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作者简介:叶剑锋(1969- ),男,湖北浠水人,中共湖北省委党校报刊部副教授、博士,主要研究方向为政治学理论。
摘 要:罗伯特•达尔最关切的是以美国为代表的西方发达国家现实的民主状况。达尔认为,西方发达国家中接近民主理想状态的政治制度就是多元民主,多元民主是现实民主在西方社会取得的最高成就和理想模式。
关键词:罗伯特•达尔;多元民主;理想模式
中图分类号:D802 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)01-0088-06
作为身在美国的学者,罗伯特•达尔最关切的是以美国为代表的西方发达国家现实的民主状况。达尔认为,西方发达国家中接近民主理想状态的政治制度就是多元民主,多元民主是现实民主在西方社会取得的最高成就和理想模式。当然,罗伯特•达尔对多元民主的辩护只是身在西方的“局中人”的“陈词”,只能是一家之言,恐难成为普世的真理。本文拟对罗伯特•达尔关于多元民主的辩护进行初步评述。
多元民主及其实质
多元主义民主观最早可以上溯到19世纪后期的英国法学家梅特兰、神学家费吉斯等人的团体真实人格理论。该理论认为,民族国家只是众多团体之一,并不具有权力的独占性。这种理论由拉斯基发展而成为政治多元主义理论,主张团体与国家并无本质区别,反对“国家主权”概念,鼓吹国家权力的多元化。[1]二战后,受行为主义政治学的影响,多元主义发展到一个新阶段,达尔是当代西方政治学界最有影响的研究政治多元主义的学者。多元民主是达尔民主理论的核心问题和主要内容。达尔的多元主义民主是以美国的实践为基础发展起来的一种民主理论,并在20世纪中期之后成为一种主导性的话语。多元主义揭示了现代民主制度的某些特征,在一定时期内它几乎成为现实民主的代名词。
达尔的多元民主理论以多元社会为前提和基础。在达尔看来,多元社会的特征主要有四:第一,意见的多元性。由于人们的先天禀赋、教育程度、认识水准、文化修养的不同,其思想意识千差万别,其中有先进与落后之分、激进与保守之别。为了激发人们的创造力以保证社会稳定,必须允许充分的言论自由。第二,利益的多元性。20世纪以来,随着社会政治经济的发展,利益分化日趋显著,在社会、政治、经济、文化、宗教等领域出现了众多的利益集团,它们互相独立,具有相对的自主性,成为一种追求自身利益和求得自我满足的实体。第三,冲突的多元性。达尔对两极分化的理论分析持质疑的态度,认为政治冲突在绝大多数社会里(极少数同质性较强的社会除外)是普遍存在的。这种冲突不仅包括民族、种族、语言、宗教、部落、地区之间的冲突,而且涵盖了职业、行业、地位、权力之间的冲突。第四,权力的多元性。达尔接受和发展了吉尔克、拉斯基等人关于权力的多元性的思想,并将权力多元性原则视为多元民主社会的重要特征。这种权力多中心原则,“要求社会政治权力互相分割、互相独立、互相制衡,从体制上防止政治权力集中到任何一个机关或某一官员之手;从分裂和冲突的模式上阻止一个持久、一致、连续、强大的政治联盟和权力中心的出现。代替这种联盟的是基于不同价值观念、经济利益而形成的利益集团。这些相互冲突的集团通过各种途径参与政治生活、影响政治决策,以谋求自身利益的最大满足”[2]。
达尔认为,民主的实现不仅取决于宪法体制上的分权制衡原则,更重要的决定于多元的社会体制。在这样的社会体制中,基于不同的价值观和经济利益组成的各种利益集团,构成了各自相互独立的多元的权力中心,它们之间相互分裂、冲突、竞争与妥协的结果,有效地防止了权力被集中到任何一个联盟集团、机关或官员手中,从而保证了民主的实现。也就是说,权力并不是集中于政治精英集团手中,而是分散于不同的政治机构和团体。社会变得越来越具有综合性,不同的利益集团日益分化,因而权力就不再以某个利益集团的优势为转移了。政治权力穿过各个社会阶层和各种经济阶层,受到多种成员利益集团的牵制,因而决策权会分散地控制在许多人手中。政治就是通过有影响的集团和政治精英之间的讨价还价和妥协,最终做出民主决策,没有任何一个集团能够持续地居于主导地位。
20世纪60年代后,达尔在强调独立组织的自主性对于多元民主的重要性时,也注意到独立组织的自主性可能造成的消极影响。他认为多元民主的根本问题,在于使社会组织具备某些独立性的同时,也必须使之得到控制。为此,达尔提出了多元民主的危害、困境和救治问题。达尔的多元主义民主理论在相当程度上突破了传统民主理论的局限,从而展示了一条建立西方民主政治的新途径。罗伯特•达尔提出的多元民主理论颠覆了以往关于民主的经典论述。
