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摘 要 人民监督员制度自试行以来，在监督检察机关规范行使检察权方面发挥了重要作用。但对于人民监督员知情权的保障仍存在欠缺，如人民监督员了解案件情况的渠道较少，人民监督员监督事项告知落实不到位等。为强化人民监督员知情权，落实人民监督员履职保障，本文认为应当建立告知当事人程序，建立职务犯罪侦查案件台帐制度，严格履行检察官客观公正义务，大力拓展监督渠道，不断丰富监督形式，同时加强检察机关各业务部门间的协作配合。
关键词 人民监督员 知情权 告知程序 台账
作者简介：杨蕊，天津市河东区人民检察院研究室主任。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.368
人民监督员制度自试行以来，在强化对检察机关的外部监督、充分发挥司法民主、提升检察公信力方面发挥了重要作用。党的十八大以来，人民监督员制度改革成为关注焦点，引起广泛热议。2016年7月司法部、高检院联合印发《人民监督员选任管理办法》，高检院印发《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称“新《规定》”），以上两个文件可以说是关于人民监督员制度改革的阶段性成果，为确保人民监督员制度改革落到实处提供了保障。本文将重点结合保障人民监督员知情权的有关内容做以梳理。
一、试行工作中对于人民监督员知情权的保障尚不周全
人民监督员工作自2003年开始试行，2010年10月在全国检察机关全面推行。在此期间，高检院随着试点工作的推进，发布了一系列完善人民监督员制度的规定，如2004年8月26日施行的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、2010年10月26日施行《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称“旧《规定》”）等。上述规定为人民监督员工作的开展提供了法律依据和操作规程，但其对于人民监督员知情权的保障仍存在以下欠缺之处：
（一）人民监督员了解案件情况的渠道较少
为方便人民监督员了解相关案件情况，旧《规定》分别在第18条和第36条作出规定，主要有三种形式，一是邀请参与专项活动，例如检察机关开展的各项政治活动，关于执法规范化的各项专项治理工作，检察机关向人大及其常委会做的年度工作报告及专项工作报告，关于公诉、侦查监督、职务犯罪侦查与预防、控告申诉、民事行政检察等专项业务工作报告，均可以邀请人民监督员参与监督评议；二是适时通报工作情况，例如在适当的时机向人民监督员通报检察院重大工作部署、决策和其他检察工作情况等；三是定期通报自侦案件情况，例如每年至少一次向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况。上述规定在实践操作中受以下因素掣肘，可能导致人民监督员监督信息获取不畅：一是关于邀请人民监督员进行监督的工作事项，一般由检察机关视具体的工作情况主动决定，而人民监督员监督工作处于相对被动地位，主动监督的意向表示没有相关的制度保障，监督时机具有随机性，例如检察机关确有需要公开审查和听证的案件，才会邀请人民监督员参与监督；二是对于检察机关的通报职责没有硬性规定，仅规定“适时”，导致通报工作可能并未单独实施，而是与向人大常委会汇报工作、“检察开放日”等活动合并开展；三是对自侦案件监督频率过低，“每年至少一次”的规定无法保障人民监督员对于可能不当的自侦案件处理决定进行及时的监督和纠正。而职务犯罪案件恰恰是人民监督员关注和监督的重点，是人民群众普遍关心关注的热点问题，也涉及到职务犯罪嫌疑人、被告人的合法诉讼权益的保障，因此人民监督员对于职务犯罪侦查案件的监督频率应当有所提高。
（二）人民监督员监督事项告知落实不到位
