论文部分内容阅读
摘要文章从金融监管的概念和意义出发，对机构监管和功能监管进行了比较，并结合当下我国金融监管的现状与问题阐释了我国金融监管模式改良的必要性，提出我国的金融监管应当审慎、适度，应当实现由机构监管向功能监管的稳步过渡。
关键词金融监管机构监管功能监管监管模式
作者简介：张苏弢，四川大学法学院在读研究生，研究方向：经济法。当前经济快速发展，国际国内金融市场日益复杂，创新金融衍生品层出不穷，我国混业经营的趋势也更加明显。在这样的情形下，旧的以机构确定监管主体、划分监管权限的金融监管模式弊病日益凸显，如何以中国国情为基础改良金融监管模式、帮助完善我国的金融监管法律制度、促进金融体系的稳健运行成为当前金融监管最紧迫的问题。
一、金融监管的概念与意义
金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。它的目标是维护金融体系的安全与稳定、促进金融业公平竞争、保护投资者和存款人利益、推动经济和金融健康发展。
金融监管有可能提供好的“金融监管产品”（适合市场和有效保护投资者和消费者的政策与规章），有时它又会造成“监管套利”和监管标准的竞相降低甚至存在“监管讨好”行为，使监管机构被金融企业所“俘获”。豍所以金融监管是否恰当有效直接影响着监管效果的好坏，进而影响着金融市场的运行。而金融市场的健康发展对实体经济的可持续发展乃至整个社会经济运行都十分重要。
二、机构监管与功能监管的概念与比较
所谓功能监管，按照哈佛商学院金融学教授罗伯特·默顿及其研究小组的提法，就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。豎功能监管根据组织形式的不同又分为统一式功能监管（如英国）和分立式功能监管（如美国）。在功能监管下，不管是统一的监管主体内部以金融功能为基础划分监管权限、设置监管部门（统一式功能监管），还是以金融功能不同设置多个监管主体（分立式功能监管），只要是同一种功能的金融产品或者业务，无论它由哪个金融机构从事都接受同一监管。机构监管则依据金融机构类型的不同，如银行、保险、证券，不同的金融机构由不同的监管机构监管，谁监管谁负责。
机构监管和功能监管是两种不同的金融监管模式，它们的区别主要体现在：
1．划分监管权限的标准不同。功能监管按金融产品或者业务的功能不同来划分监管权限，机构监管按提供金融产品或业务的机构性质不同来划分监管权限。
2．功能监管较机构监管更具有稳定性、连续性和一致性。早在1993年R.Merton和Z.Bodie就提出了功能主义金融观点，他们认为金融功能比金融机构更加稳定，金融功能优于组织机构。在金融分业经营、分业管制的格局下，银行、证券、保险都只能局限在各自的行业范围之内经营，实行机构监管事实上等同于功能监管。豏但随着金融机构业务的交叉和融合，机构监管已失去了原来立足的基石。
3．功能监管较机构监管更能避免监管盲区和监管漏洞。以机构划分监管权限难以避免各个监管部门之间责任的互相推诿，出现监管盲区和漏洞。
三、当下我国金融监管的现状与问题
经过多年的发展，我国形成了以各类法律及规章为主要监管依据，以相关政府部门、交易所和自律组织为监管主体的监管制度。在我国金融市场，“一行三会”是主要的金融监管者，即中国人民银行、中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国银行业监督管理委员会（简称银监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会）。除此之外，国资委、财政部等政府部门，以及银行间市场交易商协会和期货业协会等行业协会等自律组织也对某些金融交易进行监管。这些共同构成了我国现有金融监管体制。
我国实行的是分业经营与分业监管体制，银行业、证券业、保险业分别设立机构独立经营业务，而与之相应也分别设立银监会、证监会、保监会对之进行监管，但随着跨市场跨行业跨机构金融产品的出现，这种监管体制造成了很大程度的监管混乱。目前我国存在的金融监管问题主要有：