作为多元主义民主的主张者,达尔的理论主要不是通过创造某种多元的政治和社会结构,以满足政治民主和公民自由的要求。作为一种描述性的民主理论,其主要目的是为现代民主政治提供一种多元主义的理解,其政治分析的切入点由“政党政治”转入“利益集团政治”。达尔认为国家的权力不具有唯一性而是多元的,民主的真正含义就是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享。达尔通过对西方多元社会的民主实践的考察,把利益团体之间的政治竞争、利益团体对政府决策的影响以及利益团体的自治作为其理想的多元主义民主的支柱。达尔的多元主义民主所赖以建立的理论基础是团体的权利、权力和自治,主张社会上的众多团体分享国家权力、参与政治生活。
达尔之所以以团体、而非个人为基本政治单位,来探讨它们在政治生活中的竞争,这源于他对西方社会尤其是美国社会利益集团的兴起对现实政治生活的深刻影响的洞察,社会关系的发展,使得以共同的利益为核心的利益集团成为政治活动的核心,利益集团成了个人和国家之间的中介,是领袖和公民之间联系的媒介。由于当代社会利益的多元化发展,使得正式的民主选举虽然能够代表多数人的利益,但是却不能确保决策的结果能够反映多数人的意志。因此,需要通过集团之间的相互作用和竞争而满足多元社会的要求。[3]
达尔的多元主义民主如实地揭示了西方现代民主形式的真实机制——社会集团利益的竞争,其实质是要充分发挥独立的自治团体或曰利益集团的作用,发挥其把人民的生活与形形色色的制度联系起来的中介作用。达尔认为,所有积极的和合法的集团都能使自己在决策过程的关键阶段受到注意。个人和少数派能够通过选举和利益集团来影响决策者。没有哪个公共官员能够无视他们的选民。不同的利益集团客观上造成了一种新的权力分配和制衡关系。一方面,不同的利益集团使得政府的强制力最小化,保障人们的政治自由;另一方面,政府扮演仲裁者的角色,确保利益各异的集团遵守“游戏规则”,应当通过协商、交易和妥协等方式,使利益集团之间的冲突得以和平“共赢”地解决,而这正是达尔所主张的民主实现方式。[4]因此,培育和发展独立组织或利益集团是形成相对独立于政治国家之外的市民社会的关键。独立组织或利益集团在权力制衡中起着关键作用,人民在民主中不可能直接参与政治,个人在权力面前是无能为力的,个人只能成为组织或利益集团中的一员来参与政治。
实际上,达尔的多元民主强调的是:由于一方面小规模的单位更容易达到民主的标准,另一方面民主政体又最适宜于国家,所以现代国家的民主必须通过相对于国家而论规模较小的社会组织来实现,相对独立的组织是现代民主不可或缺的必要条件。没有相对自治的社会组织,就不可能有现代国家的民主。[5]
多元民主为什么是西方自由民主的理想模式
在达尔的眼里,以美国为代表的西方国家的以自治组织参与政治为特征的代议制民主是普遍的和最好的政治模式。其理由主要有:
第一,多元民主弥补了竞争性精英民主理论缺陷,是扩大的多元的精英民主。多元主义是现代民主理论发展进程中的重要环节,是在弥补竞争性精英民主理论缺陷的基础上建立起来的。在多元主义之前,西方民主理论发展的最新成果是精英民主理论。该理论强调民主是少数在选举中获胜的社会精英的统治,而不是多数人的统治。精英民主理论的典型代表是熊彼特,其著名的论点是将民主作为精英竞取人民选票的一种“方法”。多元主义认为,“熊彼特的理论很少关注单个的公民与当选的领袖之间的地带,认为公民在一个以精英的竞争性冲突为特征的世界中是孤立无援、软弱无力的。在这种论述中,很少注意社区联合会、宗教团体、工会和商业组织这类广泛存在于人民生活,并且以复杂的方式把人民的生活与形形色色的制度联系起来的‘中介’团体”[6]。所以,精英主义是片面的和不完整的。多元主义努力的方向是“团体政治”,关注竞争中在选民与精英之间发挥重要作用的利益集团等社会团体,认为正是利益集团等在政治生活中的积极作用,弥补了精英主义的不足。这正如乔•萨托利所说,“达尔也恪守竞争论,但他所强调的与熊彼特不同。达尔的起点是熊彼特的终点。他寻求的是在全社会普及和加强精英之间的竞争。如果说熊彼特的任务是理解民主的功能,达尔的任务还要加上推进民主。”[7]
达尔的多元民主理论是以更为现实主义的姿态对精英民主的辩护,其主张的多元利益集团政治的实质仍然是精英统治——扩大了精英统治者的数目和范围。达尔的多元主义虽然强调了权力的多中心配置,以及利益集团之间的相互竞争,但是它并没有否认精英的存在及其重要作用。达尔用权力分配的弥散性不平等来取代累积性不平等,从而打破了寡头精英结构,利益集团之间的竞争使得没有一个单独的精英团体能够垄断政治决策,因此,便不存在所谓“寡头统治的铁律”。但是,这并不意味着多元主义抛弃了精英概念。多元主义否定的只是封闭式的寡头精英概念,他通过引入竞争性要素将精英概念作了“多元化”的加工处理,用竞争关系消除寡头精英的封闭性质。达尔的精英不是一小撮垄断性精英寡头,而是开放式的、众多的、处于竞争中的精英。通过这种构造方式,达尔成功实现了“精英”与“多元”的结合。
第二,多元民主是“多重对立的少数人的统治”。达尔在不同的场合多次强调现代民主不是人民的统治,也不是“多数人的统治”,而是“多重对立的少数人的统治”。为什么现实政治会产生这样的结果呢?
