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当前化解农村教育债务面临的困难
近几年，各级党委政府将化解农村教育债务摆上重要议事日程，采取多种措施积极化解债务，取得了一定的成效，但总体上进展还不快，效果不够明显，相当多的农村学校债务仍然居高不下，许多学校旧债未偿，又添新债。从2006年9月起，根据国务院的统一部署，农村义务教育学校陆续免收学杂费，实行免费教育。按照经费分担机制的要求，县级以上各级政府需要落实免费补助资金。面对农村教育经费筹措渠道日益狭窄、财政投入压力不断加大的新形势，化解农村教育债务的困难将更多，矛盾将更加突出，必须引起各级党委政府、教育行政部门和学校的高度重视。分析农村教育债务化解难的原因，主要有以下几个方面：
1．债务分担机制尚未建立。税费改革后，农村义务教育实行“以县为主”的管理体制，明确了各级政府对农村义务教育的投入责任，但是，没有明确具体的操作办法和落实机制，也没有明确农村教育债务如何分担偿还。目前，农村义务教育的事权和财权不匹配，财力越来越向上一级政府集中，教育经费主要由县级财政负担，中央和省市财政负担很少。中央和省市政府在提供农村义务教育这一公共产品的缺位，县级政府财力与其承担的责任不相称，在“以县为主”的管理体制下愈益凸显，巨额债务沉重地压在县级政府肩上，不少县基本无力偿还。
2．债务情况复杂。一是债务总额大。2005年底，某省辖市教育债务累计17．35亿元。其中，义务教育学校债务7．7亿元，占44％，如果将这笔巨额债务分摊到该市义务教育学校的每个学生身上，每个在校生所负担的债务为1515元。此类情况，绝非个别。二是负债范围广泛。公办学校负债较多，债务数额因校而异，年级越高，负债越多；规模越大，负债越多。三是债务构成复杂。某市农村教育债务中，欠金融机构约19％，欠施工单位约47％，欠个人约13％，其他欠款21％。有些学校在向银行贷款无门的情况下，以远远高于当时银行贷款规定利率的高息吸引教职工集(借)资，留下了债务危机隐患。四是负债形势呈现“两高”。学校基本建设自有资金少，主要依靠银行贷款、不规范的融资及拖欠工程款支撑，基建项目负债率高。同时，相当多的学校负有三年以上的大额债务，长期负债比例高。此外，不少债务当时没有签订借贷合同，相当多的工程款拖欠时间长，头绪多，档案资料不全，随着单位和人员变动，清理核查难度非常大。
3．化解债务资金匮乏。近几年，农村教育在保工资、保运转、保安全上艰难发展。2001年，实行农村税费改革后，取消向农户征收的农村教育费附加、教育集资，农村义务教育经费趋紧。2003年以来，国家、省相继出台了减免农业税等一系列减轻农民负担的措施，客观上使县乡两级的财政收入更加吃紧。在资金困难的情况下，地方政府不得不挤占挪用学杂费。加之，农村税费改革财政转移支付资金主要用于农村义务教育的政策没有落实到位，切断了还债资金来源，致使教育债务包袱愈来愈重。2004年9月，农村义务教育实行“一费制”收费政策后，学校可支配收入总量减少，还债能力进一步下降。2006年9月，农村义务教育实行免费教育后，学校再无造血功能，免收的学杂费必须依靠财政补充，捉襟见肘的县级财政更加无力安排资金化解教育债务。
4．教育工程增加新的负债。农村中小学近几年连续实施了“危房改造”、“布局调整”、“三新一亮”、“六有”、“校校通”、“四配套”等一系列工程，办学条件得到了根本改善，但也带来了沉重的债务负担。省补助资金一般采取以奖代补的形式，工程完工后才能到位，而市、县两级由于财政管理体制制约和经济基础薄弱，配套资金难以落实，乡镇政府在农村义务教育实行“以县为主”的管理体制后，事实上淡出了农村义务教育领域。建设资金来源不畅，不少学校是通过向教职工集资、挤占公用经费、向银行贷款和拖欠工程款等途径来完成的。由于建设频率偏高，投入资金量大，导致旧债未还又添新债，举债建设成为农村教育发展的无奈之举。
