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作者简介：
袁春艳（1983），女，苗族，湖北利川人，博士，主要从事教育政策法规、高等教育管理研究；
张东（1977），男，四川达州人，博士，主要从事高等教育管理、课程与教学论研究。
摘要：大学章程是高等学校依法自主办学和实施管理的基本准则，也是调整学校内外部责权关系的重要依据，更是一所高校理念、精神、文化的总概括。据此，探讨大学章程的科学制定是必须而必要的。本研究通过回顾国内外大学章程的发展历程，剖析大学章程制定中存在的问题与困境，从充分彰显学校特色、充分体现大学的办学自主权、应有前瞻性和可操作性、应引入责任追究制度和解决争议制度四个层面提出大学章程的制定路径。
关键词：
大学章程；章程编制；历史回溯；制定路径
中图分类号：G40058
文献标识码：A
文章编号：16738268（2013）03013606
一部好的大学章程不仅是高校的一张名片，能展现学校的特色和优势，继而产生良好的社会效应，而且能有效地确保大学权力的规范运行，彰显学校的办学宗旨和目标价值。因此，需要从历时与共时的角度分析国内外不同时期的大学章程，在借鉴基础上剖析我国大学章程在制定中的不足之处。
一、大学章程的历史回溯
（一）国外的大学章程
纵观世界高等教育历史，西方是大学的发源地，其大学章程最早可以追溯到中世纪的法国。教皇格里高利九世为了限制巴黎主教的权力，于1231年给大学颁发了特许状，承认并赋予了大学一定程度的自治权力，允许大学自己聘请教师、开设课程、制定学术标准等[1]。因此，很多学者认为最早的大学章程是被称为“大宪章”（Magma Charta）的《巴黎大学章程》，它的颁布为西方国家大学章程的制定提供了可靠依据。随后，意大利、英国、美国、日本等纷纷制定自己的大学章程。只不过由于大学章程的效力渊源不同，有的是源自权力机构所颁布的特许状或饬令，如牛津大学1254 年和剑桥大学1318 年得到教皇训令，并在其后发展过程中得到王室的各种特许状；有的则是源自政府或教育主管部门对大学章程的批准或授权，如康奈尔大学章程最初源于纽约州立法机构，即 1865年《莫雷尔法案》第585章的授权[2]。在组成形式上，又可以分为单一型大学章程和复合型大学章程。可以说，这一时期西方各国大学章程已初具雏形。到了殖民地时期，大学章程与教育立法开始由原来的混合阶段发展到分离阶段，大学开始探寻对自由的诉求，意识到制定大学章程不仅是大学内部自我管理的一种有效途径，而且还是大学与政府之间沟通的法定桥梁，更是外界监督大学工作的有力依据，具有现代意义的大学章程便是在这个时期演变而成的。
国外的大学章程虽称法不同，但有其共同特征，主要表现为：
一是注重大学特色的彰显。国外大学章程的制定实践证明，各国高校大学章程均依据不同政治体制、民族习俗以及文化差异，结合本校所处的地理环境、学科建设、办学历史和文化积淀等，在具体的内容上凸显自己的特色。并通过个性化的特殊条款规定本校优秀文化传统和特有的办学理念，凝练大学精神，继而制定出既符合国情又能体现本校个性特色的大学章程。
二是具有明显的法律特征和明确的法律地位。西方国家的法制观念大都较强，从大学章程的起源——特许状可见，其大学章程具有深厚的法律渊源和明显的法律特征。从章程的制定依据看，西方大学章程一般由高等学校权力机构根据大学设立的特许状及国家或地方的教育法律而制定，总是将大学章程在教育法中的具体条款出处加以明确标注[3]；从章程的制定程序看，国外大学章程的制定程序大都有法律规定，如规定“大学章程须由理事会成员三分之二的多数通过”[4]；从章程的修改程序看，国外章程的修改虽较频繁，但大都经董事会会议等同意修改才生效。同时，国外大学章程有明确的法律地位，从殖民时期开始到最新版本的大学章程，都是以法案形式批准，成为国家或地方法律的一部分。因此，国外大学章程相当于大学“宪法”是有法律依据的。
三是拥有明确而协调的内部治理结构。国外的大学章程明确规定了各职能部门和校长的职责，并依法对管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会有哪些权力与义务、理事会或者执行机构以及校长有哪些权力义务、最终的司法诉讼以及诉讼途径等都有明确的法律规定[5]。同时，学校重大事项的决策方式和程序以及会议制度，教职工和学生参与学校民主管理和监督等内部各主体关系间都有法律的明细规定，并严格按照法定程序协调学校内部关系，致使不同声音在经过章程执行的博弈后达成一致，使大学的行政权力与学术权力关系得以调和。
四是强调章程制定程序的规范性和公正性。国外大学章程的一个显著特征是具有法律效应的制定程序和程序立法，通过科学、规范、合理的程序机制控制章程建设。从高等教育两种传统模式的大学章程的制定程序可见，盎格鲁—撒克逊传统的大学章程一般都规定董事会的决策规划程序、听证、咨询和协商程序、行政事务处理程序，罗马传统的大学章程则规定校务委员会的运行程序，这两种传统模式都体现了程序正义原则和依法行政原则[6]。同时，通过立法程序制定大学章程也是规范其章程程序的重要途径，是大学章程效力的根本保证。总之，公平、公正、公开的大学章程制定程序，促使了章程更具民主性和可行性，进而赋予大学章程更强的执行力。