依据旧《规定》第17条，人民监督员对七种情形实施监督，其中第四、五种情形（拟撤销案件的、拟不起诉的）为检察院承办部门提起，剩余的五种情形则应人民监督员的要求启动。可以说，人民监督员的启动要求是触发人民监督员程序的“开关”，但上述五种情形只可能出现在自侦案件的具体办案过程中，若非案件当事人及相关诉讼参与人，其他人一般无法获知相关情况，当然也包括人民监督员在内。这其中有检察机关办案的特殊性，尤其是职务犯罪侦查案件的办理，其秘密性较一般的刑事案件更加严格。但旧《规定》并未规定检察机关应当告知案件当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人就有关情形可以申请人民监督员监督，因此导致了有监督诉求的主体不知晓人民监督员这一监督渠道、有监督权力的主体无从获知监督信息这一矛盾境地。从而导致规定中明确的案件当事人的合法诉讼权益没有落实的渠道和途径。
二、强化人民监督员知情权，落实人民监督员履职保障
就人民监督员监督工作而言，知情权是参与权、监督权的前提和基础。为此，新《规定》切实强化了人民监督员知情权，充分保障了人民监督员的知情权、参与度。在制度完善的基础上，笔者对于实施细则的设置还有一些建议：
（一）建立告知当事人程序
这是新《规定》增加的一项办案程序，自侦部门检察官在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对其采取强制措施时，除了需要向嫌疑人发放《诉讼权利义务告知书》外，还要发放《申请人民监督员监督事项告知书》，详细告知人民监督员监督范围及启动程序。在接待自侦案件的控告人、举报人、申诉人时，同样需要发放该文书。此外，为明确控申、反贪、反渎、侦监、公诉等各业务部门在不同诉讼环节的告知义务，应当在实施细则中予以明确规定。同时，规范制定相关告知程序的法律文书格式也十分重要，以便各级人民检察院检察人员在具体办案工作当中予以切实的落实。
（二）建立职务犯罪侦查案件台账制度
这也是新《规定》增加的一项办案制度，即为职务犯罪侦查案件的台账制度。笔者建议，可以采取集中公开和依申请查阅两种方式，集中公开为每季度或每月定期向人民監督员公开，依申请查阅则根据人民监督员的便宜不定期进行个别安排。上文中提出，应当加大人民监督员对职务犯罪侦查案件的监督力度，这一举措可以有效地保证人民监督员对于对应检察机关的职务犯罪侦查案件的办理全貌进行全面地了解和掌握，以便从中发现问题，或者启动监督程序或者提出工作建议，从而进行有效监督。
（三）严格履行检察官客观公正义务
关于案件监督工作的步骤，新《规定》在此基础上增加了一项内容，即案件承办人还应当向人民监督员介绍当事人和辩护人意见。这项规定要求检察机关在接受人民监督员监督过程中要严格履行检察官客观公正义务，做到兼听则明、全面客观。检察官作为国家法律监督职能的履行者，不仅要打击犯罪，指控犯罪嫌疑人，而且还要依法保障人权，尊重事实，以事实为依据，以法律为准绳，不仅要注重收集犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，而且要注重收集无罪及罪轻的证据，最大限度地在每一起案件中体现客观公正。在回答人民监督员提出的问题的步骤中，案件承办人亦应如此。
（四）大力拓展监督渠道
为使人民监督员的知情权落到实处，笔者认为，可以借鉴人民监督员制度改革试点省市检察机关的一些做法，例如在官方网站设立人民监督员公共邮箱，或者为每一名人民监督员设置专属邮箱，同时在本院公告栏、官方微信、微博等公众平台予以公示，方便人民群众向人民监督员反映情况。此外，还可以在每月或每周固定一天作为“人民监督员接待日”。检察机关应将“人民监督员接待日”的有关日程安排提前在院外公示栏中公示，方便有关人员按日期来访，切实保障人民群众和人民监督员的知情权、程序启动权和程序申请启动权。
（五）不断丰富监督形式
检察机关应采取有效措施，自觉接受人民监督员的监督，除了邀请人民监督员参加案件监督以外，还可以定期或不定期要求人民监督员了解、熟悉其他检察工作或活动，例如主动向人民监督员汇报本院贯彻落实上级人民检察院重大工作部署、本院重点业务工作及司法改革试点、特色亮点工作情况等，不断丰富知情权保障方式，为人民监督员发现监督线索创造条件。
（六）加强业务部门间协作配合
