通信网络共享，但实际情况并非如此，主要原因是资产所有权与控制权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等，这导致国有通信企业重复建设不但不能缓解，反而问题更加突出。
1.1.2 垄断也是导致重复建设的原因之一。近年来，通信行业垄断的格局已初步打破，但充分有效的市场竞争格局尚未形成。从宏观上看，在基础通信领域，我国目前已有6家大型企业，一家垄断的情形不复存在。但从微观处观察，在某些地方，仍呈“一企独大”局部垄断的格局，拥有网络优势的运营商排挤其他运营商的问题没有得到根本解决。主导电信运营企业在与新兴电信运营企业的网间互联、费用结算及争端解决等问题不定期存在着很大矛盾，难以利用现有法律、规章和政策进行调整。这些垄断因素都是诱发重复建设的直接原因。虽然目前通信企业的网络完全可以共同建设或互相租用，但由于产业政策引导不当，加上各电信企业间互相限制，企业普遍存在“租不如建”的观念，所以新建企业都是全程全网地自建。如某市通信管理局作出规定，城市近郊区管道年租金为2.5万元/孔公里。但是，完全新建管道的费用只需6万元/孔公里。3年多时间的租金就可自建管道，如此昂贵的价格使得网络开放成为一句空话，重复建设变得不可避免。低水平重复建设当中也存在缺乏统一规划和统筹协调的问题。由于没有网络规划及其约束，经济社会发展规划中缺少电信网络的具体内容，规划、土地、建设、市政等政府部门缺乏统筹兼顾和及时协调，公用事业建设没有前置审批，助长了低水平重复建设。
1.1.3 同时，电信立法滞后在一定的程度上也阻碍了网络资源共享。世界上很多国家都对通信网络的开放、分拆和定价问题作出了具体规定，而在我国经过很长一段时间酝酿的新的通信法规还迟迟没有出台，虽然在2000年9月，国家颁布了《电信条例》，并在条例中赋予国务院信息产业主管部门对国家公用电信网、专用电信网、广播电视网的建设统筹规划和行业管理的权力，在2002年1月颁布的《电信建设管理办法》中对建设规划的编制管理及建设项目的审批有了规定，但由于对违规者处罚轻微，缺乏震慑力，而且有些条款也只是难以操作的原则性规定。所以，面对如此严重的通信传输网络重复建设的问题，有关专家呼吁：要尽快建立新的信息传输网络管理体制，实现网络建设管理与通信行业运营分离！
1.2影响了城市建设的统一规划和市容市貌。
当今世界是信息化时代，通信事业与人们的生产、生活密切相关。随着社会主义市场经济体制的建立，各通信企业的竞争愈演愈烈，其负面效应是造成各通信企业投资于基础设施的无序建设局面，给城市规划实施、城市建设不同程度地带来了影响。通信线路一般多沿城市道路铺设，一些运营商铺设的线路选址不符合城市规划要求。有的通信企业、设计单位、施工企业对在他们“认定”的城市规划主管部门职责范围以外的区域，“自由”地选择路径，“无拘无束”地按图施工，造成了位于城市规划区内的线路工程选址不符合规划要求，影响了城市的可持续发展。主要表现有：在建成区之外，因没有现状城市道路作为依托，通信线路选址往往站在施工方便、路径短、投资省的角度而选择路径和铺设方式，随意性较大；线路几乎不可能位于规划的城市道路上，城市用地形成了不规则地块；线路两侧需有控制保护范围,对建设用地形成了门槛，增加了用地成本。随着城市的发展，有的线路交付使用后因规划需要而动迁，影响线路安全，并且增加了额外费用；有的光缆穿越规划城市道路,埋深不符合规范要求,而增添了日后道路工程施工难度和工程投资，影响线路安全运行；有的通信企业依托现有通信、电力杆路架设布线，造成了电缆密布、电线四射，有碍市容和观瞻。
1.3 浪费了大量的土地。
中国电信北京研究院无线室主任孙震强在日前由中国通信学会举办的“商用基站部署策略咨询会”上表示，目前通信业已经成为重复建设的重灾区：一个小镇两个发射塔并立，一条马路四五条光缆并行的现象，已成为通信业浪费土地资源的真实写照。据统计，截止到2005年底中国已有200多万km的光纤通过或者占用农民土地。中国移动和中国联通在农村所建的移动通信基站已超过30万个，基站的铁塔占用的地面一般都比较宽大，本可多家企业合用的铁塔却都是只承载本企业的基站天线，浪费了大量的土地，给农民造成了不可估量的损失。在乐山市郊区和农村广袤的田野，随处可见架空的光纤电缆或通信基站。全市这方面所占用的土地已经达到了10多万亩，这还不包括在建设、维护、抢修过程中损毁的农用土地和林用土地。对此，以土地为本钱、靠土地生存的农民们无不叫苦不迭、怨声载道，不断呼吁有关部门从节约土地出发，减少这方面的重复建设，多留一份土地，给农民的子孙后代留一条生存之路。
1.4 基础设施建设技术水平低，维修费用高，使用质量差。
各通信运营商急功近利，匆匆忙忙地建起一部分基础设施后就开始投入运营。由于网络的近距离建设通道有限，多条网络的重复建设，一方面会对原有网络造成碰撞和损坏，另一方面没有达到国家相关技术和安全规范的要求，因此，昨天建设今天维修，一边使用一边维修，基础设施差、勉为其难地使用的状况十分突出。特别是一些新生运营商由于基础设施专业维修技术力量薄弱，甚至根本没有，因此只有一些人员负责临时抢修，而没有平时的日常检查维护。这就给运营商自己增加了运营成本，给用户带来了质量的问题。随着中国通信业的快速发展，新一代的通信产品、技术及其业务得以广泛应用，中国通信运营业在网络覆盖、用户规模、产业产值及市场潜力四方面都位居世界前列。但是，中国通信业的服务与管理水平，与世界上的主流运营商相比尚有相当差距，前端业务部门对后端运维部门的不满、客服部门对业务部门的不满以及最终用户对服务部门的不满还相当普遍，这已影响到整个通信行业的和谐发展及为社会公众提供信息服务的能力与水平。
1.5 基础设施投入大，成本高，造成通信消费水平居高不下。
投入就是为了收获。各运营商自立门户，建成通信网络之后，就把收获的希望寄托在了消费者的身上。因此，通信消费五花八门、居高不下。一些发达的国家和地区，早已取消了固话、移动通信的月租费，而中国大部分地区仍然无法取消固话和移动通信的月租费，因为取消了月租费，各通信运营商就会血本难归、难以维持生计！成都市消协公布说，近年来，通信行业的消费者投诉不断，反映话费被莫明扣除数十元至上百元的信息包月费的大有人在，消费者强烈要求对手机收费单上“代收信息费”项目中的费用拒付。经调查，信息运营商在网络上开展的下载铃声、订阅相关信息、短信息游戏、短信息互动等服务业务内容丰富多彩，其中个别不法信息公司与通信运营商联合精心设计的充满诱惑的“短信息陷阱”，极大的损害了消费者的合法权益。