1．机构监管无法满足现实金融监管需求。过去我国的银行、证券、保险各金融领域界限分明，业务交叉少，而现在随着银行、证券、保险各业不断融合，业务产品之间有很多交叉之处，混业趋势日益明显，机构监管已阻碍了金融市场监管的有效性，对国际金融竞争也造成了负面影响。
2．缺乏相关金融创新产品的统一立法。金融机构创造的新的金融业务或产品在现实中大量存在并已经大量渗透进入了投资者和存款人的生活之中，有些创新金融产品或业务已在我国蓬勃发展起来，急需完善相关方面的立法来实现对这些产品的监管和规制。例如，对金融衍生品的统一立法。我国目前有的法律都是针对具体的衍生品制定的，整个衍生品市场缺乏交易和风险管理的基本指引。
3．一些民间机构和个人办理委托理财行为，游离于金融监管之外，损害了公众投资者的合法权益。
4．“监管套利”危机。被监管者利用不同机构监管规则之间的空隙，逃避监管要求，但这种逃避很有可能是以损害投资者的部分利益为代价的。
四、监管模式改良的必要性及相关建议
由上文不难發现，机构监管虽曾保证了我国经济转型时期的金融系统稳定，但却无法适应当下金融市场的飞速发展。究其原因，各个金融机构所从事的金融业务或提供的金融产品已不限于其基本业务，金融机构之间业务产品越来越多交叉和融合，它们之间的界限不再是绝对的和清晰的，且金融衍生产品等金融创新产品层出不穷，尽管某些金融产品在名称上不一样，所属的金融机构不一样，交易主体也不尽相同，但从本质上它们的功能却是一样的，金融机构与投资者之间的法律关系是一样的。
金融监管模式改良的现实性和迫切必要性随着金融衍生产品、金融理财产品等监管难题的出现更加明显，主要体现在：
1．金融创新的要求。金融产品的不断创新，金融业的健康发展需要良好的制度体系予以保障，有效的金融监管制度便是其一。只有金融监管有效发挥作用，才能实现金融监管目标，推动经济和金融健康发展。
2．混业经营的要求。严格的分业经营是以金融创新和金融业的长期繁荣发展为代价来换取短期的稳定，是难以长久的。混业经营的趋势对我国金融监管提出了新的更高的要求，因为银行、证券、保险业务的渗透会加大风险，如银行业经营的证券业务若遭遇失败，其风险将由存款人乃至整个社会负担。豐
3．金融监管有效性的要求。首先，传统模式下相应的监管机构并不是对诸如保险业务、银行业务、证券业务等每一种金融业务都很精通，不可能具备每一业务领域专业知识或拥有评定每类业务相关风险的丰富经验，如果仅凭提供金融服务的机构性质一并对其所从事的业务进行监管的话，势必导致不好的效果。其次，机构监管所带来的“监管套利”以及监管冲突、监管漏洞等弊病必然导致监管效率低下。
对金融监管模式的改良，笔者认为可以从以下几方面入手：
1．从金融监管理念方面：（1）金融监管不能过度。放松监管会造成无序，过度监管则会抑制创新，我国目前对于金融衍生品的监管程度实际上就存在过度监管，这种过度监管势必会抑制金融衍生品市场的创新。对金融市场的监管应当坚持审慎监管原则，既不过度，也不放松。只有对金融业进行审慎监管才能实现金融在健康、稳定的前提下创新和繁荣发展。（2）金融监管理念应当法治化。金融监管应当遵守法律规则，依法监管。
2．从法律规范方面：（1）从法律上确定功能监管制度。在法律上对监管主体、监管权限和监管内容予以规定。从机构监管转向功能监管，是改变我国金融监管混乱、监管质量低、效率低下的现状的必然要求。但是加强金融监管需立足本国国情，我国长期实行分业经营与分业监管体制，分业经营向混业经营、机构监管向功能监管的过渡都需要一定的时间和各方面的制度积累，应当逐步地进行。具体来讲，笔者认为我国较适宜借鉴美国的体制，即分立式功能监管，美国实行伞形监管制度，由联邦储备体系作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另由银行监管机构、证券交易委员会、州保险厅分别对银行、证券、保险进行监管。