5．举债办教育的冲动依然存在。近几年，因布局调整和中学进入生源高峰期，造成部分学校校舍、设施等严重不足，学校不得不举债投入，以解燃眉之急。一些学校的校长认为学校级别越高，收费标准也越高，就读学生增多，学校收入也相应增加，因此，尽管债台高筑，但创星晋级扩规模热情未减，纷纷举债上项目，大搞基本建设，添置设备，几年下来，债务“雪球”越滚越大。
6．各类收费转嫁增加了负债。一些原本由乡村和企业负担的费用开始向学校转嫁，一个县教育系统每年仅承担的报刊费就达上百万元。有些收费部门也按自定的规章和项目向农村学校收费，增加了学校的额外负担。
化解农村教育债务的对策
1．清理核实，降低偿债成本。要把学校和校长解放出来，将债务从学校剥离到当地政府，列入政府债务化解范畴，成立有财政、教育、审计、农村工作等部门参加的农村教育清债工作班子，进一步清理核实学校债务，摸清债务总量、结构、性质、形成过程等情况。在前期工作的基础上，区别债务类型，努力降低偿债成本。属于银行贷款的，通过与有关银行协商实行挂账停息；属于个人集资的，按国家规定利率计息或停息还本；属于拖欠工程款的，先挤掉债务“水分”，再剔除学校已垫支的款项。
2．建立合理的分担共偿机制。从目前的财力状况看，数额巨大的农村教育债务，由乡镇偿还几乎不可能，完全由县偿还，由于县级财力很弱和债务沉重，在短时间内也难以实现。“以县为主”只能是管理体制，而不能是偿债机制。如果在偿债机制上完全实行“以县为主”，不少县是无力走出债务困境的。要逐步探索与“以县为主”的管理体制相适应的义务教育债务偿还机制，建立以省为主，中央、省、市、县、乡镇各级政府共同负责、合理分担的偿债机制，明确各级政府的偿债责任和额度。针对区域之间经济发展水平差别较大的实际，应分类实施，对经济发达的地区，宜实行“以县为主”的偿债机制；对中等财政收入的地区，宜实行“以省为主”的偿债机制；对于人均财政收入低于全国平均水平的国家和省级贫困地区，宜实行“以中央为主”的偿债机制。也可以根据区别对待的原则，对债务类型进行严格界定，凡属于改善办学条件的债务，由中央和省负担，其余债务则由市、县、乡镇按债务形成的责任予以分担。必须加快《教育投入法》立法步伐，将实现国家财政性教育经费支出占GDP的目标以及各级政府投入的教育经费占当年GDP的最低比例列入《教育投入法》，并将农村教育投入责任适度上移，对中央政府和地方政府负担的项目及相应投入比例做出明确规定，同时，实行严格的问责机制和责任追究制度，用法律的形式确定各级政府安排教育经费的责任和占本级财政支出的比例，建立保障教育经费投入的长效机制。
3．多渠道筹集化解债务资金。一是各级政府要加大 财政性教育投入，每年新增财力的一部分要用于偿还农村教育债务，及早建立农村教育债务清偿专项基金，帮助农村中小学摆脱债务危机。要建立直达封闭的教育偿债资金财政转移支付制度，将用于化解农村教育债务的财政转移支付资金在各级财政设立专户，实行单列，直通车式拨付，以保证偿债资金足额到位和专款专用。二是从征收的教育费附加等“两费一金”和学校预算外收入中拿出一定比例的资金用于偿还债务。各级税务部门要进一步加大教育规费的征收力度，确保教育规费应征尽征，及时足额入库；财政部门必须确保征收的教育费附加等“两费一金”全额划拨教育部门，并不得抵顶财政预算内拨款；教育部门必须确保划拨的教育规费全部用于学校公用经费和建设支出．不得用于发放教职工工资和福利等。三是建立城市教育“反哺”农村教育机制，促进城乡教育和谐发展。四是提高非义务教育市场化程度。采用市场手段解决偿债资金短缺问题，引导民间资本进入教育领域，制订优惠政策，鼓励民间资本投入高中教育、职业教育、幼儿教育，减少县乡不相适应的事权负担。五是盘活教育存量资产，激活教育内生机制。对布局调整中形成的闲置学校及资产，要尽快处置，通过出售、租赁、招商等合理合法的方式进行资产变现，或利用学校富余人员创办各类企业，所得款项和收益主要用来偿债。