2.网营分离，利国利民
通信行业的改革已进行了多年，但是目前通信市场有效竞争的市场格局和独立专业的通信管制机构并未真正建立。通信业重复建设问题是伴随着通信业打破垄断、引入竞争的市场结构改革而出现的。随着中国联通的进入，中国电信的两次拆分，以及中国网通、中国铁通的建立，我国通信市场在各业务领域（卫星通信除外），都出现了至少两家以上的竞争主体。由于都是国家投资，这也就意味着国家在固定、移动业务进行了重复投资和重复建设。当然，在通信市场没有对其他性质资本开放的前提下，通过国有企业之间的竞争也能有限度地改善市场结构、增进社会福利。但是，国有资本在同一领域重复建设投资，本身就是一种非理性经济行为，而且随着竞争的加剧，这种重复建设带来的资源浪费超过竞争带来的效率，重复建设问题凸现。按道理，竞争主体同属国家控股，可以通过出资人控制实现电信网络共享。但实际情况并非如此，主要原因是资产所有权与控制权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等，这导致国有通信企业重复建设不但不能缓解，反而问题更加突出。实现网营分离，建立新的国家传输网络管理体制是解决这一难题的关键。这不仅大势所趋，也正逢其时，这是因为：
2.1 从国家宏观政策上看。
最近，“三网合一”终于随国家“十一五”规划建议柳暗花明。“十一五”规划建议明确写道:“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’。”几乎在同一个时期，《2006~2020年国家信息化发展战略》更加具体地提出：“要抓紧研究建立符合行政体制改革方向、分工合理、责任明确的信息化推进协调体制。加大政府部门间的协调力度，明确中央、地方政府在信息化建设上的事权，加强对地方的业务指导。要优化网络结构，提高网络性能，推进综合基础信息平台的发展。加快改革，从业务、网络和终端等层面推进‘三网融合’。发展多种形式的宽带接入，大力推动互联网的应用普及。推动有线、地面和卫星等各类数字广播电视的发展，完成广播电视从模拟向数字的转换。应用光电传感、射频识别等技术扩展网络功能，发展并完善综合信息基础设施，稳步实现向下一代网络的转型。要坚持积极防御、综合防范，探索和把握信息化与信息安全的内在规律，主动应对信息安全挑战，实现信息化与信息安全协调发展。坚持立足国情，综合平衡安全成本和风险，确保重点，优化信息安全资源配置。”
2.2 从技术上看。
其实早在数年前就已经有“三网合一”的声音，但受当时技术、体制等条件的限制，这种声音远达不到振聋发聩的程度，甚至一度被埋没。这是对信息产业发展大方向缺乏预见性的表现。如今，技术和大环境已经有了很大改观，今年6月8日在北京召开的“我国超高速、超大容量、超长距离光通信技术研究进展”发布会上有关权威部门宣布，我国80×40G光通信系统成功通过国家科技部验收，该系统可实现4000万人（对）同时通话，或同时传送万路超高清晰度数字电视。该系统的成功突破，为“三网融合”提供了坚实的技术基础，使“三网”各自为政的经营模式弊端明显显现。如果继续推行“三网”鼎立的模式经营，造成基础设施的资源重复建设自不必说，还会阻碍新科技产品和新技术的研究开发，甚至，还会最终影响我国的综合竞争实力。“三网合一”一旦成为现实，将给普通消费者带来极大的好处。手机电视、IPTV、VoIP等新产品不再受“三网”企业的经营领域局限，将迅速地进入市场，带给消费者极大的便利和更加完美的感受。因为这些科技新产品早已不是概念产品，可以说“万事俱备，只欠东风”，国家监管政策一旦放开，也就是说“三网合一”一旦步入正轨，它们就会在“三网融合”的大潮中如鱼得水。届时，消费者将得到足不出户或是随时随地的消费享受，获得更多的增值服务。“三网合一”能促进资源优化合理配置，促使我国企业开发信息产业发展大潮的高新科技产品，冲击国际市场，增强我国在国际上的竞争力。与“三网融合”一样，“网营分离”也是一种资源整合，是一项利国利民的通信网络管理新体制，是信息产业的一个大趋势，一种必然。“三网融合”与“网营分离”有所区别的是，一个是局部整合，一个是通信网络全面整合。国务院信息化办公室常务副主任曲维枝不久前表示，今后我国将进一步打破信息产业的现有格局，推行新的网络管理机制，积极引入竞争机制，大力推进电信、广播电视、计算机三网的融合。同时要加强电信监管，进一步完善竞争性电信市场体系和政府有效的监管体制，努力创造一个公平、公正、有序、有效、健康、可持续发展的竞争环境。原联通董事长杨贤足委员在2005年全国政协会的小组讨论会上也指出：“通信网络存在严重的重复建设和资源浪费，这主要体现在干线光缆、通信管道、接入网、移动基站等几个方面，而这些重复建设都是基于同一产权主体——国家，其浪费数额相当于建几个三峡电站了，这是一直困扰通信行业实现有效竞争的一个非常突出的问题。”在此背景下，有关专家建议：要尽快建立新的通信、信息网络管理体制，对通信行业现有网格设施资源进行整合，逐步推行“网营分离”。在目前，光纤电缆的大容量、宽领域已没有必要让各运营商再去打消耗战了。
2.3 再从国际上看。
今年6月底，欧盟委员会电信监管部门也提出要将通信网络和业务分离，旨在加强通信行业内部的竞争。对于网络和业务的分离，引用铁路改革中的一个术语就是“网营分离”。从90年代初开始，在欧盟委员会的倡导和要求下，英国、德国、法国、瑞典等欧盟各国对本国铁路实行“网营分离”。从“网营分离”后各国铁路运营的效果比较好，其改革对铁路组织及各方面的影响很大。不管是铁路“网营分离”还是通信“网营分离”，其目的都是为了打破其行业垄断地位，加强行业内的竞争，使消费者最终得到好处。通信行业可以按照类似于铁路改革的做法，“网营分离”后产生一个专门从事网络建设和管理、维修的通信网络提供部门，这一主体属于国家所有，同时产生若干个通信服务提供商，通信网络提供商不与任何通信服务提供商有关联关系，通信服务提供商之间公平竞争。这样的话，多个通信服务提供商可以在一个通信网络提供商提供的通信网络上实行竞争运营，达到进一步降低资费，增加消费者权益的目的，同时又因为只建一张通信网节省了通信投资，避免了重复投资，有利于提高通信网络的运行质量，有利于城市建设的统一规划，有利于减少对农田、森林资源的破坏。