我国也可以设立一个类似金融监管局的总的中立的监管机构，负责整个金融监管的调控，协调、裁决各分立机构之间的监管争议，再对现有的银监会、保监会、证监会加以改良，由机构监管逐渐向更为合理的功能监管过渡，分别对银行业务、保险业务、证券业务进行监管，提升监管效率和监管效果。（2）加强自律监管在监管体系中的地位和作用。自律监管是指金融行业协会依据其章程等对金融活动进行的监管。我国自律监管不足，应当借鉴国外做法，强化自律监管的权限和力度，充分发挥自律监管的作用。（3）完善关于金融衍生品的统一立法。对金融衍生品的监管制定统一的法律，为衍生品市场提供交易和风险管理的基本指引。（4）进一步完善证券、保险、银行业务的具体制度。比如更好地区分公募与私募，保护投资者的合法利益，尤其是缺乏风险辨别和承受能力的普通投资者。
五、结语
我国正处在金融体系不断健全完善的发展过程之中，实现由机构监管向功能监管的稳步过渡意义重大。金融监管制度是一项涉及方方面面的工程，还有很多相关的制度都需要进一步研究，比如金融模式改良所伴随的金融监管中监管争议的具体处理以及是否在金融监管中引入司法审查制度等。但我们有理由相信我国的金融监管法律制度定会日臻完善。注释：
豍张建伟．腐败、金融稳定与金融监管部门的良好治理——一个法律金融学的视角．中国法学会经济法学研究会．2011年年会论文集．第1377页．
豎顾海峰．基于金融混业视角的金融监管创新路径：功能监管论．金融理论与实践．2010（10）．
豏倪旸，杨朝军，吕新一．功能监管——我国金融监管的必由之路．未来与发展．2002（5）．
豐于昆．论混业经营与分业经营．合作经济与科技．2005（4）．
参考文献：
[1]王衡．论金融功能监管：金融监管核心思想——从全球金融监管新发展看中国金融监管法律变革．中国青年政治学院学报．2002（1）．
[2]黄韬．我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律路径——以金融理财产品监管规则的改进为中心．法学．2011（7）．
[3]邓子来，李岩松．功能金融理论与我国金融体系的稳定性和效率性．金融论坛．2004（6）．
关键词金融监管机构监管功能监管监管模式
作者简介：张苏弢，四川大学法学院在读研究生，研究方向：经济法。当前经济快速发展，国际国内金融市场日益复杂，创新金融衍生品层出不穷，我国混业经营的趋势也更加明显。在这样的情形下，旧的以机构确定监管主体、划分监管权限的金融监管模式弊病日益凸显，如何以中国国情为基础改良金融监管模式、帮助完善我国的金融监管法律制度、促进金融体系的稳健运行成为当前金融监管最紧迫的问题。
一、金融监管的概念与意义
金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。它的目标是维护金融体系的安全与稳定、促进金融业公平竞争、保护投资者和存款人利益、推动经济和金融健康发展。
金融监管有可能提供好的“金融监管产品”（适合市场和有效保护投资者和消费者的政策与规章），有时它又会造成“监管套利”和监管标准的竞相降低甚至存在“监管讨好”行为，使监管机构被金融企业所“俘获”。豍所以金融监管是否恰当有效直接影响着监管效果的好坏，进而影响着金融市场的运行。而金融市场的健康发展对实体经济的可持续发展乃至整个社会经济运行都十分重要。
二、机构监管与功能监管的概念与比较
所谓功能监管，按照哈佛商学院金融学教授罗伯特·默顿及其研究小组的提法，就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。豎功能监管根据组织形式的不同又分为统一式功能监管（如英国）和分立式功能监管（如美国）。在功能监管下，不管是统一的监管主体内部以金融功能为基础划分监管权限、设置监管部门（统一式功能监管），还是以金融功能不同设置多个监管主体（分立式功能监管），只要是同一种功能的金融产品或者业务，无论它由哪个金融机构从事都接受同一监管。机构监管则依据金融机构类型的不同，如银行、保险、证券，不同的金融机构由不同的监管机构监管，谁监管谁负责。