4．加强农村教育发展管理，严控新债发生。首先要合理整合农村教育资源，科学安排学校布局，认真制订并严格执行农村教育发展规划，规划一经确定，非因特殊重大原因和法定程序，一律不予调整。要因地制宜，制定切实可行、符合实际的学校建设标准，切忌盲目攀比。在安排项目计划时，必须保证重点，量力而行，分步实施。各地应明确要求农村学校不得再举债搞建设，确需建设的项目必须先筹齐全部资金再实施。通过控制农村中小学新建项目，减少新债发生。当前，学龄人口正呈现大幅度下降的趋势，要坚决制止学校的盲目扩张。要加强薄弱学校的师资队伍建设，努力提高教学质量和办学品位，减少学生择校。其次，严格控制基础教育阶段各类星级、示范学校的评估认定。目前，负债1000万元以上的学校大多数是星级学校和示范学校，要改革基础教育阶段学校办学水平的评估办法，建立有利于推进素质教育、促进教育均衡发展的新的评估体系，引导学校将工作着力点转移到学校的内涵建设上。第三，完善财政投入的绩效评价机制。硬化预算约束机制，坚决执行收支预决算制度，坚持量入为出原则，不搞赤字预算。完善教育投入绩效评价机制。加强教育投入后评价，提高教育资源存量和增量配置的效率。
5．加强对农村教育债务风险的预警监测。一是建立教育债务化解报告制度，按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、归还时间、还本付息等情况建立台账，定期向同级人大报告教育债务状况和化解进度。二是建立新债核准制度，今后凡教育举债，必须向上级申报核准。同时，落实责任，坚持“谁决策举债谁负责偿还”的原则，新增债务一律由决策部门承担。对新增债务的单位和部门主要负责人不得调离，从源头和机制上制止新债发生。三是建立教育债务化解奖惩制度，设立农村教育偿债财政专项奖励基金，依据偿债实绩实行“以奖代补”，并将减债实绩纳入政绩考核范畴，倡导“偿债也是政绩”的理念，把教育债务的偿还情况作为督导考核政府主要负责人的内容之一。对于化解教育债务效果不明显或因主观因素引起债务纠纷影响学校正常教育教学秩序的，按照有关规定严肃处理，追究相关人员的责任。
(作者单位：泰州市教育局)
近几年，各级党委政府将化解农村教育债务摆上重要议事日程，采取多种措施积极化解债务，取得了一定的成效，但总体上进展还不快，效果不够明显，相当多的农村学校债务仍然居高不下，许多学校旧债未偿，又添新债。从2006年9月起，根据国务院的统一部署，农村义务教育学校陆续免收学杂费，实行免费教育。按照经费分担机制的要求，县级以上各级政府需要落实免费补助资金。面对农村教育经费筹措渠道日益狭窄、财政投入压力不断加大的新形势，化解农村教育债务的困难将更多，矛盾将更加突出，必须引起各级党委政府、教育行政部门和学校的高度重视。分析农村教育债务化解难的原因，主要有以下几个方面：
1．债务分担机制尚未建立。税费改革后，农村义务教育实行“以县为主”的管理体制，明确了各级政府对农村义务教育的投入责任，但是，没有明确具体的操作办法和落实机制，也没有明确农村教育债务如何分担偿还。目前，农村义务教育的事权和财权不匹配，财力越来越向上一级政府集中，教育经费主要由县级财政负担，中央和省市财政负担很少。中央和省市政府在提供农村义务教育这一公共产品的缺位，县级政府财力与其承担的责任不相称，在“以县为主”的管理体制下愈益凸显，巨额债务沉重地压在县级政府肩上，不少县基本无力偿还。
2．债务情况复杂。一是债务总额大。2005年底，某省辖市教育债务累计17．35亿元。其中，义务教育学校债务7．7亿元，占44％，如果将这笔巨额债务分摊到该市义务教育学校的每个学生身上，每个在校生所负担的债务为1515元。此类情况，绝非个别。二是负债范围广泛。公办学校负债较多，债务数额因校而异，年级越高，负债越多；规模越大，负债越多。三是债务构成复杂。某市农村教育债务中，欠金融机构约19％，欠施工单位约47％，欠个人约13％，其他欠款21％。有些学校在向银行贷款无门的情况下，以远远高于当时银行贷款规定利率的高息吸引教职工集(借)资，留下了债务危机隐患。四是负债形势呈现“两高”。学校基本建设自有资金少，主要依靠银行贷款、不规范的融资及拖欠工程款支撑，基建项目负债率高。同时，相当多的学校负有三年以上的大额债务，长期负债比例高。此外，不少债务当时没有签订借贷合同，相当多的工程款拖欠时间长，头绪多，档案资料不全，随着单位和人员变动，清理核查难度非常大。