2.4 从可行性上看。
早在几年前电信内部就已“悄悄”改变长线、市话、农话三网不同杆的旧规定，实现了“一杆三挂”，从而既减少了投资又提高了通信质量。为进一步提高改革效果，2004年在省公司批准下，乐山市电信分公司和乐山长途通信传输局在本市电信系统中实施了光缆一体化维护试点工作，进行了一个成功和有益的探索。乐山市电信本地网有光缆约2900皮长公里，覆盖面广，为典型的多星型和环型混合结构。网络以乐山市区为中心，覆盖周边10个区市县，最远的沙湾——沐川——马边光缆达170多公里。其中乐山现有市话光缆从1998年规划建设到今天已达到500皮长公里，而且每年增长迅速。光缆线路附属设备光交接箱达70多个，ODF架达50多架。原来，乐山电信本地网光缆的维护覆盖模式很简单，唯一的响应维护中心即为光缆维护中心，负责全市光缆的应急抢修、响应及现业市话光缆的维护。光缆维护中心作为全市光缆的维护主力队伍，在编人员8名，车辆一台，OTDR一台，光缆接续机2台。维护成本按照2003年代维标准100元/皮长公里•月计算，每年维护成本为（2700×100×12）324万元，加上长线代维的干线部分及迁改等实际每年维护成本超过350万元。从2004年起，为了降低维护成本，保证基础设施安全，发挥专业维护队伍的优势，探索中国电信端到端的网络服务质量，乐山市电信分公司根据川电信（2004）341号文件精神，开展了光缆一体化维护试点工作，即电信分公司内部实行了“网营分离”，乐山长途通信传输局全面负责内部通信网络的施工、维护、应急抢修，市电信分公司的其他部门负责运营。首先，他们根据自己现有的技术水平和条件，按照以市场为导向、精简高效、便于线路维护和业务响应的策略，对自身组织架构进行了调整，将原来光维中心撤消，人员分流到线路中心加强电缆线路的维护工作，以解决电缆维护力量不足的问题。不仅承担地方通信也承担了国防通信传输管理维护的乐山长途通信传输局按照 《四川省长途通信传输局光缆一体化组织架构及人力资源配置方案》，从各部室和分局抽调了6名技术得力干将，组成本地网维护中心，负责业务响应、末梢光缆线路的维护和全市光缆线路的应急抢修支援。专业队伍利用自己雄厚的技术力量、规范的管理和合理的维护作业计划，按照维护质量指标要求，一心一意地开展建设和日常维护工作，并制订完善了一、二级干线及本地网光缆保障方案、应急处置预案，网络维护质量大大提高，维护成本大幅度降低。2004年1~5月，乐山长途通信传输局共受理了46张业务通知单，业务响应及时率达100%，客户满意率达100%。在没有实行光缆一体化维护试点之前，乐山电信分公司每皮长公里的月维修费为100余元，实行光缆一体化维护试点工作之后，每皮长公里的月维修费降为45.7元，维护成本下降了54%以上。同时，劳动生产率大大提高，从过去维护线路人均30公里提高到180公里，维护质量也大幅度提高。这支专业化程度高的维护队伍与只能抢修不能进行日常维护的其他通信运营商有天壤之别。以小见大，滴水见太阳。通过乐山市的这一事例，我们可以肯定地说，网络管理与通信运营分离，在乐山市可以办到，在四川在全国同样可以办到，并且十分必要和可行！
3.逐步推行，完善机制
早在2002年12月17日第四届中国信息港论坛上，信息产业部电信管理局局长苏金生就介绍说，目前中国通信网络规模容量跃居世界第一位，网络传输全部实现了数字化、交换实现了程控化，网络技术层次进入世界先进行列。全国光缆总长度达到209万公里，其中长途光缆44.4万公里；互联网骨干网间带宽达到100兆以上，国际出入口带宽超过1万兆。SDH光通信系统、密集波分复用技术大量应用于干线网络，ATM宽带交换骨干网已经建立，IP和多媒体网初具规模，城域网逐步投入商用，宽带接入网大面积推开。电信网络正在加速向新一代宽带高速网演进，为中国信息化建设提供了坚实的网络基础。
早些年，乐山市政府意欲以招商引资的形式建设一条高规格的成——乐高速公路，而省交通部门也准备投入数百亿元，申请立项建设一条高规格的成-乐高速公路，而最后根据国家宏观调控政策，国家交通建设部门只允许建设一条成——乐高速公路。于是，到目前，成——乐高速公路只建成一条，没有建设第二条。试想，在现有的成——乐高速公路承载运输能力远远超过乐山至成都、成都至乐山的交通运输任务的基础上，再另外建设一条成——乐高速公路，那结果会是怎样呢？有人说：那就是对人力、财力、土地以及其他有限资源的巨大浪费！而通信行业，由于国家没有实行宏观控制，就出现了在同一区域内建设第二条、第三条乃至更多条的网络、信息“高速公路”——即网络、信息通信基础设施工程。
如何才能实行网营分离，建立新的国家信息传输网络管理体制，这是摆在国人面前一个迫切需要解决的问题。
3.1 建机制。
要实现网营分离，首先必须建立一个国家基础信息（电信）网络运营公司统一管理国家信息（电信）网络资源。任何一项新的体制改革都会遇到风风雨雨。通信行业对现有网格设施进行整合，逐步推行“网营分离”，也会遇到各种问题和阻力。由于“网营分离”使业务运营商与网络设施提供者之间分离，业务生成与网络设计有效提供之间存在断层，并且网络设施提供成为垄断性环节，这就要求出台通信网络管理规定，对国有的网络设施提供者也要进行监管，保证设施及时、充分、有效提供，并要求设施租赁费用基于成本，依据充分，对于垄断经营的国有网络公司，采取国有化的管制治理方式，资产监管和市场监管相结合，限制资产回报率，保证网络提供和质量，管制机构对于国有运营公司的监管基于法律并受法律约束。也是说，政府要加强对行业的宏观调控和规划引导，要逐步脱离对具体业务的指导，而加大对一个大的产业或政策的宏观控制。要不断地完善市场机制，处理好市场无形的手与政府管制有形的手之间的关系，放宽市场准入，加大反垄断力度，建立公平有效的竞争平台，解决电信业改革的结构性矛盾，应及时调整电信运营业务，及时开放全业务经营，使运营商的服务更具比较优势，引导运营商自主创新，合理竞争，加大对增量市场的拓展力度。对竞争性通信服务运营市场，维持数家运营公司，各公司经营不同的服务业务，或者各公司基于不同的区域市场；采用国有化的管制治理方式建立管制机构，实现资产监管和市场管制相结合。