达尔在《民主理论的前言》中阐述道,多数人极少控制特定的政策事务。一次大选并不能告诉我们多少有关多数人偏好的情况。一次选举所揭示的全部事情,无非是某些公民对竞取公职的候选人的第一偏好。在有些情况下,获胜的候选人并不是多数投票者的第一选择。我们很难把一次大选中多数人在不同的候选人之间的第一选择,解释为多数人对某项特定政策的第一选择,两者不能等同起来。如果民主是多数人的统治(即多数人投票决定政策),那么为什么在美国的政治生活中多数人的投票倾向并没有决定某位候选人的当选?选票更经常地惩罚过去的行动,而不是选择未来的政策。政治领袖们认识到选举的这个方面,他们在选举结束前通常避免作出决策。因此,吊诡的是,一次选举实际上可能妨碍而不是便利候选人作出政策选择。无论在哪个大的民族国家,选举都不能告诉我们多少关于多数人和少数人之偏好的事情。无论是选举还是选举间活动,都不能更多地确保决策同多数成年人或选民的偏好一致。因此,“我们不能根据多数与少数之间的对比,来描述民主社会的实际运作。”选举对于控制领导权显然是一种至关重要的手段,但是作为多数人偏好的指示方法,选举是相当无效的。[8]
另一方面,更为重要的是,虽然选举和政治竞争并没造成多数人的统治,“但是却极大地增加了少数人的规模、数量和多样性,领导人在做出决策选择时必须考虑他们的偏好。我倾向于认为,正是在选举的这一特征——即不是多数人的统治,而是多重少数人的统治——中,我们一定会找到专制和民主之间的某种基本差异。”[9]
因此,社会中存在的大量利益集团,通过自己的代表带领集团的所有人参与政治竞争。政治竞争的后果则是少数集团的领袖获得了统治的权力,政治统治也就是这些少数人的统治,相应的该集团的利益也可以在政治决策中得到更多的体现。由于社会中存在大量的利益集团,使得政治竞争非常激烈。政治统治的权力也经常会在不同集团之间转换,这就使得政治统治成为“多重少数人的统治”。
由此,达尔的结论是,“多重少数人的统治”是多元民主的基本特征,一个政体的民主性质是由少数的存在确定的。达尔认为,“现实世界中的问题从未转化为这样一个问题,即多数人将是否通过民主的程序以暴政的方式把它的意愿强加给少数人。相反,更加切题的问题是:在社会中,形形色色的少数人在多大程度上抑制彼此的野心,而多数成年人或投票者对此消极默许或无动于衷。”[10]民主与专制的差别,就是多数人政府与少数人政府的差别,就是多数人统治与少数人统治的差别。“与专制的政治过程相比,多元政体的特征大大扩展了少数人的数量、规模和多样性,他们的偏好将影响政府决策的产生。……多元政体的这些特征,的确对社会的整个精神气质产生了影响。正是在这些精神气质以及其他一些结果中,而不是在多数人的主权中,我们找到了民主过程的价值所在。”[11]
民主理论家赫尔德在《民主的模式》中对此进行了评论,“一个政体的民主性,是由多个团体或者多个少数的存在来保障的。”[12]达尔实际上认为,民主可以定义为“多个少数的政府”。民主过程的价值在于“多个少数反对”的统治,而不在于建立“多数的最高权力”。因此,达尔强化了这样一种看法,“即有组织的利益集团之间的竞争构成了政策结果,并确立了一个政体的民主性质。……民主是一系列的制度安排,它们造成了利益集团政治的丰富内容,并且通过影响和选择政治领袖的竞争,使多个少数的统治成为可能。”[13]
第三,多元民主是以社会制约权力的民主。达尔的多元民主不是对独立的社会自治组织及其作用的简单肯定,而是由此进一步将“问题”引向维系民主的社会先决条件——以社会制约权力。独立的组织是公民社会的自治力量,它对国家的制约实际上就是以社会的力量制约权力。社会自治力量的存在和壮大是维系一个民主社会的先决条件。
由于权力的扩张本性和人性的弱点,导致“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,[14]绝对的权力必定产生绝对的腐败,对权力进行制约成为人类政治生活探讨的重要议题。在达尔之前,对权力进行制约的理论模式主要有:(1)以道德制约权力模式。这主要是由伦理学家阐述的,它的基本立足点是道德修养,它把权力制约的目标都寄托在掌权者的道德水准与自我约束上。(2)以权力制约权力模式。古希腊的亚里士多德、波里比阿,近代西方的洛克、孟德斯鸠是其主张者,其中以孟德斯鸠最为典型。“以权力制约权力”的基本思路,就是通过对国家权力的合理分解,使统一的国家权力由不同的分支机构来行使,并在国家权力的不同分支之间,建立起相互牵制的关系,最终使国家权力的任何分支机构都不可能随心所欲地行使权力,都会受到其他权力分支机构的牵制,从而实现权力相互制约的政治目标。(3)以法律制约权力模式。其着眼点是以法律制约权力,因为法律可以被定义为“不受任何感情因素影响的理性”。古希腊的亚里士多德、古罗马的西塞罗、近代的洛克、孟德斯鸠、潘恩、威尔逊、杰斐逊等对此有较多的论证。以法律制约权力的核心是通过制定健全的法律法规,对权力的运行进行事前的预警防范和事后的追究惩处,以达到对权力的制约。(4)以权利制约权力模式。其着眼于公民权利与国家权力之间的关系,以国家与社会之间的适度分离为前提,通过形式多样的公民权利的保障和行使来实现对国家权力的制约。近代法国思想家卢梭、美国的启蒙思想家杰斐逊对此有较多的论述。
达尔对西方流行的“以权力制约权力”的模式表达了相当的质疑,通过对社会自治组织作用的肯定而表达了其对“以社会制约权力”模式的关切。其实,在达尔之前,卢梭的人民主权理论,杰斐逊关于权力来源于人民委托的观点,黑格尔的市民社会理论,都为“社会制约权力”提供了理论基础。孟德斯鸠曾强调,一个存在有贵族阶层的社会有助于维护和实现公民的自由。而在伯克看来,分权的制度,尤其是地方社区的自由和自主性,是至高无上的原则。托克维尔发展了孟德斯鸠特别是伯克的思想。托克维尔提出,一个由各种独立的、自由的社团组成的多元社会,可以对权力构成一种社会的制衡。美国社会既有自由又有民主,是因为美国形成了一个由各种独立自主的社团组成的多元社会对国家权力所构成的制约,这个社会的中产阶级、法律职业团体及公民所享有的言论自由等等,都是约束国家权力的重要力量。