（二）港澳台地区的大学章程
香港地区的大学章程称为“大学条例”，可以追溯到1911年香港第一所大学即香港大学的成立时期。香港大学和香港中文大学的《大学条例》，明确而详细地规定了学校的机构设置、职责和权力，规定了任免教职员程序、学位的授予、考试的执行、财务程序等。随着高等教育的蓬勃发展，香港各大学条例日趋完善。 澳门现代高等教育起步于1981年澳门东亚大学的开办，澳门回归之前，所有高等教育机构的设立均须取得澳督的批准，1999年11月30日才颁布《澳门大学章程》。该章程明确了澳门大学公共法人的地位，规定了大学及其学术单位享有行政、学术、教学和财政等方面的办学自主权。随着澳门高等教育的不断发展，2006年澳门特区政府完善并通过《澳门大学章程》和《澳门大学人员通则》。
1948年，台湾地区国民党政府在旧中国大陆《大学法》的基础上颁布了《大学法》，并于1965年首次开始研究修订，2005年再度修改。《大学法》赋予了大学更大的自主权，如学校可自行规划调整校内行政组织及编制表，学院作为教学研究的主体有权设置学位学程或学分学程，且校长可由外国人担任等。同时，规定“各大学应依本法规定，拟定组织规程，报教育部核定后实施”。除此之外，台湾高等教育还有大学学则，属于备案性质，这些法律条规共同规定了大学内部治理结构以及大学和政府之间的外部关系，明确了大学享有的自主权。
港澳台地区的大学章程彰显了以下三个方面的共性：
一是大学章程的制定具有适切性。港澳台地区大学章程的制定均根据本区域的实际情况，结合本校的历史传统与现实形势，对大学章程进行及时制定或修正，使每个高校都能制定适合的、高效的大学章程，提升了章程的时效性、适切性和效力度。
二是大学内外部关系具有协调性。港澳台地区的大学章程厘清了学校与政府的外部关系和行政权力与学术权力为主的内部关系，明确地规定了举办者（政府）、学校董事会或理事会、学校组织机构、学术机构、教育科研机构、教职员工、学生、校友会等各利益主体或组织之间的关系。同时，确立大学自治和学术自由的理念，制定学校的中期和长期发展规划，并通过章程来实现学校的专业化、规范化管理，推动依法办学的进程。
三是高校的办学模式与理念具有国际性。港澳台地区由于历史原因，其大学章程在学科知识、理念方法等方面广泛地借鉴国际经验，具有国际视野。港澳台地区高等教育的发展一直以来都有着国际化的理念，与国际上先进的办学经验和思想接轨的时效性强。同时，由于国际交流频繁、合作广泛，一些高校多年来紧跟国际高等教育发展的潮流，实现了国际合作办学的理念和模式，诸如与英语国家、葡语系国家等许多知名大学都建立了对外合作平台。
（三）我国内地的大学章程
我国大学章程最早可以追溯到宋代的书院章程，古代书院的院规、训示是大学章程独特的起源，但书院并不是现代意义上的大学，因而现代大学章程不能等同于古代书院的书规。京师大学堂成立时制定的《京师大学堂章程》，才是真正意义上的大学章程。随后，《东南大学组织大纲》、《清华大学组织大纲》以及《北京大学章程》等章程的陆续出现，说明在解放前我国大学一般都有了自己的章程。解放后，大学逐渐转化为政府的附属机构，没有任何办学自主权和独立的法律地位。因此，不可能也没有必要制定学校章程。改革开放以来，建立法治化的高等教育管理体制和扩大大学办学自主权的呼声越来越高，因而在《教育法》中第一次规定要建立学校章程。接着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《教育规划纲要》）进一步指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，加上随之出台的《高等学校章程制定暂行办法》，为我国大学章程建设指明了方向。
然而在我国1 600余所公立大学中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、华东师范大学等少数高校制定了章程。绝大多数高校包括北京大学、清华大学、南京大学、中国人民大学等国内著名高校都未制定章程，大学章程的制定工作迫在眉睫。
二、大学章程制定中的困境分析
（一）大学章程制定中存在的问题
大学章程在制定中遇到了若干重大而棘手的问题，诸如领导体制问题、学校与政府的关系问题、学术权力与行政权力的平衡问题、党委领导下的校长负责制的具体实现方式问题、大学内部治理结构问题、大学特色彰显的问题等，都是制约制定一部较好大学章程至关重要的问题。
1.法律地位不明确，法律效力得不到保证
法律渊源、程序立法的缺失或不明晰是大学章程法律地位无法彰显的主要原因。我国现有的教育法律法规，并未对大学章程的法律地位及其在大学管理中应有的法律效力做出明文规定，从成文的大学章程看，都缺乏明确的法律渊源。同时，我国大学章程的制定缺乏相应的程序立法，使章程的制定程序无法律依据，制定过程失去规范的法律程序，就无法实现执行程序的有法可依。因而，大学章程法律地位的不明确性使得其合法性受到质疑，法律效力受到削弱，在章程执行过程中潜伏着众多引发法律纠纷的隐患。
2.对学校内外部关系的规定不明确，章程运行机制不具体