机构监管和功能监管是两种不同的金融监管模式，它们的区别主要体现在：
1．划分监管权限的标准不同。功能监管按金融产品或者业务的功能不同来划分监管权限，机构监管按提供金融产品或业务的机构性质不同来划分监管权限。
2．功能监管较机构监管更具有稳定性、连续性和一致性。早在1993年R.Merton和Z.Bodie就提出了功能主义金融观点，他们认为金融功能比金融机构更加稳定，金融功能优于组织机构。在金融分业经营、分业管制的格局下，银行、证券、保险都只能局限在各自的行业范围之内经营，实行机构监管事实上等同于功能监管。豏但随着金融机构业务的交叉和融合，机构监管已失去了原来立足的基石。
3．功能监管较机构监管更能避免监管盲区和监管漏洞。以机构划分监管权限难以避免各个监管部门之间责任的互相推诿，出现监管盲区和漏洞。
三、当下我国金融监管的现状与问题
经过多年的发展，我国形成了以各类法律及规章为主要监管依据，以相关政府部门、交易所和自律组织为监管主体的监管制度。在我国金融市场，“一行三会”是主要的金融监管者，即中国人民银行、中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国银行业监督管理委员会（简称银监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会）。除此之外，国资委、财政部等政府部门，以及银行间市场交易商协会和期货业协会等行业协会等自律组织也对某些金融交易进行监管。这些共同构成了我国现有金融监管体制。
我国实行的是分业经营与分业监管体制，银行业、证券业、保险业分别设立机构独立经营业务，而与之相应也分别设立银监会、证监会、保监会对之进行监管，但随着跨市场跨行业跨机构金融产品的出现，这种监管体制造成了很大程度的监管混乱。目前我国存在的金融监管问题主要有：
1．机构监管无法满足现实金融监管需求。过去我国的银行、证券、保险各金融领域界限分明，业务交叉少，而现在随着银行、证券、保险各业不断融合，业务产品之间有很多交叉之处，混业趋势日益明显，机构监管已阻碍了金融市场监管的有效性，对国际金融竞争也造成了负面影响。
2．缺乏相关金融创新产品的统一立法。金融机构创造的新的金融业务或产品在现实中大量存在并已经大量渗透进入了投资者和存款人的生活之中，有些创新金融产品或业务已在我国蓬勃发展起来，急需完善相关方面的立法来实现对这些产品的监管和规制。例如，对金融衍生品的统一立法。我国目前有的法律都是针对具体的衍生品制定的，整个衍生品市场缺乏交易和风险管理的基本指引。
3．一些民间机构和个人办理委托理财行为，游离于金融监管之外，损害了公众投资者的合法权益。
4．“监管套利”危机。被监管者利用不同机构监管规则之间的空隙，逃避监管要求，但这种逃避很有可能是以损害投资者的部分利益为代价的。
四、监管模式改良的必要性及相关建议
由上文不难發现，机构监管虽曾保证了我国经济转型时期的金融系统稳定，但却无法适应当下金融市场的飞速发展。究其原因，各个金融机构所从事的金融业务或提供的金融产品已不限于其基本业务，金融机构之间业务产品越来越多交叉和融合，它们之间的界限不再是绝对的和清晰的，且金融衍生产品等金融创新产品层出不穷，尽管某些金融产品在名称上不一样，所属的金融机构不一样，交易主体也不尽相同，但从本质上它们的功能却是一样的，金融机构与投资者之间的法律关系是一样的。
金融监管模式改良的现实性和迫切必要性随着金融衍生产品、金融理财产品等监管难题的出现更加明显，主要体现在：
1．金融创新的要求。金融产品的不断创新，金融业的健康发展需要良好的制度体系予以保障，有效的金融监管制度便是其一。只有金融监管有效发挥作用，才能实现金融监管目标，推动经济和金融健康发展。
2．混业经营的要求。严格的分业经营是以金融创新和金融业的长期繁荣发展为代价来换取短期的稳定，是难以长久的。混业经营的趋势对我国金融监管提出了新的更高的要求，因为银行、证券、保险业务的渗透会加大风险，如银行业经营的证券业务若遭遇失败，其风险将由存款人乃至整个社会负担。豐