3.2 立法规。
有关部门应用于加快通信网络资源管理的相关立法工作，实现现在网络资源的共享机制。要将防止重复建设纳入电信立法，实行网络管道开放原则、网络元素非绑定政策、移动基站共用政策，防止造成不必要的重复建设和资源的巨大浪费。各通信服务运营企业要充分认识所担负的历史使命，在切实维护企业自身利益的同时，要从大处着眼，充分发挥通信业在国民经济发展中的基础性、先导性和战略性的作用。通信服务企业的决策者要树立正确的发展观。中国通信市场是由国家控股的特殊市场，不能仅仅站在单个企业的角度来看待成本问题，而必须站到国家投资这个高度来评定成本投入。服务企业与服务企业之间既要竞争又要合作，共同发展，把通信业做大做强，为国民经济各部门及广大群众提供更优质、方便、先进、安全的电信服务。企业必须改变以往盲目追求经济增长速度、追求短期效益的观念，树立发展不仅是量的增长，还要有质的提高，以及社会的全面进步的观念。
3.3 有队伍。
信息（电信）传输网络建设管理的好坏对保障信息畅通无阻、服务质量高低至关重要。而这一切全赖于是否有一支专业技术过硬的队伍。因此网营分离，新的国家信息（电信）网络传输管理体制建立起来的同时，建设一支能打硬仗，能吃苦耐劳、技术精湛的队伍势在必然。因为只有强将而无精兵的军队决不可能取得战场上的胜利。
3.4 逐步实施。
对目前已形成的网络建设可实施逐步关停并转或以拍卖、租赁、收购等形式将网络基础设施从电视、通信营运企业中剥离出来，让网营各行其事、各负其责、轻装上阵。并由国家出台相关政策严禁重复建设，各运营企业不得新设新建网络基础设施、基站等。
4.结论
总之，对我国通信行业实行网营分离，建立新的国家信息传输网络管理体制，是减少网络基础设施重复建设、减少国有财力和土地浪费、建设节约型社会的有效举措，这既是一种经济发展趋势，也是一种社会发展的必然。只有这样，我国各大通信行业运营商才不至于进一步陷入竞争无序、两败俱伤的状况，才能够健康、稳步、可持续地发展，同时网营分离，也给通信、电视、国防基础设施建设管理合作共赢带来新的契机和光明前景。“走好一个子，活了一盘棋。”我们相信，网营分离，势在必行，行必有利国利民之果。
参考文献
［1］中共中央关于制定“十一五”规划的建议
［2］2006~2020年国家信息化发展战略
［3］四川电信（2004）341号关于光缆一体化维护试点方案的批复
关键词：网营分离 资源整合 体制改革 可持续发展
Network camp separation,imperative——Discussion establishment country intelligence transmission network management system necessary
Zhang Ruijun
Abstract:This article saves society’s understanding altitude from the realization science development view and the construction,(telecommunication) operation business struggles in view of the existing various informations throws the large amount of money from to construct the intelligence transmission network,the building redundant project,creates malpractices unceasingly and so on national resources serious waste,proposed the net camp separation,establishes is independent in various informations (telecommunication) the operation business country intelligence transmission network management system necessity,and how on established this new system to put forward four proposals.
Keywords:The net camp separation Resources conformity Organizational reform Sustainable development
【中图分类号】F626.5 【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2009)02-0047-05
近几年来，由于通信行业步入市场化经济轨道，原有经营格局被打破，中国通信运营商异军突起，大家纷纷出击，各显神通，千方百计地投入巨资建设网络或信息通信基础设施。造成一城多缆（光缆）、一处多塔（基站）重复建设等现象，这种现象伴随着各营运商业务的拓展成越演越烈之势。这种各自为政、网营合一的格局不打破，势必对国家和人民不利，势必造成国家资源的严重浪费。实行网营分离，建立国家信息传输网络管理体制既是建设节约型社会的迫切需要，更是一项利国利民、惠及子孙的举措。
1.网营合一，弊端多多
现行网营合一，即电信服务运营和电信网络建设管理一体化现状，派生出种种弊端：
1.1 造成不必要的重复建设和资源的巨大浪费。