首先，学校与政府之间的关系缺乏明确的权责规约。由于公立大学的特殊性和教育体制改革的局限，要在章程中规范学校与政府的权利（权力）与义务非常困难，大多只能“点到为止”，甚至“避而不谈”。章程缺乏明确的法律渊源和法律依据规定学校与政府之间的权责关系，无法规约政府在高校管理中的义务与责任，即使有文本的规定，也缺乏执行效力。因此，由高校主导的章程起草难以对举办者政府做出规范，继而难以通过章程的制定获得办学自主权。实际上，由学校内部制定的大学章程只能为高校发展提供内在动力，无法真正规定学校与政府关系。
其次，大学章程对学校的内部管理体制的规约不明晰。一是党委领导下的校长负责制中党委与校长的主要责权未详细规定，缺乏可操作的程序性规范和制度性建设；二是大学章程缺乏使学术权力与行政权力相协调的制度性规定，学校内部管理机构的组织形式和运行机制权责不明；三是部分章程对学校与师生的权利义务关系未作明确规定，师生参与大学管理的主体地位无法得到保障，同时对学校其他法定机构或民主决策机制规范不足，致使出现法律纠纷时章程的法律适应性不强。 最后，大学章程对学校与社会之间的关系规定过于笼统抽象。现有的章程只泛泛地规定了学校与社会组织、校友之间的关系，而对学校董事会或理事会制度的规定还正处于初步探索阶段，未在大学章程中进行明晰的规定。同时，随着参与办学主体的日趋多元化，大学章程对社会各主体参与办学也缺乏制度性规范，外部主体参与学校管理的机制有待健全。
3.规范性与学校特色之间存在着矛盾
目前，我国大学章程的内容趋同，普遍存在办学特色和个性形象彰显不足的现象。大学章程内容的相似度较高，文本的结构趋同性较强，在最能彰显学校特色与亮点的办学理念、培养目标、学校定位等方面都未能得以表征。主要表现在以下三个层面：一是就大学的功能而言，对于学校与政府、社会的关系，以及人才培养目标等内容的规定上，大多仅照搬教育法律法规和国家教育主管部门的规定，在内容的表述上基本相同；二是在学校内部机构设置的规定上，大都借用政府现有的管理体制与模式，机构设置和职能划分与上级主管部门相对应，因此，各学校机构设置、权力配置的区别不大，无法体现本校内部管理结构的特色；三是对教师、职工、学生等学校各利益主体的权利与义务规定也趋于一致。总之，各高校的章程趋同性较强，章程内容更是显得保守，几乎没有特色，缺乏与本学校相适切的独具特色的大学章程，继而如何寻求特色发展便成了各所学校大学章程制定的棘手问题。
4.制定意见的公开与反馈制度较欠缺
大学章程制定过程中公开征求和咨询意见，以及形成反馈循环的过程是十分重要的。它可以最大程度地调动各利益相关主体来思考学校的历史与未来，为学校的建设出谋划策，思考自身发展与组织发展的协调关系。各利益主体能主动参与是大学章程得以顺利实施的前提保障，也极大地提高了各利益主体参与学校建设的积极性和能动性。但是，目前国内大学章程在制定时不太重视意见征询工作和信息反馈工作，或是征求意见的广度和深度不够，继而一些利益相关主体甚至都不知道章程的制定工作，而后的执行过程也缺乏公开度，章程的“束之高阁”使学校很多师生员工都不知章程的存在。因而，这就促使章程制定过程的科学性、合法性以及执行的有效性遭到怀疑，章程的认同度低，导致执行力受阻。
（二）大学章程制定中的难点
大学章程制定过程中的主要难点在于要解决两个问题：一方面要解决学校和政府的关系问题；另一方面要解决学校内部关系的问题。只要能理清高校与政府的外部关系和高校内部治理结构，使其成为大学章程各利益主体的共同规则，真正体现大学的主体意志，就是在大学章程制定上具有了突破性的胜利。
首先，在现有体制规定下，对高校与政府管办分离的新型关系缺乏法律效力，无法短时间内在章程中明确厘定二者之间的关系；其次，行政权力与学术权力的关系难以厘清。大学章程的制定，最引人瞩目之处恰是管理制度的形式，因要厘清行政权力与学术权力的边界，明确各自的运行机制，目前仍存在困难；最后，学校内部管理体制的改革不易，如何规定党委和校长的关系问题，这涉及到高校内部政治权力、党政两方面的规定，学校很难处理。
总之，要通过大学章程建立新型关系，政府究竟怎么依法管理学校，学校究竟该建立什么样的治理结构，社会又如何对学校参与和监督，还有待理论和实践的探索。同时，对于公办高校，坚持和完善党委领导下的校长负责制是基本要求，但党委如何领导、校长如何负责、党委和校长如何协调，在高校内部莫衷一是。还有，高校的去行政化、教授治学的有效模式、高校理事会或董事会、高校评价模式等问题，目前还未能解决，仍在探索之中，不能在短期内明确而详实地反映在大学章程中。
（三）大学章程制定中的重点
除了要厘清大学章程制定中高校与政府之间的外部关系和高校内部结构关系以外，从现实层面和本质层面看，“学校特色”的思考与厘定应是大学章程制定的重心，大学章程的编制应重视对学校特色和贡献的审视。
创建独具特色的大学，是学校自身生存和发展的内在需要。学校只有充分彰显其特色，才能在众多高校中凸显竞争优势，也才能提升学校建设的质量和效益[7]。而学校的特色主要源于学校自己的发展历史和文化内涵，因为在长期的办学过程中，形成了独特的办学理念、目标定位、发展路径和人才培养模式，这些都应该在大学章程中得以体现。但是，现有的一些体制机制问题很难突破，体现在高等教育中便是办学理念的雷同，各校之间相互模仿，失去了学校应有的个性特色，甚至制定章程仅是为了完成上级主管部门下达的任务，因而很难激起高校制定章程的积极性，也就难以集中精力深度研究学校特色亮点而反映在章程之中，继而难免出现各校章程“千篇一律”的现象。从本质上讲，趁着大学章程制定的契机，思考和提炼学校的特色有利于深化学校的办学理念和重新审视学校的发展定位，进而对学校使命、办学宗旨、办学目标等大学根本问题进行深入的研究思考和凝练。