达尔在托克维尔的基础上,进一步突显了社会力量对于权力制约的意义。他明确反对分权制衡的权力制约模式,认为防止暴政的力量应来自社会,而不是权力本身。因此,多元统治的必要条件是宪法延续下来的根本原因。如果说美国是因为有了宪法才保持了民主,这是本末倒置;实际上是因为这个社会基本上是民主的,宪法才保持下来。“如果多元统治的必要条件不存在,那么没有什么旨在限制领袖权力的宪法能残存下来。也许,各种各样的宪法形式都能够轻易地适应正在变化着的对权力的社会制衡。……宪法之所以残存下来,只是因为它不断地受到调整,以符合正在变化着的对权力的社会制衡。”[15]同样,对少数人权力进行保护的是非宪法因素,而不是宪法因素,“少数人权利得到保护的主体因素要到多元政体的特征中去寻找;多元政体的社会条件存在得越充分,任何少数由于政府行动减少其最有价值的自由的可能性越少。对多元政体的规范达成共识的程度、这些规范的社会训练、对诸多政策选择的共识,以及政治活动:所有这些以及其他一些条件,在某种程度上决定着多元政体本身的生存能力,并且为少数人提供保护。”[16]
当然,达尔并未否定宪法规则的意义。一方面,达尔认为,宪法规则在维持民主方面不是关键的、独立的因素;相反,规则本身似乎是根本的、非宪法因素的函数。也就是说,比起非宪法规则和实践来,宪法规则对于民主的成功发展是无关紧要的。另一方面,宪法规则又具有重要的意义,“宪法规则之所以具有重要的意义,是因为它们有助于决定什么特定的群体将在政治斗争中被赋予优势或者障碍。没有一个社会中的人民曾平等地进入政治竞争。宪法规定的是维持、增加或减少他们开始竞争时的优势和障碍。”[17]赫尔德因此指出,达尔决不否认权力分立,立法、行政、司法和行政官僚之间制衡制度的重要性。宪法规则在决定一个政治体系中优势团体和劣势团体有多大分量时,具有至关重要的作用。[18]
达尔对“以社会制约权力”的强调实际上要凸显的是民主维持的社会条件。由于多元社会是现代民主社会基础,“多元政体的社会条件存在的越充分,任何少数人由于政府行为减少其最有价值的自由的可能性越少。”[19]由于这个原因,他对美国的制度前途持乐观态度,“只有民主的社会先决条件在这个国家之中没有受到实质性损害,那么在一个由永不安静、毫无节制的人民操纵的幅员广大、强大、变化多端、极其复杂的社会中,美国的体制似乎对于加强一致、鼓励中庸和维持社会和平是相对有效的”。
第四,多元民主是社会共识基础上的民主。在一个多元的社会中民主如何成为可能?达尔认为只有共识所谓共识,“是指在一定的时代生活在一定的地理环境中的个人所共享的一系列信念、价值观念和规范。在政治意义上,它指的是与政治体系有关的信念。”(邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社2002年版,第166页)。萨托利认为,共识不是实际的同意:它不是指每个人对某件事的主动同意,而更与接受的含义相近,基本上是消极意义上的共识(乔•萨托利:《民主新论》,东方出版社1988年版,第101页)。才使民主成为可能。民主政治是一种在共识的范围内运行的,这一共识的范围,则是由以选民为主体的政治积极的社会成员的价值确定的。即是说,“在一个投票者是关键性群体的社会中,政治积极分子所持的主要价值构成一致的舆论”。[20]受选举制约的政治家们必须在这些限制的范围内活动。
在达尔看来,社会冲突只是表面现象,民主必须是在既有社会政治框架中进行,是在对多元政体的规范、对诸多政策选择等的共识基础上进行的。达尔说:“我们通常所描绘的民主‘政治’只不过是开玩笑。这种政治是表面现象,呈现出表面的冲突。在社会中,绝大部分的政治积极分子对政策问题通常存在着共识,这在政治中是第一位的,构成政治的基础,它包含着政治,限制着政治,构成政治的条件。没有这样一种共识,任何民主的体制都不会长久地经历选举和政党竞争所带来的无休止的刺激与挫折而依然生存下来。”[21]要使民主从理论变为实践,“共识”比“多元”更重要。达尔认为,任何一项政策既不是多数人的偏好也不是少数人的偏好,而是多重少数人的偏好。易言之,政策是多重少数人经过漫长的利益博弈之后达成的底线的利益共识的偏好输出,所谓的底线的利益共识意味着任何参与博弈的一方都不能完全地在政策中搀和自身的全部的偏好,而仅仅是其中的一小部分的利益得以在其中体现。简言之,政策的过程是“多重少数”经过漫长的辩论而达成妥协的过程。[22]
价值共识是民主政治的根基。赫尔德因此评论说,达尔“与许多其他的多元主义者一样坚持认为,民主政治的根基在于规定政治生活变量的一种价值共识”[23]。通常情况下,有一些政治家或政治精英对其国家的发展方向具有十分深刻的影响力。但是,他们的这种影响力是有限度的,即他们的影响只能是在价值共识基础之上的影响。
价值共识是多头政体的社会前提。“一个运行的多头政治的社会前提是,关于程序规则的共识;关于政策选择范围的共识;关于政治活动范围的共识。这些前提是形形色色压迫性统治的最深刻的障碍。共识的程度越深,民主就越能够得到保证。”[24]达尔对共识的强调意在把我们对西方民主的关注从纷闹的选举、相互攻击等表象引到更深层和更长远的角度,而后者对于理解民主作为一种合作来说至关重要。□
参考文献:
[1]潘小娟,张辰龙.当代西方政治学新词典(M).长春:吉林人民出版社,2001:74-75.
[2]金太军.当代西方多元民主论评析(J).中国青年政治学院学报,1996(3).
[3]David K. Ryden, Representation in Crisis The Consititution,Interest Groups,and Political Parties. NewYork:State University of New York Press,1996, p.73.
[4]张新光.社会如何制约权力—多元主义民主的解析及其困境(J).学术论坛,2003(5).
[5]俞可平.权利政治与公益政治(M).北京:社会科学文献出版社,2003:350.
[6]赫尔德.民主的模式(M).北京:中央编译出版社,2004:254.
[7]萨托利.民主新论(M).北京:东方出版社,1988.
[8][9][10][11][15][16][17][19][20][21]达尔.民主理论的前言(M).北京:三联书店,1999:171-181、181、183、183-184、196、185、188、185、181、182.
[12][13][18][23][24]赫尔德.民主的模式(M).北京:中央编译出版社,2004:263、263、264、264、264.
[14]孟德斯鸠.论法的精神(M).北京:商务印书馆,1983:154.
[22]黄振辉.西方民主实践的技术条件分析—多元民主理论的一种解读(J).理论界,2006(7).