2004年，全国政协委员、原中国联通董事长杨贤足在西部考察。窗外不时闪现的四五条光缆并排架设的情形让他忧心忡忡。杨贤足告诉记者：“这是典型的重复建设。本来，一根光缆就能解决问题，但每家电信企业都要铺一张全国网，而且这种现象仍在继续。”杨贤足指出，在我国的通信基础设施方面，因重复建设造成的浪费超过2000亿元。有关人士呼吁，在建设节约型社会的今天，切莫忽视一些关系国计民生的重点行业的浪费。国家亟需采取有效措施，促进通信业健康、可持续发展。2004年，中国工业经济联合会成立了“电信业重复建设课题组”。课题组完成了对电信网络重复建设的数据测算和对策研究。据调查，干线光缆是连接各省份和大城市的光缆，其重复建设尤其惊人。据中国联通陕西分公司总经理李俊义介绍，截至去年底，我国几大通信运营企业的光缆线路总长度已达360万公里，这些光缆线路（还不包括设备）总投资超过千亿元，而目前我国的光纤利用率不足20％。接入网的资金浪费最为巨大，浪费规模要远高于干线光缆的重复建设。接入网是连接用户与电信运营企业之间的桥梁，其投资一般要占整个固定通信网络投资的40%左右。由于历史原因，这些资源90%以上掌握在传统运营商手中，事实上形成了独家垄断。其他企业若想开展业务，只能自建。通信管道的资源闲置问题也很严重。我们经常看到城市的道路“开肠破肚”，埋入各种管道，其中就包括通信管道。这些资源一般掌握在当地一家通信企业手中。其他企业要发展业务，只能选择在同一条路上重复铺设。以乐山市为例，与全国各地一样，早在1998年电信与广播电视产生的光纤建设之争引发了垄断还是重复建设的大战，其结果各不买账，两家都投入大量的资金搞基础设施建设。进入新世纪，随着通信事业的蓬勃发展，移动、联通、网通、铁通等通信运营商兴起，重复建设的战火愈演愈烈。有资料显示，光是2006年初以来，乐山电信分公司就在骨干光缆建设工程、村通工程、信息化数据网络优化工程、软交换通信网络建设工程等项目上，投入了建设资金1.6亿元；乐山移动分公司在新的干线光缆、基站建设等方面投入建设资金1.3亿元；乐山联通分公司G11工程已开通基站36个，在通信网络、基站建设方面就投入建设资金1.0534亿元；乐山网通分公司在一、二级骨干传输网络扩容建设、基站网络优化工程、NGN扩容及配套工程等方面已投入建设资金2200万元；乐山铁通分公司经过5年的基础建设，已在市中区、峨眉山市、夹江县等8个区县建设了通信基础网络，为了增强自身的竞争能力，该公司今年又投入了8200多万元，用于光缆网络工程骨干传输网络工程等建设。在乐山市区较繁华的10多条城市主、次干道上，主导通信企业通信管道的平均利用率不足一半，冗余的管道资源基本不开放。随着手机的普及，移动基站的重复建设问题也日益突出。据介绍，在国外，经常可以看到几家企业共用一个基站铁塔的情形。但在我国，两个铁塔并肩而立的现象十分普遍。按照一个铁塔30万元的造价来估算，如果目前全国24万个基站中，有1/3实行共建，可避免重复建设并节约资金240亿元。如果加上占地、机房建设等成本，又可节约近百亿元。
既然信息（电信）传输网络重复建设存在这么多严重问题，那为什么各个通信运营商还要快马加鞭、举步不止呢？有关人士分析指出，造成通信业重复建设的原因是多方面的。
1.1.1 产权主体单一，投资结构不合理是主要原因。在市场经济条件下，一定程度的重复建设不可避免，但对于我国通信行业来说，通信业重复建设的根本问题是固定资产的投资结构不合理，也就是同一产权主体（国家）的重复投资和重复建设放任自流。竞争主体产权同一性是我们判断重复建设的重要标准，在不同产权主体之间展开竞争的时候，我们不会轻易说市场存在重复建设问题，毕竟没有重复建设就没有竞争。由于都是国家投资，这也就意味着，国家在固定、移动业务方面进行了重复投资和重复建设。按道理，竞争主体同属国家控股，可以通过出资人控制实现通信网络共享，但实际情况并非如此，主要原因是资产所有权与控制权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等，这导致国有通信企业重复建设不但不能缓解，反而问题更加突出。
1.1.2 垄断也是导致重复建设的原因之一。近年来，通信行业垄断的格局已初步打破，但充分有效的市场竞争格局尚未形成。从宏观上看，在基础通信领域，我国目前已有6家大型企业，一家垄断的情形不复存在。但从微观处观察，在某些地方，仍呈“一企独大”局部垄断的格局，拥有网络优势的运营商排挤其他运营商的问题没有得到根本解决。主导电信运营企业在与新兴电信运营企业的网间互联、费用结算及争端解决等问题不定期存在着很大矛盾，难以利用现有法律、规章和政策进行调整。这些垄断因素都是诱发重复建设的直接原因。虽然目前通信企业的网络完全可以共同建设或互相租用，但由于产业政策引导不当，加上各电信企业间互相限制，企业普遍存在“租不如建”的观念，所以新建企业都是全程全网地自建。如某市通信管理局作出规定，城市近郊区管道年租金为2.5万元/孔公里。但是，完全新建管道的费用只需6万元/孔公里。3年多时间的租金就可自建管道，如此昂贵的价格使得网络开放成为一句空话，重复建设变得不可避免。低水平重复建设当中也存在缺乏统一规划和统筹协调的问题。由于没有网络规划及其约束，经济社会发展规划中缺少电信网络的具体内容，规划、土地、建设、市政等政府部门缺乏统筹兼顾和及时协调，公用事业建设没有前置审批，助长了低水平重复建设。
1.1.3 同时，电信立法滞后在一定的程度上也阻碍了网络资源共享。世界上很多国家都对通信网络的开放、分拆和定价问题作出了具体规定，而在我国经过很长一段时间酝酿的新的通信法规还迟迟没有出台，虽然在2000年9月，国家颁布了《电信条例》，并在条例中赋予国务院信息产业主管部门对国家公用电信网、专用电信网、广播电视网的建设统筹规划和行业管理的权力，在2002年1月颁布的《电信建设管理办法》中对建设规划的编制管理及建设项目的审批有了规定，但由于对违规者处罚轻微，缺乏震慑力，而且有些条款也只是难以操作的原则性规定。所以，面对如此严重的通信传输网络重复建设的问题，有关专家呼吁：要尽快建立新的信息传输网络管理体制，实现网络建设管理与通信行业运营分离！
1.2影响了城市建设的统一规划和市容市貌。