三、大学章程制定路径的思考
（一）须充分彰显学校特色
大学章程若要避免“千篇一律”，就须在整体统一中凸显个性和特色，力求在章程编制过程中创新，高度彰显学校亮点和凝练办学特色。据此，应做到以下两个方面：一方面是应凸显学校的发展历史和文化继承。每所高校都有属于自己的历史传统和历史文化，且在学校历史文化的传承中积淀了独具特色的办学理念、办学思想和办学模式等。同时，由于我国公立大学都担负着服务国家和地方经济社会发展的重任，而国家和地方政府对每所大学所赋予的使命和任务规划是各有侧重、各不相同的，因而对其人才培养的目标、科学研究的重点与方向、社会服务领域、文化传承与创新等功能的要求也各异[8]。诸如这些特色之处都是大学章程应该反映的重要内容，需要在章程制定中高度凝练和总结，且一般主要反映在大学章程的序言部分，对学校的发展沿革、文化传统、办学宗旨、办学理念、发展目标和发展定位等予以简要的描述。同时，对校训、校歌、校徽、法定纪念日等外显学校文化特征的内容也应编制进大学章程中，就能更鲜活地展现学校的个性特征，避免大学章程的空洞与雷同，编制出既能凸显学校文化底蕴又能适切学校发展的独特大学章程。 另一方面是应尽量减少趋同性的内容，避免空洞的章程用语。国内现有的大学章程文本内容的趋同性较强，且用语较空泛，诸如在发展目标定位时常使用“国内一流”、“世界一流”等话语。其实笼统的目标实际上就是没有目标，因为一个学校的发展定位应该是与当地经济社会发展的趋势、学校发展长处和实力等众多因素相结合的体现学校特色的目标。大学章程的编制需要有属于本校特有的话语体系，应立足学校实际，找准定位，力求准确表述学校自己的办学目标和办学特色，为学校确立适切的发展定位[9]。同时，大学章程在制定过程中要坚持实事求是的原则，用语要落到学校发展的实处，才能最大程度地彰显学校特色，有助于推动章程执行的力度、强度和效度。
（二）须充分体现大学的办学自主权
高校办学自主权的保障既是学校特色化发展的动力，也是国家高等教育改革和发展的重要根基。只有突破“千篇一律”、“千人一面”的发展瓶颈，才可能出现国际化的世界一流大学。在我国人大十一届三次会议政府工作报告中也强调实施科教兴国战略和人才强国战略，要进一步落实高校办学自主权。因此，在大学章程制定中应充分彰显大学办学自主权的自治精神，完善并实现大学自主办学。明确举办者（政府）、学校、教育者与受教育者等各利益主体的权责，明确规定行政权力与学术权力之间的关系。同时，在学校机构设置、人员任用、学科建设、人才培养、科学研究、对外交流和社会服务等属于大学自治权限范围内的事项上，应规定严格由大学自主实施；并把法律层面对大学办学自主权的规定融入到章程之中，保障办学自主权实施的法律效应。唯此，才能彰显学校的特色和内部发展动力，捍卫学术自由的净胜，保障高校办学自主权的有效落实。
（三）须有前瞻性和可操作性
大学章程在制定过程中既要考量学校的现实基础，找准学校的发展定位，又不能局限于现状，受学校发展现状困境所束缚，应高瞻远瞩，具有战略眼光，立足现实，着眼学校的未来使命和发展远景。因此，大学章程在制定过程中应突出前瞻性、指导性和可行性原则，具体主要体现在学校定位、发展目标、办学方式、组织结构和管理模式等章程内容中，以定性加定量的形式加以描述。但因学校的发展是一个动态过程，而大学章程文本则是相对静态的，因此在章程制定过程中应考虑学校的变化发展，留有余地及其足够的创新空间，保障大学章程能进行适时的修改。总之，大学章程在制定时如过于理想化，就会使章程显得空泛，降低其可信度、权威性和可操作性，更不利于章程的执行；如仅仅拘泥于现实，势必会约束和阻碍学校的长足发展。因而，实事求是、合理超前是解决章程制定中学校发展定位问题的基本思路。
（四）须引入责任追究制度和解决争议制度
国内现有的大学章程缺乏充分的规范效力，对于责任人的失责行为难以通过规范程序实施责任追究以及申诉救济途径，也就无法保障大学章程的执行力。因此，大学章程在制定中应当明确规定责任追究制度，它是确立大学章程的法律效力和构建现代大学制度的重要环节。其问责的范围包括学校内部的问责和政府、社会对学校的问责，使大学章程各利益主体能清楚其行为后果，对触犯章程规定和行为不力的主体实施问责制、引咎辞职制等责任追究制度。同时，应把解决争议制度纳入到大学章程之中，为大学章程执行过程中听取相对人的申诉或进行辩护提供畅通的救济渠道，并按照法律的要求建立诉讼和复议等措施，建立针对教师、职工以及学生的权益申诉制度等系列解决争议制度。
总之，大学章程的制定过程是一个全面回顾历史、凝练办学特色、谋划未来发展的研究过程，需要继承传统、立足现实、展望未来，坚持改革创新，才能制定出既能彰显学校特色又能体现现代大学理念的切实可行的基本准则。
参考文献：