新《规定》在第二章“监督工作程序”、第三章“人民监督员履行职责的保障”等中，对人民监督员办事机构、控告检察部门、其他承办部门等关于人民监督员要求启动及当事人等申请启动监督程序的受理、审查、处理等作出了明确规定。在实践操作中，上述相关部门应当严格依照规定，切实加强沟通协作，确保人民监督员监督案件流转顺畅。
关键词 人民监督员 知情权 告知程序 台账
作者简介：杨蕊，天津市河东区人民检察院研究室主任。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.368
人民监督员制度自试行以来，在强化对检察机关的外部监督、充分发挥司法民主、提升检察公信力方面发挥了重要作用。党的十八大以来，人民监督员制度改革成为关注焦点，引起广泛热议。2016年7月司法部、高检院联合印发《人民监督员选任管理办法》，高检院印发《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称“新《规定》”），以上两个文件可以说是关于人民监督员制度改革的阶段性成果，为确保人民监督员制度改革落到实处提供了保障。本文将重点结合保障人民监督员知情权的有关内容做以梳理。
一、试行工作中对于人民监督员知情权的保障尚不周全
人民监督员工作自2003年开始试行，2010年10月在全国检察机关全面推行。在此期间，高检院随着试点工作的推进，发布了一系列完善人民监督员制度的规定，如2004年8月26日施行的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、2010年10月26日施行《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称“旧《规定》”）等。上述规定为人民监督员工作的开展提供了法律依据和操作规程，但其对于人民监督员知情权的保障仍存在以下欠缺之处：
（一）人民监督员了解案件情况的渠道较少
为方便人民监督员了解相关案件情况，旧《规定》分别在第18条和第36条作出规定，主要有三种形式，一是邀请参与专项活动，例如检察机关开展的各项政治活动，关于执法规范化的各项专项治理工作，检察机关向人大及其常委会做的年度工作报告及专项工作报告，关于公诉、侦查监督、职务犯罪侦查与预防、控告申诉、民事行政检察等专项业务工作报告，均可以邀请人民监督员参与监督评议；二是适时通报工作情况，例如在适当的时机向人民监督员通报检察院重大工作部署、决策和其他检察工作情况等；三是定期通报自侦案件情况，例如每年至少一次向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况。上述规定在实践操作中受以下因素掣肘，可能导致人民监督员监督信息获取不畅：一是关于邀请人民监督员进行监督的工作事项，一般由检察机关视具体的工作情况主动决定，而人民监督员监督工作处于相对被动地位，主动监督的意向表示没有相关的制度保障，监督时机具有随机性，例如检察机关确有需要公开审查和听证的案件，才会邀请人民监督员参与监督；二是对于检察机关的通报职责没有硬性规定，仅规定“适时”，导致通报工作可能并未单独实施，而是与向人大常委会汇报工作、“检察开放日”等活动合并开展；三是对自侦案件监督频率过低，“每年至少一次”的规定无法保障人民监督员对于可能不当的自侦案件处理决定进行及时的监督和纠正。而职务犯罪案件恰恰是人民监督员关注和监督的重点，是人民群众普遍关心关注的热点问题，也涉及到职务犯罪嫌疑人、被告人的合法诉讼权益的保障，因此人民监督员对于职务犯罪侦查案件的监督频率应当有所提高。
（二）人民监督员监督事项告知落实不到位
依据旧《规定》第17条，人民监督员对七种情形实施监督，其中第四、五种情形（拟撤销案件的、拟不起诉的）为检察院承办部门提起，剩余的五种情形则应人民监督员的要求启动。可以说，人民监督员的启动要求是触发人民监督员程序的“开关”，但上述五种情形只可能出现在自侦案件的具体办案过程中，若非案件当事人及相关诉讼参与人，其他人一般无法获知相关情况，当然也包括人民监督员在内。这其中有检察机关办案的特殊性，尤其是职务犯罪侦查案件的办理，其秘密性较一般的刑事案件更加严格。但旧《规定》并未规定检察机关应当告知案件当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人就有关情形可以申请人民监督员监督，因此导致了有监督诉求的主体不知晓人民监督员这一监督渠道、有监督权力的主体无从获知监督信息这一矛盾境地。从而导致规定中明确的案件当事人的合法诉讼权益没有落实的渠道和途径。