责任编辑:黄 杰
摘 要:罗伯特•达尔最关切的是以美国为代表的西方发达国家现实的民主状况。达尔认为,西方发达国家中接近民主理想状态的政治制度就是多元民主,多元民主是现实民主在西方社会取得的最高成就和理想模式。
关键词:罗伯特•达尔;多元民主;理想模式
中图分类号:D802 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)01-0088-06
作为身在美国的学者,罗伯特•达尔最关切的是以美国为代表的西方发达国家现实的民主状况。达尔认为,西方发达国家中接近民主理想状态的政治制度就是多元民主,多元民主是现实民主在西方社会取得的最高成就和理想模式。当然,罗伯特•达尔对多元民主的辩护只是身在西方的“局中人”的“陈词”,只能是一家之言,恐难成为普世的真理。本文拟对罗伯特•达尔关于多元民主的辩护进行初步评述。
多元民主及其实质
多元主义民主观最早可以上溯到19世纪后期的英国法学家梅特兰、神学家费吉斯等人的团体真实人格理论。该理论认为,民族国家只是众多团体之一,并不具有权力的独占性。这种理论由拉斯基发展而成为政治多元主义理论,主张团体与国家并无本质区别,反对“国家主权”概念,鼓吹国家权力的多元化。[1]二战后,受行为主义政治学的影响,多元主义发展到一个新阶段,达尔是当代西方政治学界最有影响的研究政治多元主义的学者。多元民主是达尔民主理论的核心问题和主要内容。达尔的多元主义民主是以美国的实践为基础发展起来的一种民主理论,并在20世纪中期之后成为一种主导性的话语。多元主义揭示了现代民主制度的某些特征,在一定时期内它几乎成为现实民主的代名词。
达尔的多元民主理论以多元社会为前提和基础。在达尔看来,多元社会的特征主要有四:第一,意见的多元性。由于人们的先天禀赋、教育程度、认识水准、文化修养的不同,其思想意识千差万别,其中有先进与落后之分、激进与保守之别。为了激发人们的创造力以保证社会稳定,必须允许充分的言论自由。第二,利益的多元性。20世纪以来,随着社会政治经济的发展,利益分化日趋显著,在社会、政治、经济、文化、宗教等领域出现了众多的利益集团,它们互相独立,具有相对的自主性,成为一种追求自身利益和求得自我满足的实体。第三,冲突的多元性。达尔对两极分化的理论分析持质疑的态度,认为政治冲突在绝大多数社会里(极少数同质性较强的社会除外)是普遍存在的。这种冲突不仅包括民族、种族、语言、宗教、部落、地区之间的冲突,而且涵盖了职业、行业、地位、权力之间的冲突。第四,权力的多元性。达尔接受和发展了吉尔克、拉斯基等人关于权力的多元性的思想,并将权力多元性原则视为多元民主社会的重要特征。这种权力多中心原则,“要求社会政治权力互相分割、互相独立、互相制衡,从体制上防止政治权力集中到任何一个机关或某一官员之手;从分裂和冲突的模式上阻止一个持久、一致、连续、强大的政治联盟和权力中心的出现。代替这种联盟的是基于不同价值观念、经济利益而形成的利益集团。这些相互冲突的集团通过各种途径参与政治生活、影响政治决策,以谋求自身利益的最大满足”[2]。
达尔认为,民主的实现不仅取决于宪法体制上的分权制衡原则,更重要的决定于多元的社会体制。在这样的社会体制中,基于不同的价值观和经济利益组成的各种利益集团,构成了各自相互独立的多元的权力中心,它们之间相互分裂、冲突、竞争与妥协的结果,有效地防止了权力被集中到任何一个联盟集团、机关或官员手中,从而保证了民主的实现。也就是说,权力并不是集中于政治精英集团手中,而是分散于不同的政治机构和团体。社会变得越来越具有综合性,不同的利益集团日益分化,因而权力就不再以某个利益集团的优势为转移了。政治权力穿过各个社会阶层和各种经济阶层,受到多种成员利益集团的牵制,因而决策权会分散地控制在许多人手中。政治就是通过有影响的集团和政治精英之间的讨价还价和妥协,最终做出民主决策,没有任何一个集团能够持续地居于主导地位。
20世纪60年代后,达尔在强调独立组织的自主性对于多元民主的重要性时,也注意到独立组织的自主性可能造成的消极影响。他认为多元民主的根本问题,在于使社会组织具备某些独立性的同时,也必须使之得到控制。为此,达尔提出了多元民主的危害、困境和救治问题。达尔的多元主义民主理论在相当程度上突破了传统民主理论的局限,从而展示了一条建立西方民主政治的新途径。罗伯特•达尔提出的多元民主理论颠覆了以往关于民主的经典论述。
作为多元主义民主的主张者,达尔的理论主要不是通过创造某种多元的政治和社会结构,以满足政治民主和公民自由的要求。作为一种描述性的民主理论,其主要目的是为现代民主政治提供一种多元主义的理解,其政治分析的切入点由“政党政治”转入“利益集团政治”。达尔认为国家的权力不具有唯一性而是多元的,民主的真正含义就是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享。达尔通过对西方多元社会的民主实践的考察,把利益团体之间的政治竞争、利益团体对政府决策的影响以及利益团体的自治作为其理想的多元主义民主的支柱。达尔的多元主义民主所赖以建立的理论基础是团体的权利、权力和自治,主张社会上的众多团体分享国家权力、参与政治生活。