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袁春艳（1983），女，苗族，湖北利川人，博士，主要从事教育政策法规、高等教育管理研究；
张东（1977），男，四川达州人，博士，主要从事高等教育管理、课程与教学论研究。
摘要：大学章程是高等学校依法自主办学和实施管理的基本准则，也是调整学校内外部责权关系的重要依据，更是一所高校理念、精神、文化的总概括。据此，探讨大学章程的科学制定是必须而必要的。本研究通过回顾国内外大学章程的发展历程，剖析大学章程制定中存在的问题与困境，从充分彰显学校特色、充分体现大学的办学自主权、应有前瞻性和可操作性、应引入责任追究制度和解决争议制度四个层面提出大学章程的制定路径。
关键词：
大学章程；章程编制；历史回溯；制定路径
中图分类号：G40058
文献标识码：A
文章编号：16738268（2013）03013606
一部好的大学章程不仅是高校的一张名片，能展现学校的特色和优势，继而产生良好的社会效应，而且能有效地确保大学权力的规范运行，彰显学校的办学宗旨和目标价值。因此，需要从历时与共时的角度分析国内外不同时期的大学章程，在借鉴基础上剖析我国大学章程在制定中的不足之处。
一、大学章程的历史回溯
（一）国外的大学章程
纵观世界高等教育历史，西方是大学的发源地，其大学章程最早可以追溯到中世纪的法国。教皇格里高利九世为了限制巴黎主教的权力，于1231年给大学颁发了特许状，承认并赋予了大学一定程度的自治权力，允许大学自己聘请教师、开设课程、制定学术标准等[1]。因此，很多学者认为最早的大学章程是被称为“大宪章”（Magma Charta）的《巴黎大学章程》，它的颁布为西方国家大学章程的制定提供了可靠依据。随后，意大利、英国、美国、日本等纷纷制定自己的大学章程。只不过由于大学章程的效力渊源不同，有的是源自权力机构所颁布的特许状或饬令，如牛津大学1254 年和剑桥大学1318 年得到教皇训令，并在其后发展过程中得到王室的各种特许状；有的则是源自政府或教育主管部门对大学章程的批准或授权，如康奈尔大学章程最初源于纽约州立法机构，即 1865年《莫雷尔法案》第585章的授权[2]。在组成形式上，又可以分为单一型大学章程和复合型大学章程。可以说，这一时期西方各国大学章程已初具雏形。到了殖民地时期，大学章程与教育立法开始由原来的混合阶段发展到分离阶段，大学开始探寻对自由的诉求，意识到制定大学章程不仅是大学内部自我管理的一种有效途径，而且还是大学与政府之间沟通的法定桥梁，更是外界监督大学工作的有力依据，具有现代意义的大学章程便是在这个时期演变而成的。
国外的大学章程虽称法不同，但有其共同特征，主要表现为：
一是注重大学特色的彰显。国外大学章程的制定实践证明，各国高校大学章程均依据不同政治体制、民族习俗以及文化差异，结合本校所处的地理环境、学科建设、办学历史和文化积淀等，在具体的内容上凸显自己的特色。并通过个性化的特殊条款规定本校优秀文化传统和特有的办学理念，凝练大学精神，继而制定出既符合国情又能体现本校个性特色的大学章程。
二是具有明显的法律特征和明确的法律地位。西方国家的法制观念大都较强，从大学章程的起源——特许状可见，其大学章程具有深厚的法律渊源和明显的法律特征。从章程的制定依据看，西方大学章程一般由高等学校权力机构根据大学设立的特许状及国家或地方的教育法律而制定，总是将大学章程在教育法中的具体条款出处加以明确标注[3]；从章程的制定程序看，国外大学章程的制定程序大都有法律规定，如规定“大学章程须由理事会成员三分之二的多数通过”[4]；从章程的修改程序看，国外章程的修改虽较频繁，但大都经董事会会议等同意修改才生效。同时，国外大学章程有明确的法律地位，从殖民时期开始到最新版本的大学章程，都是以法案形式批准，成为国家或地方法律的一部分。因此，国外大学章程相当于大学“宪法”是有法律依据的。
三是拥有明确而协调的内部治理结构。国外的大学章程明确规定了各职能部门和校长的职责，并依法对管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会有哪些权力与义务、理事会或者执行机构以及校长有哪些权力义务、最终的司法诉讼以及诉讼途径等都有明确的法律规定[5]。同时，学校重大事项的决策方式和程序以及会议制度，教职工和学生参与学校民主管理和监督等内部各主体关系间都有法律的明细规定，并严格按照法定程序协调学校内部关系，致使不同声音在经过章程执行的博弈后达成一致，使大学的行政权力与学术权力关系得以调和。
四是强调章程制定程序的规范性和公正性。国外大学章程的一个显著特征是具有法律效应的制定程序和程序立法，通过科学、规范、合理的程序机制控制章程建设。从高等教育两种传统模式的大学章程的制定程序可见，盎格鲁—撒克逊传统的大学章程一般都规定董事会的决策规划程序、听证、咨询和协商程序、行政事务处理程序，罗马传统的大学章程则规定校务委员会的运行程序，这两种传统模式都体现了程序正义原则和依法行政原则[6]。同时，通过立法程序制定大学章程也是规范其章程程序的重要途径，是大学章程效力的根本保证。总之，公平、公正、公开的大学章程制定程序，促使了章程更具民主性和可行性，进而赋予大学章程更强的执行力。