3．化解债务资金匮乏。近几年，农村教育在保工资、保运转、保安全上艰难发展。2001年，实行农村税费改革后，取消向农户征收的农村教育费附加、教育集资，农村义务教育经费趋紧。2003年以来，国家、省相继出台了减免农业税等一系列减轻农民负担的措施，客观上使县乡两级的财政收入更加吃紧。在资金困难的情况下，地方政府不得不挤占挪用学杂费。加之，农村税费改革财政转移支付资金主要用于农村义务教育的政策没有落实到位，切断了还债资金来源，致使教育债务包袱愈来愈重。2004年9月，农村义务教育实行“一费制”收费政策后，学校可支配收入总量减少，还债能力进一步下降。2006年9月，农村义务教育实行免费教育后，学校再无造血功能，免收的学杂费必须依靠财政补充，捉襟见肘的县级财政更加无力安排资金化解教育债务。
4．教育工程增加新的负债。农村中小学近几年连续实施了“危房改造”、“布局调整”、“三新一亮”、“六有”、“校校通”、“四配套”等一系列工程，办学条件得到了根本改善，但也带来了沉重的债务负担。省补助资金一般采取以奖代补的形式，工程完工后才能到位，而市、县两级由于财政管理体制制约和经济基础薄弱，配套资金难以落实，乡镇政府在农村义务教育实行“以县为主”的管理体制后，事实上淡出了农村义务教育领域。建设资金来源不畅，不少学校是通过向教职工集资、挤占公用经费、向银行贷款和拖欠工程款等途径来完成的。由于建设频率偏高，投入资金量大，导致旧债未还又添新债，举债建设成为农村教育发展的无奈之举。
5．举债办教育的冲动依然存在。近几年，因布局调整和中学进入生源高峰期，造成部分学校校舍、设施等严重不足，学校不得不举债投入，以解燃眉之急。一些学校的校长认为学校级别越高，收费标准也越高，就读学生增多，学校收入也相应增加，因此，尽管债台高筑，但创星晋级扩规模热情未减，纷纷举债上项目，大搞基本建设，添置设备，几年下来，债务“雪球”越滚越大。
6．各类收费转嫁增加了负债。一些原本由乡村和企业负担的费用开始向学校转嫁，一个县教育系统每年仅承担的报刊费就达上百万元。有些收费部门也按自定的规章和项目向农村学校收费，增加了学校的额外负担。
化解农村教育债务的对策
1．清理核实，降低偿债成本。要把学校和校长解放出来，将债务从学校剥离到当地政府，列入政府债务化解范畴，成立有财政、教育、审计、农村工作等部门参加的农村教育清债工作班子，进一步清理核实学校债务，摸清债务总量、结构、性质、形成过程等情况。在前期工作的基础上，区别债务类型，努力降低偿债成本。属于银行贷款的，通过与有关银行协商实行挂账停息；属于个人集资的，按国家规定利率计息或停息还本；属于拖欠工程款的，先挤掉债务“水分”，再剔除学校已垫支的款项。
2．建立合理的分担共偿机制。从目前的财力状况看，数额巨大的农村教育债务，由乡镇偿还几乎不可能，完全由县偿还，由于县级财力很弱和债务沉重，在短时间内也难以实现。“以县为主”只能是管理体制，而不能是偿债机制。如果在偿债机制上完全实行“以县为主”，不少县是无力走出债务困境的。要逐步探索与“以县为主”的管理体制相适应的义务教育债务偿还机制，建立以省为主，中央、省、市、县、乡镇各级政府共同负责、合理分担的偿债机制，明确各级政府的偿债责任和额度。针对区域之间经济发展水平差别较大的实际，应分类实施，对经济发达的地区，宜实行“以县为主”的偿债机制；对中等财政收入的地区，宜实行“以省为主”的偿债机制；对于人均财政收入低于全国平均水平的国家和省级贫困地区，宜实行“以中央为主”的偿债机制。也可以根据区别对待的原则，对债务类型进行严格界定，凡属于改善办学条件的债务，由中央和省负担，其余债务则由市、县、乡镇按债务形成的责任予以分担。必须加快《教育投入法》立法步伐，将实现国家财政性教育经费支出占GDP的目标以及各级政府投入的教育经费占当年GDP的最低比例列入《教育投入法》，并将农村教育投入责任适度上移，对中央政府和地方政府负担的项目及相应投入比例做出明确规定，同时，实行严格的问责机制和责任追究制度，用法律的形式确定各级政府安排教育经费的责任和占本级财政支出的比例，建立保障教育经费投入的长效机制。