达尔之所以以团体、而非个人为基本政治单位,来探讨它们在政治生活中的竞争,这源于他对西方社会尤其是美国社会利益集团的兴起对现实政治生活的深刻影响的洞察,社会关系的发展,使得以共同的利益为核心的利益集团成为政治活动的核心,利益集团成了个人和国家之间的中介,是领袖和公民之间联系的媒介。由于当代社会利益的多元化发展,使得正式的民主选举虽然能够代表多数人的利益,但是却不能确保决策的结果能够反映多数人的意志。因此,需要通过集团之间的相互作用和竞争而满足多元社会的要求。[3]
达尔的多元主义民主如实地揭示了西方现代民主形式的真实机制——社会集团利益的竞争,其实质是要充分发挥独立的自治团体或曰利益集团的作用,发挥其把人民的生活与形形色色的制度联系起来的中介作用。达尔认为,所有积极的和合法的集团都能使自己在决策过程的关键阶段受到注意。个人和少数派能够通过选举和利益集团来影响决策者。没有哪个公共官员能够无视他们的选民。不同的利益集团客观上造成了一种新的权力分配和制衡关系。一方面,不同的利益集团使得政府的强制力最小化,保障人们的政治自由;另一方面,政府扮演仲裁者的角色,确保利益各异的集团遵守“游戏规则”,应当通过协商、交易和妥协等方式,使利益集团之间的冲突得以和平“共赢”地解决,而这正是达尔所主张的民主实现方式。[4]因此,培育和发展独立组织或利益集团是形成相对独立于政治国家之外的市民社会的关键。独立组织或利益集团在权力制衡中起着关键作用,人民在民主中不可能直接参与政治,个人在权力面前是无能为力的,个人只能成为组织或利益集团中的一员来参与政治。
实际上,达尔的多元民主强调的是:由于一方面小规模的单位更容易达到民主的标准,另一方面民主政体又最适宜于国家,所以现代国家的民主必须通过相对于国家而论规模较小的社会组织来实现,相对独立的组织是现代民主不可或缺的必要条件。没有相对自治的社会组织,就不可能有现代国家的民主。[5]
多元民主为什么是西方自由民主的理想模式
在达尔的眼里,以美国为代表的西方国家的以自治组织参与政治为特征的代议制民主是普遍的和最好的政治模式。其理由主要有:
第一,多元民主弥补了竞争性精英民主理论缺陷,是扩大的多元的精英民主。多元主义是现代民主理论发展进程中的重要环节,是在弥补竞争性精英民主理论缺陷的基础上建立起来的。在多元主义之前,西方民主理论发展的最新成果是精英民主理论。该理论强调民主是少数在选举中获胜的社会精英的统治,而不是多数人的统治。精英民主理论的典型代表是熊彼特,其著名的论点是将民主作为精英竞取人民选票的一种“方法”。多元主义认为,“熊彼特的理论很少关注单个的公民与当选的领袖之间的地带,认为公民在一个以精英的竞争性冲突为特征的世界中是孤立无援、软弱无力的。在这种论述中,很少注意社区联合会、宗教团体、工会和商业组织这类广泛存在于人民生活,并且以复杂的方式把人民的生活与形形色色的制度联系起来的‘中介’团体”[6]。所以,精英主义是片面的和不完整的。多元主义努力的方向是“团体政治”,关注竞争中在选民与精英之间发挥重要作用的利益集团等社会团体,认为正是利益集团等在政治生活中的积极作用,弥补了精英主义的不足。这正如乔•萨托利所说,“达尔也恪守竞争论,但他所强调的与熊彼特不同。达尔的起点是熊彼特的终点。他寻求的是在全社会普及和加强精英之间的竞争。如果说熊彼特的任务是理解民主的功能,达尔的任务还要加上推进民主。”[7]
达尔的多元民主理论是以更为现实主义的姿态对精英民主的辩护,其主张的多元利益集团政治的实质仍然是精英统治——扩大了精英统治者的数目和范围。达尔的多元主义虽然强调了权力的多中心配置,以及利益集团之间的相互竞争,但是它并没有否认精英的存在及其重要作用。达尔用权力分配的弥散性不平等来取代累积性不平等,从而打破了寡头精英结构,利益集团之间的竞争使得没有一个单独的精英团体能够垄断政治决策,因此,便不存在所谓“寡头统治的铁律”。但是,这并不意味着多元主义抛弃了精英概念。多元主义否定的只是封闭式的寡头精英概念,他通过引入竞争性要素将精英概念作了“多元化”的加工处理,用竞争关系消除寡头精英的封闭性质。达尔的精英不是一小撮垄断性精英寡头,而是开放式的、众多的、处于竞争中的精英。通过这种构造方式,达尔成功实现了“精英”与“多元”的结合。
第二,多元民主是“多重对立的少数人的统治”。达尔在不同的场合多次强调现代民主不是人民的统治,也不是“多数人的统治”,而是“多重对立的少数人的统治”。为什么现实政治会产生这样的结果呢?