（二）港澳台地区的大学章程
香港地区的大学章程称为“大学条例”，可以追溯到1911年香港第一所大学即香港大学的成立时期。香港大学和香港中文大学的《大学条例》，明确而详细地规定了学校的机构设置、职责和权力，规定了任免教职员程序、学位的授予、考试的执行、财务程序等。随着高等教育的蓬勃发展，香港各大学条例日趋完善。 澳门现代高等教育起步于1981年澳门东亚大学的开办，澳门回归之前，所有高等教育机构的设立均须取得澳督的批准，1999年11月30日才颁布《澳门大学章程》。该章程明确了澳门大学公共法人的地位，规定了大学及其学术单位享有行政、学术、教学和财政等方面的办学自主权。随着澳门高等教育的不断发展，2006年澳门特区政府完善并通过《澳门大学章程》和《澳门大学人员通则》。
1948年，台湾地区国民党政府在旧中国大陆《大学法》的基础上颁布了《大学法》，并于1965年首次开始研究修订，2005年再度修改。《大学法》赋予了大学更大的自主权，如学校可自行规划调整校内行政组织及编制表，学院作为教学研究的主体有权设置学位学程或学分学程，且校长可由外国人担任等。同时，规定“各大学应依本法规定，拟定组织规程，报教育部核定后实施”。除此之外，台湾高等教育还有大学学则，属于备案性质，这些法律条规共同规定了大学内部治理结构以及大学和政府之间的外部关系，明确了大学享有的自主权。
港澳台地区的大学章程彰显了以下三个方面的共性：
一是大学章程的制定具有适切性。港澳台地区大学章程的制定均根据本区域的实际情况，结合本校的历史传统与现实形势，对大学章程进行及时制定或修正，使每个高校都能制定适合的、高效的大学章程，提升了章程的时效性、适切性和效力度。
二是大学内外部关系具有协调性。港澳台地区的大学章程厘清了学校与政府的外部关系和行政权力与学术权力为主的内部关系，明确地规定了举办者（政府）、学校董事会或理事会、学校组织机构、学术机构、教育科研机构、教职员工、学生、校友会等各利益主体或组织之间的关系。同时，确立大学自治和学术自由的理念，制定学校的中期和长期发展规划，并通过章程来实现学校的专业化、规范化管理，推动依法办学的进程。
三是高校的办学模式与理念具有国际性。港澳台地区由于历史原因，其大学章程在学科知识、理念方法等方面广泛地借鉴国际经验，具有国际视野。港澳台地区高等教育的发展一直以来都有着国际化的理念，与国际上先进的办学经验和思想接轨的时效性强。同时，由于国际交流频繁、合作广泛，一些高校多年来紧跟国际高等教育发展的潮流，实现了国际合作办学的理念和模式，诸如与英语国家、葡语系国家等许多知名大学都建立了对外合作平台。
（三）我国内地的大学章程
我国大学章程最早可以追溯到宋代的书院章程，古代书院的院规、训示是大学章程独特的起源，但书院并不是现代意义上的大学，因而现代大学章程不能等同于古代书院的书规。京师大学堂成立时制定的《京师大学堂章程》，才是真正意义上的大学章程。随后，《东南大学组织大纲》、《清华大学组织大纲》以及《北京大学章程》等章程的陆续出现，说明在解放前我国大学一般都有了自己的章程。解放后，大学逐渐转化为政府的附属机构，没有任何办学自主权和独立的法律地位。因此，不可能也没有必要制定学校章程。改革开放以来，建立法治化的高等教育管理体制和扩大大学办学自主权的呼声越来越高，因而在《教育法》中第一次规定要建立学校章程。接着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《教育规划纲要》）进一步指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，加上随之出台的《高等学校章程制定暂行办法》，为我国大学章程建设指明了方向。
然而在我国1 600余所公立大学中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、华东师范大学等少数高校制定了章程。绝大多数高校包括北京大学、清华大学、南京大学、中国人民大学等国内著名高校都未制定章程，大学章程的制定工作迫在眉睫。
二、大学章程制定中的困境分析
（一）大学章程制定中存在的问题
大学章程在制定中遇到了若干重大而棘手的问题，诸如领导体制问题、学校与政府的关系问题、学术权力与行政权力的平衡问题、党委领导下的校长负责制的具体实现方式问题、大学内部治理结构问题、大学特色彰显的问题等，都是制约制定一部较好大学章程至关重要的问题。
1.法律地位不明确，法律效力得不到保证
法律渊源、程序立法的缺失或不明晰是大学章程法律地位无法彰显的主要原因。我国现有的教育法律法规，并未对大学章程的法律地位及其在大学管理中应有的法律效力做出明文规定，从成文的大学章程看，都缺乏明确的法律渊源。同时，我国大学章程的制定缺乏相应的程序立法，使章程的制定程序无法律依据，制定过程失去规范的法律程序，就无法实现执行程序的有法可依。因而，大学章程法律地位的不明确性使得其合法性受到质疑，法律效力受到削弱，在章程执行过程中潜伏着众多引发法律纠纷的隐患。
2.对学校内外部关系的规定不明确，章程运行机制不具体