二、强化人民监督员知情权，落实人民监督员履职保障
就人民监督员监督工作而言，知情权是参与权、监督权的前提和基础。为此，新《规定》切实强化了人民监督员知情权，充分保障了人民监督员的知情权、参与度。在制度完善的基础上，笔者对于实施细则的设置还有一些建议：
（一）建立告知当事人程序
这是新《规定》增加的一项办案程序，自侦部门检察官在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对其采取强制措施时，除了需要向嫌疑人发放《诉讼权利义务告知书》外，还要发放《申请人民监督员监督事项告知书》，详细告知人民监督员监督范围及启动程序。在接待自侦案件的控告人、举报人、申诉人时，同样需要发放该文书。此外，为明确控申、反贪、反渎、侦监、公诉等各业务部门在不同诉讼环节的告知义务，应当在实施细则中予以明确规定。同时，规范制定相关告知程序的法律文书格式也十分重要，以便各级人民检察院检察人员在具体办案工作当中予以切实的落实。
（二）建立职务犯罪侦查案件台账制度
这也是新《规定》增加的一项办案制度，即为职务犯罪侦查案件的台账制度。笔者建议，可以采取集中公开和依申请查阅两种方式，集中公开为每季度或每月定期向人民監督员公开，依申请查阅则根据人民监督员的便宜不定期进行个别安排。上文中提出，应当加大人民监督员对职务犯罪侦查案件的监督力度，这一举措可以有效地保证人民监督员对于对应检察机关的职务犯罪侦查案件的办理全貌进行全面地了解和掌握，以便从中发现问题，或者启动监督程序或者提出工作建议，从而进行有效监督。
（三）严格履行检察官客观公正义务
关于案件监督工作的步骤，新《规定》在此基础上增加了一项内容，即案件承办人还应当向人民监督员介绍当事人和辩护人意见。这项规定要求检察机关在接受人民监督员监督过程中要严格履行检察官客观公正义务，做到兼听则明、全面客观。检察官作为国家法律监督职能的履行者，不仅要打击犯罪，指控犯罪嫌疑人，而且还要依法保障人权，尊重事实，以事实为依据，以法律为准绳，不仅要注重收集犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，而且要注重收集无罪及罪轻的证据，最大限度地在每一起案件中体现客观公正。在回答人民监督员提出的问题的步骤中，案件承办人亦应如此。
（四）大力拓展监督渠道
为使人民监督员的知情权落到实处，笔者认为，可以借鉴人民监督员制度改革试点省市检察机关的一些做法，例如在官方网站设立人民监督员公共邮箱，或者为每一名人民监督员设置专属邮箱，同时在本院公告栏、官方微信、微博等公众平台予以公示，方便人民群众向人民监督员反映情况。此外，还可以在每月或每周固定一天作为“人民监督员接待日”。检察机关应将“人民监督员接待日”的有关日程安排提前在院外公示栏中公示，方便有关人员按日期来访，切实保障人民群众和人民监督员的知情权、程序启动权和程序申请启动权。
（五）不断丰富监督形式
检察机关应采取有效措施，自觉接受人民监督员的监督，除了邀请人民监督员参加案件监督以外，还可以定期或不定期要求人民监督员了解、熟悉其他检察工作或活动，例如主动向人民监督员汇报本院贯彻落实上级人民检察院重大工作部署、本院重点业务工作及司法改革试点、特色亮点工作情况等，不断丰富知情权保障方式，为人民监督员发现监督线索创造条件。
（六）加强业务部门间协作配合
新《规定》在第二章“监督工作程序”、第三章“人民监督员履行职责的保障”等中，对人民监督员办事机构、控告检察部门、其他承办部门等关于人民监督员要求启动及当事人等申请启动监督程序的受理、审查、处理等作出了明确规定。在实践操作中，上述相关部门应当严格依照规定，切实加强沟通协作，确保人民监督员监督案件流转顺畅。