3．金融监管有效性的要求。首先，传统模式下相应的监管机构并不是对诸如保险业务、银行业务、证券业务等每一种金融业务都很精通，不可能具备每一业务领域专业知识或拥有评定每类业务相关风险的丰富经验，如果仅凭提供金融服务的机构性质一并对其所从事的业务进行监管的话，势必导致不好的效果。其次，机构监管所带来的“监管套利”以及监管冲突、监管漏洞等弊病必然导致监管效率低下。
对金融监管模式的改良，笔者认为可以从以下几方面入手：
1．从金融监管理念方面：（1）金融监管不能过度。放松监管会造成无序，过度监管则会抑制创新，我国目前对于金融衍生品的监管程度实际上就存在过度监管，这种过度监管势必会抑制金融衍生品市场的创新。对金融市场的监管应当坚持审慎监管原则，既不过度，也不放松。只有对金融业进行审慎监管才能实现金融在健康、稳定的前提下创新和繁荣发展。（2）金融监管理念应当法治化。金融监管应当遵守法律规则，依法监管。
2．从法律规范方面：（1）从法律上确定功能监管制度。在法律上对监管主体、监管权限和监管内容予以规定。从机构监管转向功能监管，是改变我国金融监管混乱、监管质量低、效率低下的现状的必然要求。但是加强金融监管需立足本国国情，我国长期实行分业经营与分业监管体制，分业经营向混业经营、机构监管向功能监管的过渡都需要一定的时间和各方面的制度积累，应当逐步地进行。具体来讲，笔者认为我国较适宜借鉴美国的体制，即分立式功能监管，美国实行伞形监管制度，由联邦储备体系作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另由银行监管机构、证券交易委员会、州保险厅分别对银行、证券、保险进行监管。我国也可以设立一个类似金融监管局的总的中立的监管机构，负责整个金融监管的调控，协调、裁决各分立机构之间的监管争议，再对现有的银监会、保监会、证监会加以改良，由机构监管逐渐向更为合理的功能监管过渡，分别对银行业务、保险业务、证券业务进行监管，提升监管效率和监管效果。（2）加强自律监管在监管体系中的地位和作用。自律监管是指金融行业协会依据其章程等对金融活动进行的监管。我国自律监管不足，应当借鉴国外做法，强化自律监管的权限和力度，充分发挥自律监管的作用。（3）完善关于金融衍生品的统一立法。对金融衍生品的监管制定统一的法律，为衍生品市场提供交易和风险管理的基本指引。（4）进一步完善证券、保险、银行业务的具体制度。比如更好地区分公募与私募，保护投资者的合法利益，尤其是缺乏风险辨别和承受能力的普通投资者。
五、结语
我国正处在金融体系不断健全完善的发展过程之中，实现由机构监管向功能监管的稳步过渡意义重大。金融监管制度是一项涉及方方面面的工程，还有很多相关的制度都需要进一步研究，比如金融模式改良所伴随的金融监管中监管争议的具体处理以及是否在金融监管中引入司法审查制度等。但我们有理由相信我国的金融监管法律制度定会日臻完善。注释：
豍张建伟．腐败、金融稳定与金融监管部门的良好治理——一个法律金融学的视角．中国法学会经济法学研究会．2011年年会论文集．第1377页．
豎顾海峰．基于金融混业视角的金融监管创新路径：功能监管论．金融理论与实践．2010（10）．
豏倪旸，杨朝军，吕新一．功能监管——我国金融监管的必由之路．未来与发展．2002（5）．
豐于昆．论混业经营与分业经营．合作经济与科技．2005（4）．
参考文献：
[1]王衡．论金融功能监管：金融监管核心思想——从全球金融监管新发展看中国金融监管法律变革．中国青年政治学院学报．2002（1）．
[2]黄韬．我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律路径——以金融理财产品监管规则的改进为中心．法学．2011（7）．
[3]邓子来，李岩松．功能金融理论与我国金融体系的稳定性和效率性．金融论坛．2004（6）．