当今世界是信息化时代，通信事业与人们的生产、生活密切相关。随着社会主义市场经济体制的建立，各通信企业的竞争愈演愈烈，其负面效应是造成各通信企业投资于基础设施的无序建设局面，给城市规划实施、城市建设不同程度地带来了影响。通信线路一般多沿城市道路铺设，一些运营商铺设的线路选址不符合城市规划要求。有的通信企业、设计单位、施工企业对在他们“认定”的城市规划主管部门职责范围以外的区域，“自由”地选择路径，“无拘无束”地按图施工，造成了位于城市规划区内的线路工程选址不符合规划要求，影响了城市的可持续发展。主要表现有：在建成区之外，因没有现状城市道路作为依托，通信线路选址往往站在施工方便、路径短、投资省的角度而选择路径和铺设方式，随意性较大；线路几乎不可能位于规划的城市道路上，城市用地形成了不规则地块；线路两侧需有控制保护范围,对建设用地形成了门槛，增加了用地成本。随着城市的发展，有的线路交付使用后因规划需要而动迁，影响线路安全，并且增加了额外费用；有的光缆穿越规划城市道路,埋深不符合规范要求,而增添了日后道路工程施工难度和工程投资，影响线路安全运行；有的通信企业依托现有通信、电力杆路架设布线，造成了电缆密布、电线四射，有碍市容和观瞻。
1.3 浪费了大量的土地。
中国电信北京研究院无线室主任孙震强在日前由中国通信学会举办的“商用基站部署策略咨询会”上表示，目前通信业已经成为重复建设的重灾区：一个小镇两个发射塔并立，一条马路四五条光缆并行的现象，已成为通信业浪费土地资源的真实写照。据统计，截止到2005年底中国已有200多万km的光纤通过或者占用农民土地。中国移动和中国联通在农村所建的移动通信基站已超过30万个，基站的铁塔占用的地面一般都比较宽大，本可多家企业合用的铁塔却都是只承载本企业的基站天线，浪费了大量的土地，给农民造成了不可估量的损失。在乐山市郊区和农村广袤的田野，随处可见架空的光纤电缆或通信基站。全市这方面所占用的土地已经达到了10多万亩，这还不包括在建设、维护、抢修过程中损毁的农用土地和林用土地。对此，以土地为本钱、靠土地生存的农民们无不叫苦不迭、怨声载道，不断呼吁有关部门从节约土地出发，减少这方面的重复建设，多留一份土地，给农民的子孙后代留一条生存之路。
1.4 基础设施建设技术水平低，维修费用高，使用质量差。
各通信运营商急功近利，匆匆忙忙地建起一部分基础设施后就开始投入运营。由于网络的近距离建设通道有限，多条网络的重复建设，一方面会对原有网络造成碰撞和损坏，另一方面没有达到国家相关技术和安全规范的要求，因此，昨天建设今天维修，一边使用一边维修，基础设施差、勉为其难地使用的状况十分突出。特别是一些新生运营商由于基础设施专业维修技术力量薄弱，甚至根本没有，因此只有一些人员负责临时抢修，而没有平时的日常检查维护。这就给运营商自己增加了运营成本，给用户带来了质量的问题。随着中国通信业的快速发展，新一代的通信产品、技术及其业务得以广泛应用，中国通信运营业在网络覆盖、用户规模、产业产值及市场潜力四方面都位居世界前列。但是，中国通信业的服务与管理水平，与世界上的主流运营商相比尚有相当差距，前端业务部门对后端运维部门的不满、客服部门对业务部门的不满以及最终用户对服务部门的不满还相当普遍，这已影响到整个通信行业的和谐发展及为社会公众提供信息服务的能力与水平。
1.5 基础设施投入大，成本高，造成通信消费水平居高不下。
投入就是为了收获。各运营商自立门户，建成通信网络之后，就把收获的希望寄托在了消费者的身上。因此，通信消费五花八门、居高不下。一些发达的国家和地区，早已取消了固话、移动通信的月租费，而中国大部分地区仍然无法取消固话和移动通信的月租费，因为取消了月租费，各通信运营商就会血本难归、难以维持生计！成都市消协公布说，近年来，通信行业的消费者投诉不断，反映话费被莫明扣除数十元至上百元的信息包月费的大有人在，消费者强烈要求对手机收费单上“代收信息费”项目中的费用拒付。经调查，信息运营商在网络上开展的下载铃声、订阅相关信息、短信息游戏、短信息互动等服务业务内容丰富多彩，其中个别不法信息公司与通信运营商联合精心设计的充满诱惑的“短信息陷阱”，极大的损害了消费者的合法权益。
2.网营分离，利国利民
通信行业的改革已进行了多年，但是目前通信市场有效竞争的市场格局和独立专业的通信管制机构并未真正建立。通信业重复建设问题是伴随着通信业打破垄断、引入竞争的市场结构改革而出现的。随着中国联通的进入，中国电信的两次拆分，以及中国网通、中国铁通的建立，我国通信市场在各业务领域（卫星通信除外），都出现了至少两家以上的竞争主体。由于都是国家投资，这也就意味着国家在固定、移动业务进行了重复投资和重复建设。当然，在通信市场没有对其他性质资本开放的前提下，通过国有企业之间的竞争也能有限度地改善市场结构、增进社会福利。但是，国有资本在同一领域重复建设投资，本身就是一种非理性经济行为，而且随着竞争的加剧，这种重复建设带来的资源浪费超过竞争带来的效率，重复建设问题凸现。按道理，竞争主体同属国家控股，可以通过出资人控制实现电信网络共享。但实际情况并非如此，主要原因是资产所有权与控制权的分离、控制权不可转让、投资行为与风险责任的不对称等，这导致国有通信企业重复建设不但不能缓解，反而问题更加突出。实现网营分离，建立新的国家传输网络管理体制是解决这一难题的关键。这不仅大势所趋，也正逢其时，这是因为：
2.1 从国家宏观政策上看。
最近，“三网合一”终于随国家“十一五”规划建议柳暗花明。“十一五”规划建议明确写道:“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’。”几乎在同一个时期，《2006~2020年国家信息化发展战略》更加具体地提出：“要抓紧研究建立符合行政体制改革方向、分工合理、责任明确的信息化推进协调体制。加大政府部门间的协调力度，明确中央、地方政府在信息化建设上的事权，加强对地方的业务指导。要优化网络结构，提高网络性能，推进综合基础信息平台的发展。加快改革，从业务、网络和终端等层面推进‘三网融合’。发展多种形式的宽带接入，大力推动互联网的应用普及。推动有线、地面和卫星等各类数字广播电视的发展，完成广播电视从模拟向数字的转换。应用光电传感、射频识别等技术扩展网络功能，发展并完善综合信息基础设施，稳步实现向下一代网络的转型。要坚持积极防御、综合防范，探索和把握信息化与信息安全的内在规律，主动应对信息安全挑战，实现信息化与信息安全协调发展。坚持立足国情，综合平衡安全成本和风险，确保重点，优化信息安全资源配置。”