达尔在《民主理论的前言》中阐述道,多数人极少控制特定的政策事务。一次大选并不能告诉我们多少有关多数人偏好的情况。一次选举所揭示的全部事情,无非是某些公民对竞取公职的候选人的第一偏好。在有些情况下,获胜的候选人并不是多数投票者的第一选择。我们很难把一次大选中多数人在不同的候选人之间的第一选择,解释为多数人对某项特定政策的第一选择,两者不能等同起来。如果民主是多数人的统治(即多数人投票决定政策),那么为什么在美国的政治生活中多数人的投票倾向并没有决定某位候选人的当选?选票更经常地惩罚过去的行动,而不是选择未来的政策。政治领袖们认识到选举的这个方面,他们在选举结束前通常避免作出决策。因此,吊诡的是,一次选举实际上可能妨碍而不是便利候选人作出政策选择。无论在哪个大的民族国家,选举都不能告诉我们多少关于多数人和少数人之偏好的事情。无论是选举还是选举间活动,都不能更多地确保决策同多数成年人或选民的偏好一致。因此,“我们不能根据多数与少数之间的对比,来描述民主社会的实际运作。”选举对于控制领导权显然是一种至关重要的手段,但是作为多数人偏好的指示方法,选举是相当无效的。[8]
另一方面,更为重要的是,虽然选举和政治竞争并没造成多数人的统治,“但是却极大地增加了少数人的规模、数量和多样性,领导人在做出决策选择时必须考虑他们的偏好。我倾向于认为,正是在选举的这一特征——即不是多数人的统治,而是多重少数人的统治——中,我们一定会找到专制和民主之间的某种基本差异。”[9]
因此,社会中存在的大量利益集团,通过自己的代表带领集团的所有人参与政治竞争。政治竞争的后果则是少数集团的领袖获得了统治的权力,政治统治也就是这些少数人的统治,相应的该集团的利益也可以在政治决策中得到更多的体现。由于社会中存在大量的利益集团,使得政治竞争非常激烈。政治统治的权力也经常会在不同集团之间转换,这就使得政治统治成为“多重少数人的统治”。
由此,达尔的结论是,“多重少数人的统治”是多元民主的基本特征,一个政体的民主性质是由少数的存在确定的。达尔认为,“现实世界中的问题从未转化为这样一个问题,即多数人将是否通过民主的程序以暴政的方式把它的意愿强加给少数人。相反,更加切题的问题是:在社会中,形形色色的少数人在多大程度上抑制彼此的野心,而多数成年人或投票者对此消极默许或无动于衷。”[10]民主与专制的差别,就是多数人政府与少数人政府的差别,就是多数人统治与少数人统治的差别。“与专制的政治过程相比,多元政体的特征大大扩展了少数人的数量、规模和多样性,他们的偏好将影响政府决策的产生。……多元政体的这些特征,的确对社会的整个精神气质产生了影响。正是在这些精神气质以及其他一些结果中,而不是在多数人的主权中,我们找到了民主过程的价值所在。”[11]
民主理论家赫尔德在《民主的模式》中对此进行了评论,“一个政体的民主性,是由多个团体或者多个少数的存在来保障的。”[12]达尔实际上认为,民主可以定义为“多个少数的政府”。民主过程的价值在于“多个少数反对”的统治,而不在于建立“多数的最高权力”。因此,达尔强化了这样一种看法,“即有组织的利益集团之间的竞争构成了政策结果,并确立了一个政体的民主性质。……民主是一系列的制度安排,它们造成了利益集团政治的丰富内容,并且通过影响和选择政治领袖的竞争,使多个少数的统治成为可能。”[13]
第三,多元民主是以社会制约权力的民主。达尔的多元民主不是对独立的社会自治组织及其作用的简单肯定,而是由此进一步将“问题”引向维系民主的社会先决条件——以社会制约权力。独立的组织是公民社会的自治力量,它对国家的制约实际上就是以社会的力量制约权力。社会自治力量的存在和壮大是维系一个民主社会的先决条件。
由于权力的扩张本性和人性的弱点,导致“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,[14]绝对的权力必定产生绝对的腐败,对权力进行制约成为人类政治生活探讨的重要议题。在达尔之前,对权力进行制约的理论模式主要有:(1)以道德制约权力模式。这主要是由伦理学家阐述的,它的基本立足点是道德修养,它把权力制约的目标都寄托在掌权者的道德水准与自我约束上。(2)以权力制约权力模式。古希腊的亚里士多德、波里比阿,近代西方的洛克、孟德斯鸠是其主张者,其中以孟德斯鸠最为典型。“以权力制约权力”的基本思路,就是通过对国家权力的合理分解,使统一的国家权力由不同的分支机构来行使,并在国家权力的不同分支之间,建立起相互牵制的关系,最终使国家权力的任何分支机构都不可能随心所欲地行使权力,都会受到其他权力分支机构的牵制,从而实现权力相互制约的政治目标。(3)以法律制约权力模式。其着眼点是以法律制约权力,因为法律可以被定义为“不受任何感情因素影响的理性”。古希腊的亚里士多德、古罗马的西塞罗、近代的洛克、孟德斯鸠、潘恩、威尔逊、杰斐逊等对此有较多的论证。以法律制约权力的核心是通过制定健全的法律法规,对权力的运行进行事前的预警防范和事后的追究惩处,以达到对权力的制约。(4)以权利制约权力模式。其着眼于公民权利与国家权力之间的关系,以国家与社会之间的适度分离为前提,通过形式多样的公民权利的保障和行使来实现对国家权力的制约。近代法国思想家卢梭、美国的启蒙思想家杰斐逊对此有较多的论述。
达尔对西方流行的“以权力制约权力”的模式表达了相当的质疑,通过对社会自治组织作用的肯定而表达了其对“以社会制约权力”模式的关切。其实,在达尔之前,卢梭的人民主权理论,杰斐逊关于权力来源于人民委托的观点,黑格尔的市民社会理论,都为“社会制约权力”提供了理论基础。孟德斯鸠曾强调,一个存在有贵族阶层的社会有助于维护和实现公民的自由。而在伯克看来,分权的制度,尤其是地方社区的自由和自主性,是至高无上的原则。托克维尔发展了孟德斯鸠特别是伯克的思想。托克维尔提出,一个由各种独立的、自由的社团组成的多元社会,可以对权力构成一种社会的制衡。美国社会既有自由又有民主,是因为美国形成了一个由各种独立自主的社团组成的多元社会对国家权力所构成的制约,这个社会的中产阶级、法律职业团体及公民所享有的言论自由等等,都是约束国家权力的重要力量。