首先，学校与政府之间的关系缺乏明确的权责规约。由于公立大学的特殊性和教育体制改革的局限，要在章程中规范学校与政府的权利（权力）与义务非常困难，大多只能“点到为止”，甚至“避而不谈”。章程缺乏明确的法律渊源和法律依据规定学校与政府之间的权责关系，无法规约政府在高校管理中的义务与责任，即使有文本的规定，也缺乏执行效力。因此，由高校主导的章程起草难以对举办者政府做出规范，继而难以通过章程的制定获得办学自主权。实际上，由学校内部制定的大学章程只能为高校发展提供内在动力，无法真正规定学校与政府关系。
其次，大学章程对学校的内部管理体制的规约不明晰。一是党委领导下的校长负责制中党委与校长的主要责权未详细规定，缺乏可操作的程序性规范和制度性建设；二是大学章程缺乏使学术权力与行政权力相协调的制度性规定，学校内部管理机构的组织形式和运行机制权责不明；三是部分章程对学校与师生的权利义务关系未作明确规定，师生参与大学管理的主体地位无法得到保障，同时对学校其他法定机构或民主决策机制规范不足，致使出现法律纠纷时章程的法律适应性不强。 最后，大学章程对学校与社会之间的关系规定过于笼统抽象。现有的章程只泛泛地规定了学校与社会组织、校友之间的关系，而对学校董事会或理事会制度的规定还正处于初步探索阶段，未在大学章程中进行明晰的规定。同时，随着参与办学主体的日趋多元化，大学章程对社会各主体参与办学也缺乏制度性规范，外部主体参与学校管理的机制有待健全。
3.规范性与学校特色之间存在着矛盾
目前，我国大学章程的内容趋同，普遍存在办学特色和个性形象彰显不足的现象。大学章程内容的相似度较高，文本的结构趋同性较强，在最能彰显学校特色与亮点的办学理念、培养目标、学校定位等方面都未能得以表征。主要表现在以下三个层面：一是就大学的功能而言，对于学校与政府、社会的关系，以及人才培养目标等内容的规定上，大多仅照搬教育法律法规和国家教育主管部门的规定，在内容的表述上基本相同；二是在学校内部机构设置的规定上，大都借用政府现有的管理体制与模式，机构设置和职能划分与上级主管部门相对应，因此，各学校机构设置、权力配置的区别不大，无法体现本校内部管理结构的特色；三是对教师、职工、学生等学校各利益主体的权利与义务规定也趋于一致。总之，各高校的章程趋同性较强，章程内容更是显得保守，几乎没有特色，缺乏与本学校相适切的独具特色的大学章程，继而如何寻求特色发展便成了各所学校大学章程制定的棘手问题。
4.制定意见的公开与反馈制度较欠缺
大学章程制定过程中公开征求和咨询意见，以及形成反馈循环的过程是十分重要的。它可以最大程度地调动各利益相关主体来思考学校的历史与未来，为学校的建设出谋划策，思考自身发展与组织发展的协调关系。各利益主体能主动参与是大学章程得以顺利实施的前提保障，也极大地提高了各利益主体参与学校建设的积极性和能动性。但是，目前国内大学章程在制定时不太重视意见征询工作和信息反馈工作，或是征求意见的广度和深度不够，继而一些利益相关主体甚至都不知道章程的制定工作，而后的执行过程也缺乏公开度，章程的“束之高阁”使学校很多师生员工都不知章程的存在。因而，这就促使章程制定过程的科学性、合法性以及执行的有效性遭到怀疑，章程的认同度低，导致执行力受阻。
（二）大学章程制定中的难点
大学章程制定过程中的主要难点在于要解决两个问题：一方面要解决学校和政府的关系问题；另一方面要解决学校内部关系的问题。只要能理清高校与政府的外部关系和高校内部治理结构，使其成为大学章程各利益主体的共同规则，真正体现大学的主体意志，就是在大学章程制定上具有了突破性的胜利。
首先，在现有体制规定下，对高校与政府管办分离的新型关系缺乏法律效力，无法短时间内在章程中明确厘定二者之间的关系；其次，行政权力与学术权力的关系难以厘清。大学章程的制定，最引人瞩目之处恰是管理制度的形式，因要厘清行政权力与学术权力的边界，明确各自的运行机制，目前仍存在困难；最后，学校内部管理体制的改革不易，如何规定党委和校长的关系问题，这涉及到高校内部政治权力、党政两方面的规定，学校很难处理。
总之，要通过大学章程建立新型关系，政府究竟怎么依法管理学校，学校究竟该建立什么样的治理结构，社会又如何对学校参与和监督，还有待理论和实践的探索。同时，对于公办高校，坚持和完善党委领导下的校长负责制是基本要求，但党委如何领导、校长如何负责、党委和校长如何协调，在高校内部莫衷一是。还有，高校的去行政化、教授治学的有效模式、高校理事会或董事会、高校评价模式等问题，目前还未能解决，仍在探索之中，不能在短期内明确而详实地反映在大学章程中。
（三）大学章程制定中的重点
除了要厘清大学章程制定中高校与政府之间的外部关系和高校内部结构关系以外，从现实层面和本质层面看，“学校特色”的思考与厘定应是大学章程制定的重心，大学章程的编制应重视对学校特色和贡献的审视。
创建独具特色的大学，是学校自身生存和发展的内在需要。学校只有充分彰显其特色，才能在众多高校中凸显竞争优势，也才能提升学校建设的质量和效益[7]。而学校的特色主要源于学校自己的发展历史和文化内涵，因为在长期的办学过程中，形成了独特的办学理念、目标定位、发展路径和人才培养模式，这些都应该在大学章程中得以体现。但是，现有的一些体制机制问题很难突破，体现在高等教育中便是办学理念的雷同，各校之间相互模仿，失去了学校应有的个性特色，甚至制定章程仅是为了完成上级主管部门下达的任务，因而很难激起高校制定章程的积极性，也就难以集中精力深度研究学校特色亮点而反映在章程之中，继而难免出现各校章程“千篇一律”的现象。从本质上讲，趁着大学章程制定的契机，思考和提炼学校的特色有利于深化学校的办学理念和重新审视学校的发展定位，进而对学校使命、办学宗旨、办学目标等大学根本问题进行深入的研究思考和凝练。