2.2 从技术上看。
其实早在数年前就已经有“三网合一”的声音，但受当时技术、体制等条件的限制，这种声音远达不到振聋发聩的程度，甚至一度被埋没。这是对信息产业发展大方向缺乏预见性的表现。如今，技术和大环境已经有了很大改观，今年6月8日在北京召开的“我国超高速、超大容量、超长距离光通信技术研究进展”发布会上有关权威部门宣布，我国80×40G光通信系统成功通过国家科技部验收，该系统可实现4000万人（对）同时通话，或同时传送万路超高清晰度数字电视。该系统的成功突破，为“三网融合”提供了坚实的技术基础，使“三网”各自为政的经营模式弊端明显显现。如果继续推行“三网”鼎立的模式经营，造成基础设施的资源重复建设自不必说，还会阻碍新科技产品和新技术的研究开发，甚至，还会最终影响我国的综合竞争实力。“三网合一”一旦成为现实，将给普通消费者带来极大的好处。手机电视、IPTV、VoIP等新产品不再受“三网”企业的经营领域局限，将迅速地进入市场，带给消费者极大的便利和更加完美的感受。因为这些科技新产品早已不是概念产品，可以说“万事俱备，只欠东风”，国家监管政策一旦放开，也就是说“三网合一”一旦步入正轨，它们就会在“三网融合”的大潮中如鱼得水。届时，消费者将得到足不出户或是随时随地的消费享受，获得更多的增值服务。“三网合一”能促进资源优化合理配置，促使我国企业开发信息产业发展大潮的高新科技产品，冲击国际市场，增强我国在国际上的竞争力。与“三网融合”一样，“网营分离”也是一种资源整合，是一项利国利民的通信网络管理新体制，是信息产业的一个大趋势，一种必然。“三网融合”与“网营分离”有所区别的是，一个是局部整合，一个是通信网络全面整合。国务院信息化办公室常务副主任曲维枝不久前表示，今后我国将进一步打破信息产业的现有格局，推行新的网络管理机制，积极引入竞争机制，大力推进电信、广播电视、计算机三网的融合。同时要加强电信监管，进一步完善竞争性电信市场体系和政府有效的监管体制，努力创造一个公平、公正、有序、有效、健康、可持续发展的竞争环境。原联通董事长杨贤足委员在2005年全国政协会的小组讨论会上也指出：“通信网络存在严重的重复建设和资源浪费，这主要体现在干线光缆、通信管道、接入网、移动基站等几个方面，而这些重复建设都是基于同一产权主体——国家，其浪费数额相当于建几个三峡电站了，这是一直困扰通信行业实现有效竞争的一个非常突出的问题。”在此背景下，有关专家建议：要尽快建立新的通信、信息网络管理体制，对通信行业现有网格设施资源进行整合，逐步推行“网营分离”。在目前，光纤电缆的大容量、宽领域已没有必要让各运营商再去打消耗战了。
2.3 再从国际上看。
今年6月底，欧盟委员会电信监管部门也提出要将通信网络和业务分离，旨在加强通信行业内部的竞争。对于网络和业务的分离，引用铁路改革中的一个术语就是“网营分离”。从90年代初开始，在欧盟委员会的倡导和要求下，英国、德国、法国、瑞典等欧盟各国对本国铁路实行“网营分离”。从“网营分离”后各国铁路运营的效果比较好，其改革对铁路组织及各方面的影响很大。不管是铁路“网营分离”还是通信“网营分离”，其目的都是为了打破其行业垄断地位，加强行业内的竞争，使消费者最终得到好处。通信行业可以按照类似于铁路改革的做法，“网营分离”后产生一个专门从事网络建设和管理、维修的通信网络提供部门，这一主体属于国家所有，同时产生若干个通信服务提供商，通信网络提供商不与任何通信服务提供商有关联关系，通信服务提供商之间公平竞争。这样的话，多个通信服务提供商可以在一个通信网络提供商提供的通信网络上实行竞争运营，达到进一步降低资费，增加消费者权益的目的，同时又因为只建一张通信网节省了通信投资，避免了重复投资，有利于提高通信网络的运行质量，有利于城市建设的统一规划，有利于减少对农田、森林资源的破坏。
2.4 从可行性上看。
早在几年前电信内部就已“悄悄”改变长线、市话、农话三网不同杆的旧规定，实现了“一杆三挂”，从而既减少了投资又提高了通信质量。为进一步提高改革效果，2004年在省公司批准下，乐山市电信分公司和乐山长途通信传输局在本市电信系统中实施了光缆一体化维护试点工作，进行了一个成功和有益的探索。乐山市电信本地网有光缆约2900皮长公里，覆盖面广，为典型的多星型和环型混合结构。网络以乐山市区为中心，覆盖周边10个区市县，最远的沙湾——沐川——马边光缆达170多公里。其中乐山现有市话光缆从1998年规划建设到今天已达到500皮长公里，而且每年增长迅速。光缆线路附属设备光交接箱达70多个，ODF架达50多架。原来，乐山电信本地网光缆的维护覆盖模式很简单，唯一的响应维护中心即为光缆维护中心，负责全市光缆的应急抢修、响应及现业市话光缆的维护。光缆维护中心作为全市光缆的维护主力队伍，在编人员8名，车辆一台，OTDR一台，光缆接续机2台。维护成本按照2003年代维标准100元/皮长公里•月计算，每年维护成本为（2700×100×12）324万元，加上长线代维的干线部分及迁改等实际每年维护成本超过350万元。从2004年起，为了降低维护成本，保证基础设施安全，发挥专业维护队伍的优势，探索中国电信端到端的网络服务质量，乐山市电信分公司根据川电信（2004）341号文件精神，开展了光缆一体化维护试点工作，即电信分公司内部实行了“网营分离”，乐山长途通信传输局全面负责内部通信网络的施工、维护、应急抢修，市电信分公司的其他部门负责运营。首先，他们根据自己现有的技术水平和条件，按照以市场为导向、精简高效、便于线路维护和业务响应的策略，对自身组织架构进行了调整，将原来光维中心撤消，人员分流到线路中心加强电缆线路的维护工作，以解决电缆维护力量不足的问题。不仅承担地方通信也承担了国防通信传输管理维护的乐山长途通信传输局按照 《四川省长途通信传输局光缆一体化组织架构及人力资源配置方案》，从各部室和分局抽调了6名技术得力干将，组成本地网维护中心，负责业务响应、末梢光缆线路的维护和全市光缆线路的应急抢修支援。专业队伍利用自己雄厚的技术力量、规范的管理和合理的维护作业计划，按照维护质量指标要求，一心一意地开展建设和日常维护工作，并制订完善了一、二级干线及本地网光缆保障方案、应急处置预案，网络维护质量大大提高，维护成本大幅度降低。2004年1~5月，乐山长途通信传输局共受理了46张业务通知单，业务响应及时率达100%，客户满意率达100%。在没有实行光缆一体化维护试点之前，乐山电信分公司每皮长公里的月维修费为100余元，实行光缆一体化维护试点工作之后，每皮长公里的月维修费降为45.7元，维护成本下降了54%以上。同时，劳动生产率大大提高，从过去维护线路人均30公里提高到180公里，维护质量也大幅度提高。这支专业化程度高的维护队伍与只能抢修不能进行日常维护的其他通信运营商有天壤之别。以小见大，滴水见太阳。通过乐山市的这一事例，我们可以肯定地说，网络管理与通信运营分离，在乐山市可以办到，在四川在全国同样可以办到，并且十分必要和可行！