3．多渠道筹集化解债务资金。一是各级政府要加大 财政性教育投入，每年新增财力的一部分要用于偿还农村教育债务，及早建立农村教育债务清偿专项基金，帮助农村中小学摆脱债务危机。要建立直达封闭的教育偿债资金财政转移支付制度，将用于化解农村教育债务的财政转移支付资金在各级财政设立专户，实行单列，直通车式拨付，以保证偿债资金足额到位和专款专用。二是从征收的教育费附加等“两费一金”和学校预算外收入中拿出一定比例的资金用于偿还债务。各级税务部门要进一步加大教育规费的征收力度，确保教育规费应征尽征，及时足额入库；财政部门必须确保征收的教育费附加等“两费一金”全额划拨教育部门，并不得抵顶财政预算内拨款；教育部门必须确保划拨的教育规费全部用于学校公用经费和建设支出．不得用于发放教职工工资和福利等。三是建立城市教育“反哺”农村教育机制，促进城乡教育和谐发展。四是提高非义务教育市场化程度。采用市场手段解决偿债资金短缺问题，引导民间资本进入教育领域，制订优惠政策，鼓励民间资本投入高中教育、职业教育、幼儿教育，减少县乡不相适应的事权负担。五是盘活教育存量资产，激活教育内生机制。对布局调整中形成的闲置学校及资产，要尽快处置，通过出售、租赁、招商等合理合法的方式进行资产变现，或利用学校富余人员创办各类企业，所得款项和收益主要用来偿债。
4．加强农村教育发展管理，严控新债发生。首先要合理整合农村教育资源，科学安排学校布局，认真制订并严格执行农村教育发展规划，规划一经确定，非因特殊重大原因和法定程序，一律不予调整。要因地制宜，制定切实可行、符合实际的学校建设标准，切忌盲目攀比。在安排项目计划时，必须保证重点，量力而行，分步实施。各地应明确要求农村学校不得再举债搞建设，确需建设的项目必须先筹齐全部资金再实施。通过控制农村中小学新建项目，减少新债发生。当前，学龄人口正呈现大幅度下降的趋势，要坚决制止学校的盲目扩张。要加强薄弱学校的师资队伍建设，努力提高教学质量和办学品位，减少学生择校。其次，严格控制基础教育阶段各类星级、示范学校的评估认定。目前，负债1000万元以上的学校大多数是星级学校和示范学校，要改革基础教育阶段学校办学水平的评估办法，建立有利于推进素质教育、促进教育均衡发展的新的评估体系，引导学校将工作着力点转移到学校的内涵建设上。第三，完善财政投入的绩效评价机制。硬化预算约束机制，坚决执行收支预决算制度，坚持量入为出原则，不搞赤字预算。完善教育投入绩效评价机制。加强教育投入后评价，提高教育资源存量和增量配置的效率。
5．加强对农村教育债务风险的预警监测。一是建立教育债务化解报告制度，按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、归还时间、还本付息等情况建立台账，定期向同级人大报告教育债务状况和化解进度。二是建立新债核准制度，今后凡教育举债，必须向上级申报核准。同时，落实责任，坚持“谁决策举债谁负责偿还”的原则，新增债务一律由决策部门承担。对新增债务的单位和部门主要负责人不得调离，从源头和机制上制止新债发生。三是建立教育债务化解奖惩制度，设立农村教育偿债财政专项奖励基金，依据偿债实绩实行“以奖代补”，并将减债实绩纳入政绩考核范畴，倡导“偿债也是政绩”的理念，把教育债务的偿还情况作为督导考核政府主要负责人的内容之一。对于化解教育债务效果不明显或因主观因素引起债务纠纷影响学校正常教育教学秩序的，按照有关规定严肃处理，追究相关人员的责任。
(作者单位：泰州市教育局)