三、大学章程制定路径的思考
（一）须充分彰显学校特色
大学章程若要避免“千篇一律”，就须在整体统一中凸显个性和特色，力求在章程编制过程中创新，高度彰显学校亮点和凝练办学特色。据此，应做到以下两个方面：一方面是应凸显学校的发展历史和文化继承。每所高校都有属于自己的历史传统和历史文化，且在学校历史文化的传承中积淀了独具特色的办学理念、办学思想和办学模式等。同时，由于我国公立大学都担负着服务国家和地方经济社会发展的重任，而国家和地方政府对每所大学所赋予的使命和任务规划是各有侧重、各不相同的，因而对其人才培养的目标、科学研究的重点与方向、社会服务领域、文化传承与创新等功能的要求也各异[8]。诸如这些特色之处都是大学章程应该反映的重要内容，需要在章程制定中高度凝练和总结，且一般主要反映在大学章程的序言部分，对学校的发展沿革、文化传统、办学宗旨、办学理念、发展目标和发展定位等予以简要的描述。同时，对校训、校歌、校徽、法定纪念日等外显学校文化特征的内容也应编制进大学章程中，就能更鲜活地展现学校的个性特征，避免大学章程的空洞与雷同，编制出既能凸显学校文化底蕴又能适切学校发展的独特大学章程。 另一方面是应尽量减少趋同性的内容，避免空洞的章程用语。国内现有的大学章程文本内容的趋同性较强，且用语较空泛，诸如在发展目标定位时常使用“国内一流”、“世界一流”等话语。其实笼统的目标实际上就是没有目标，因为一个学校的发展定位应该是与当地经济社会发展的趋势、学校发展长处和实力等众多因素相结合的体现学校特色的目标。大学章程的编制需要有属于本校特有的话语体系，应立足学校实际，找准定位，力求准确表述学校自己的办学目标和办学特色，为学校确立适切的发展定位[9]。同时，大学章程在制定过程中要坚持实事求是的原则，用语要落到学校发展的实处，才能最大程度地彰显学校特色，有助于推动章程执行的力度、强度和效度。
（二）须充分体现大学的办学自主权
高校办学自主权的保障既是学校特色化发展的动力，也是国家高等教育改革和发展的重要根基。只有突破“千篇一律”、“千人一面”的发展瓶颈，才可能出现国际化的世界一流大学。在我国人大十一届三次会议政府工作报告中也强调实施科教兴国战略和人才强国战略，要进一步落实高校办学自主权。因此，在大学章程制定中应充分彰显大学办学自主权的自治精神，完善并实现大学自主办学。明确举办者（政府）、学校、教育者与受教育者等各利益主体的权责，明确规定行政权力与学术权力之间的关系。同时，在学校机构设置、人员任用、学科建设、人才培养、科学研究、对外交流和社会服务等属于大学自治权限范围内的事项上，应规定严格由大学自主实施；并把法律层面对大学办学自主权的规定融入到章程之中，保障办学自主权实施的法律效应。唯此，才能彰显学校的特色和内部发展动力，捍卫学术自由的净胜，保障高校办学自主权的有效落实。
（三）须有前瞻性和可操作性
大学章程在制定过程中既要考量学校的现实基础，找准学校的发展定位，又不能局限于现状，受学校发展现状困境所束缚，应高瞻远瞩，具有战略眼光，立足现实，着眼学校的未来使命和发展远景。因此，大学章程在制定过程中应突出前瞻性、指导性和可行性原则，具体主要体现在学校定位、发展目标、办学方式、组织结构和管理模式等章程内容中，以定性加定量的形式加以描述。但因学校的发展是一个动态过程，而大学章程文本则是相对静态的，因此在章程制定过程中应考虑学校的变化发展，留有余地及其足够的创新空间，保障大学章程能进行适时的修改。总之，大学章程在制定时如过于理想化，就会使章程显得空泛，降低其可信度、权威性和可操作性，更不利于章程的执行；如仅仅拘泥于现实，势必会约束和阻碍学校的长足发展。因而，实事求是、合理超前是解决章程制定中学校发展定位问题的基本思路。
（四）须引入责任追究制度和解决争议制度
国内现有的大学章程缺乏充分的规范效力，对于责任人的失责行为难以通过规范程序实施责任追究以及申诉救济途径，也就无法保障大学章程的执行力。因此，大学章程在制定中应当明确规定责任追究制度，它是确立大学章程的法律效力和构建现代大学制度的重要环节。其问责的范围包括学校内部的问责和政府、社会对学校的问责，使大学章程各利益主体能清楚其行为后果，对触犯章程规定和行为不力的主体实施问责制、引咎辞职制等责任追究制度。同时，应把解决争议制度纳入到大学章程之中，为大学章程执行过程中听取相对人的申诉或进行辩护提供畅通的救济渠道，并按照法律的要求建立诉讼和复议等措施，建立针对教师、职工以及学生的权益申诉制度等系列解决争议制度。
总之，大学章程的制定过程是一个全面回顾历史、凝练办学特色、谋划未来发展的研究过程，需要继承传统、立足现实、展望未来，坚持改革创新，才能制定出既能彰显学校特色又能体现现代大学理念的切实可行的基本准则。
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