3.逐步推行，完善机制
早在2002年12月17日第四届中国信息港论坛上，信息产业部电信管理局局长苏金生就介绍说，目前中国通信网络规模容量跃居世界第一位，网络传输全部实现了数字化、交换实现了程控化，网络技术层次进入世界先进行列。全国光缆总长度达到209万公里，其中长途光缆44.4万公里；互联网骨干网间带宽达到100兆以上，国际出入口带宽超过1万兆。SDH光通信系统、密集波分复用技术大量应用于干线网络，ATM宽带交换骨干网已经建立，IP和多媒体网初具规模，城域网逐步投入商用，宽带接入网大面积推开。电信网络正在加速向新一代宽带高速网演进，为中国信息化建设提供了坚实的网络基础。
早些年，乐山市政府意欲以招商引资的形式建设一条高规格的成——乐高速公路，而省交通部门也准备投入数百亿元，申请立项建设一条高规格的成-乐高速公路，而最后根据国家宏观调控政策，国家交通建设部门只允许建设一条成——乐高速公路。于是，到目前，成——乐高速公路只建成一条，没有建设第二条。试想，在现有的成——乐高速公路承载运输能力远远超过乐山至成都、成都至乐山的交通运输任务的基础上，再另外建设一条成——乐高速公路，那结果会是怎样呢？有人说：那就是对人力、财力、土地以及其他有限资源的巨大浪费！而通信行业，由于国家没有实行宏观控制，就出现了在同一区域内建设第二条、第三条乃至更多条的网络、信息“高速公路”——即网络、信息通信基础设施工程。
如何才能实行网营分离，建立新的国家信息传输网络管理体制，这是摆在国人面前一个迫切需要解决的问题。
3.1 建机制。
要实现网营分离，首先必须建立一个国家基础信息（电信）网络运营公司统一管理国家信息（电信）网络资源。任何一项新的体制改革都会遇到风风雨雨。通信行业对现有网格设施进行整合，逐步推行“网营分离”，也会遇到各种问题和阻力。由于“网营分离”使业务运营商与网络设施提供者之间分离，业务生成与网络设计有效提供之间存在断层，并且网络设施提供成为垄断性环节，这就要求出台通信网络管理规定，对国有的网络设施提供者也要进行监管，保证设施及时、充分、有效提供，并要求设施租赁费用基于成本，依据充分，对于垄断经营的国有网络公司，采取国有化的管制治理方式，资产监管和市场监管相结合，限制资产回报率，保证网络提供和质量，管制机构对于国有运营公司的监管基于法律并受法律约束。也是说，政府要加强对行业的宏观调控和规划引导，要逐步脱离对具体业务的指导，而加大对一个大的产业或政策的宏观控制。要不断地完善市场机制，处理好市场无形的手与政府管制有形的手之间的关系，放宽市场准入，加大反垄断力度，建立公平有效的竞争平台，解决电信业改革的结构性矛盾，应及时调整电信运营业务，及时开放全业务经营，使运营商的服务更具比较优势，引导运营商自主创新，合理竞争，加大对增量市场的拓展力度。对竞争性通信服务运营市场，维持数家运营公司，各公司经营不同的服务业务，或者各公司基于不同的区域市场；采用国有化的管制治理方式建立管制机构，实现资产监管和市场管制相结合。
3.2 立法规。
有关部门应用于加快通信网络资源管理的相关立法工作，实现现在网络资源的共享机制。要将防止重复建设纳入电信立法，实行网络管道开放原则、网络元素非绑定政策、移动基站共用政策，防止造成不必要的重复建设和资源的巨大浪费。各通信服务运营企业要充分认识所担负的历史使命，在切实维护企业自身利益的同时，要从大处着眼，充分发挥通信业在国民经济发展中的基础性、先导性和战略性的作用。通信服务企业的决策者要树立正确的发展观。中国通信市场是由国家控股的特殊市场，不能仅仅站在单个企业的角度来看待成本问题，而必须站到国家投资这个高度来评定成本投入。服务企业与服务企业之间既要竞争又要合作，共同发展，把通信业做大做强，为国民经济各部门及广大群众提供更优质、方便、先进、安全的电信服务。企业必须改变以往盲目追求经济增长速度、追求短期效益的观念，树立发展不仅是量的增长，还要有质的提高，以及社会的全面进步的观念。
3.3 有队伍。
信息（电信）传输网络建设管理的好坏对保障信息畅通无阻、服务质量高低至关重要。而这一切全赖于是否有一支专业技术过硬的队伍。因此网营分离，新的国家信息（电信）网络传输管理体制建立起来的同时，建设一支能打硬仗，能吃苦耐劳、技术精湛的队伍势在必然。因为只有强将而无精兵的军队决不可能取得战场上的胜利。
3.4 逐步实施。
对目前已形成的网络建设可实施逐步关停并转或以拍卖、租赁、收购等形式将网络基础设施从电视、通信营运企业中剥离出来，让网营各行其事、各负其责、轻装上阵。并由国家出台相关政策严禁重复建设，各运营企业不得新设新建网络基础设施、基站等。
4.结论
总之，对我国通信行业实行网营分离，建立新的国家信息传输网络管理体制，是减少网络基础设施重复建设、减少国有财力和土地浪费、建设节约型社会的有效举措，这既是一种经济发展趋势，也是一种社会发展的必然。只有这样，我国各大通信行业运营商才不至于进一步陷入竞争无序、两败俱伤的状况，才能够健康、稳步、可持续地发展，同时网营分离，也给通信、电视、国防基础设施建设管理合作共赢带来新的契机和光明前景。“走好一个子，活了一盘棋。”我们相信，网营分离，势在必行，行必有利国利民之果。
参考文献
［1］中共中央关于制定“十一五”规划的建议
［2］2006~2020年国家信息化发展战略
［3］四川电信（2004）341号关于光缆一体化维护试点方案的批复