达尔在托克维尔的基础上,进一步突显了社会力量对于权力制约的意义。他明确反对分权制衡的权力制约模式,认为防止暴政的力量应来自社会,而不是权力本身。因此,多元统治的必要条件是宪法延续下来的根本原因。如果说美国是因为有了宪法才保持了民主,这是本末倒置;实际上是因为这个社会基本上是民主的,宪法才保持下来。“如果多元统治的必要条件不存在,那么没有什么旨在限制领袖权力的宪法能残存下来。也许,各种各样的宪法形式都能够轻易地适应正在变化着的对权力的社会制衡。……宪法之所以残存下来,只是因为它不断地受到调整,以符合正在变化着的对权力的社会制衡。”[15]同样,对少数人权力进行保护的是非宪法因素,而不是宪法因素,“少数人权利得到保护的主体因素要到多元政体的特征中去寻找;多元政体的社会条件存在得越充分,任何少数由于政府行动减少其最有价值的自由的可能性越少。对多元政体的规范达成共识的程度、这些规范的社会训练、对诸多政策选择的共识,以及政治活动:所有这些以及其他一些条件,在某种程度上决定着多元政体本身的生存能力,并且为少数人提供保护。”[16]
当然,达尔并未否定宪法规则的意义。一方面,达尔认为,宪法规则在维持民主方面不是关键的、独立的因素;相反,规则本身似乎是根本的、非宪法因素的函数。也就是说,比起非宪法规则和实践来,宪法规则对于民主的成功发展是无关紧要的。另一方面,宪法规则又具有重要的意义,“宪法规则之所以具有重要的意义,是因为它们有助于决定什么特定的群体将在政治斗争中被赋予优势或者障碍。没有一个社会中的人民曾平等地进入政治竞争。宪法规定的是维持、增加或减少他们开始竞争时的优势和障碍。”[17]赫尔德因此指出,达尔决不否认权力分立,立法、行政、司法和行政官僚之间制衡制度的重要性。宪法规则在决定一个政治体系中优势团体和劣势团体有多大分量时,具有至关重要的作用。[18]
达尔对“以社会制约权力”的强调实际上要凸显的是民主维持的社会条件。由于多元社会是现代民主社会基础,“多元政体的社会条件存在的越充分,任何少数人由于政府行为减少其最有价值的自由的可能性越少。”[19]由于这个原因,他对美国的制度前途持乐观态度,“只有民主的社会先决条件在这个国家之中没有受到实质性损害,那么在一个由永不安静、毫无节制的人民操纵的幅员广大、强大、变化多端、极其复杂的社会中,美国的体制似乎对于加强一致、鼓励中庸和维持社会和平是相对有效的”。
第四,多元民主是社会共识基础上的民主。在一个多元的社会中民主如何成为可能?达尔认为只有共识所谓共识,“是指在一定的时代生活在一定的地理环境中的个人所共享的一系列信念、价值观念和规范。在政治意义上,它指的是与政治体系有关的信念。”(邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国政法大学出版社2002年版,第166页)。萨托利认为,共识不是实际的同意:它不是指每个人对某件事的主动同意,而更与接受的含义相近,基本上是消极意义上的共识(乔•萨托利:《民主新论》,东方出版社1988年版,第101页)。才使民主成为可能。民主政治是一种在共识的范围内运行的,这一共识的范围,则是由以选民为主体的政治积极的社会成员的价值确定的。即是说,“在一个投票者是关键性群体的社会中,政治积极分子所持的主要价值构成一致的舆论”。[20]受选举制约的政治家们必须在这些限制的范围内活动。
在达尔看来,社会冲突只是表面现象,民主必须是在既有社会政治框架中进行,是在对多元政体的规范、对诸多政策选择等的共识基础上进行的。达尔说:“我们通常所描绘的民主‘政治’只不过是开玩笑。这种政治是表面现象,呈现出表面的冲突。在社会中,绝大部分的政治积极分子对政策问题通常存在着共识,这在政治中是第一位的,构成政治的基础,它包含着政治,限制着政治,构成政治的条件。没有这样一种共识,任何民主的体制都不会长久地经历选举和政党竞争所带来的无休止的刺激与挫折而依然生存下来。”[21]要使民主从理论变为实践,“共识”比“多元”更重要。达尔认为,任何一项政策既不是多数人的偏好也不是少数人的偏好,而是多重少数人的偏好。易言之,政策是多重少数人经过漫长的利益博弈之后达成的底线的利益共识的偏好输出,所谓的底线的利益共识意味着任何参与博弈的一方都不能完全地在政策中搀和自身的全部的偏好,而仅仅是其中的一小部分的利益得以在其中体现。简言之,政策的过程是“多重少数”经过漫长的辩论而达成妥协的过程。[22]
价值共识是民主政治的根基。赫尔德因此评论说,达尔“与许多其他的多元主义者一样坚持认为,民主政治的根基在于规定政治生活变量的一种价值共识”[23]。通常情况下,有一些政治家或政治精英对其国家的发展方向具有十分深刻的影响力。但是,他们的这种影响力是有限度的,即他们的影响只能是在价值共识基础之上的影响。
价值共识是多头政体的社会前提。“一个运行的多头政治的社会前提是,关于程序规则的共识;关于政策选择范围的共识;关于政治活动范围的共识。这些前提是形形色色压迫性统治的最深刻的障碍。共识的程度越深,民主就越能够得到保证。”[24]达尔对共识的强调意在把我们对西方民主的关注从纷闹的选举、相互攻击等表象引到更深层和更长远的角度,而后者对于理解民主作为一种合作来说至关重要。□
参考文献:
[1]潘小娟,张辰龙.当代西方政治学新词典(M).长春:吉林人民出版社,2001:74-75.
[2]金太军.当代西方多元民主论评析(J).中国青年政治学院学报,1996(3).
[3]David K. Ryden, Representation in Crisis The Consititution,Interest Groups,and Political Parties. NewYork:State University of New York Press,1996, p.73.
[4]张新光.社会如何制约权力—多元主义民主的解析及其困境(J).学术论坛,2003(5).
[5]俞可平.权利政治与公益政治(M).北京:社会科学文献出版社,2003:350.
[6]赫尔德.民主的模式(M).北京:中央编译出版社,2004:254.
[7]萨托利.民主新论(M).北京:东方出版社,1988.
[8][9][10][11][15][16][17][19][20][21]达尔.民主理论的前言(M).北京:三联书店,1999:171-181、181、183、183-184、196、185、188、185、181、182.
[12][13][18][23][24]赫尔德.民主的模式(M).北京:中央编译出版社,2004:263、263、264、264、264.
[14]孟德斯鸠.论法的精神(M).北京:商务印书馆,1983:154.
[22]黄振辉.西方民主实践的技术条件分析—多元民主理论的一种解读(J).理论界,2006(7).
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