论文部分内容阅读
摘要：今天的科技创新承担着改善全球资源稀缺、消除高污染、高能耗、建立环境友好型世界的重任，不仅如此，科技创新毋庸置疑已经成为现代经济发展的引擎和内生动力，无线移动通讯的发明和新能源的出现就再次证明了这一点。加大力度支持科技创新，采取相应措施干预科技领域，努力保持竞争优势已经被纷纷列入各国政府的主要工作范围内；韩国政府也不例外，经过五十多年的发展，科技创新不仅为该国带来的巨大经济收益，还强势提升了国际形象；我们研究发现韩国政府干预和管制科技创新领域的特征非常突出，作为东亚邻国，中、韩两国有着许多相似之处，学习他们在科技创新领域的公共管制经验，对我们自己的科技创新领域的建设具有现实意义。
关键词：公共管制；科技创新；韩国；中国
中图分类号：F20文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）16-0184-06
公共管制是由公共部门凭借行政权力在宪法和法律框架下，制定并直接执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般行政法规和特殊行为；公共部门主要是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织，政府往往是公共部门的最主要成员。公共部门的行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力；行政权力中的干预和管制方式主要包括制定法规和规章制度（如行政指导，行政命令，行政审批，行政奖励，行政制裁，行政证明，行政确认，行政授权，行政监督，行政救济等等（统称行政法））来执行处罚、许可、奖励、强制执行、收费、检查等行为。①韩国政府作为韩国国家中最主要的公共部门在科技及创新领域制定直接干预市场的做法和行为虽然时间不长，却有其深刻的历史和文化背景，行政干预和管制方式更是法规细则丰富，组织形式多样，特色鲜明，而且卓有成效并成绩斐然。
一、韩国政府干预和管制科技创新的历史发展简述
1910年韩国被日本侵占沦为其殖民地，直到1945年日本在二次大战中战败，韩国的殖民统治才得以结束，紧接着韩国本土又发生了三年的朝鲜战争，几番蹂躏导致韩国综合国力丧失殆尽，韩国沦落为世界上最贫穷的国家之一；但是在自然资源贫乏，国土面积狭小（仅为约10万平方公里），人口密度呈大幅上升趋势的背景之下，韩国仍然实现了经济腾飞，这一切起始于1962年朴正熙为首的军政府独裁统治，韩国历史上第一次实施了开创性的行政命令，执行了经济发展第一个五年计划（1962—1966）之后，韩国从此改变了命运，走上了经济振兴之路，年人均国民生产总值从1972年的320美元增长到2012年的约22 700美元，跻身人均富裕国家行列，并變身为亚洲四小龙之一；军人政府之后的金泳三、金大中、卢武铉、李明博以及朴槿惠等民选政府继续在科技及创新领域更多的建立和实施新的行政法规，充分发挥“后发优势”使得韩国从劳动密集型的出口加工产业中突围出来，转变为了技术创新型国家的榜样；这种经济上上演的逆转典范，并没有遵循欧美先进国家的发展道路，而是白手起家，走上富国强民的道路。
仔细研究，我们发现韩国在实现“科技先行、科技立国”的战略上并没有走弯路，因为20世纪60年代韩国政府“一无技术，二无资本”，国家和人民只能依靠传统的农业生产来满足居民的基本需要，但是他们还是在短短五十多年的时间，实现了经济腾飞，究其原因在于从一开始，军人出身的朴正熙总统就找到了正确的重点建设方向，采取大量行政命令和措施，将国家当时有限的一点点人力和财力资源都投入到“利用科技发展经济“的力量上来。可以说韩国的经济成长是伴随着政府强势执行“科技立国”战略框架的特征影响下，逐渐发展起来的：（1）20世纪60年代韩国政府的科技政策是以鼓励“发展出口替代品为主的轻工业”为主；（2）70年代的科技政策表现为重在打造重化工产业；（3）80年代韩国的科技政策指向侧重于发展技术密集型电子、机械工业的建设；（4）90年代韩国科技政策重点转向专注于技术开发和满足全球化需求为导向的研发活动以增强国家的工业竞争力；（5）进入21世纪的第一个十年，韩国政府提出了《2020年产业创新的战略思路》，提出要实现从“快速跟进”战略到创新“领跑者’战略的转变，最终实现“独一战略”的科技政策。
二、韩国科技创新的基石---宪法保障下的行政法规的强势干预
历史上韩国有着灿烂的民族文化和传统科学技术，无论是高句丽时代、新罗时代、百济时代，韩国人在天文观测、冶金、木板印刷、建筑、医学和农业技术等领域都取得了相应的成就，虽然并未取得创造性的成果，但是国家发展保持了民族经济的特色，直到日本的丰臣秀吉于1592年和1597年两次发动侵略战争才给韩国的科技发展带来了灾难，打断了韩国科技经济正常前进的步伐，再加上之后的殖民奴役和连绵不断的战争摧残，直到1962年韩国的朴正熙政权执政，韩国才正式踏上向现代科学技术进军的光复道路。只要是朴正熙政府认为需要大力发展的科技事业，他们就用制定行政法规和制度的形式，在全体国民和企事业单位中突出科技创新的重要性，保护它的特权，为该科技事业发展开辟快速通道，构造促进技术创新的法规环境和平台。所以可以说，科技立国战略和行政法规的建立是韩国跻身现代化科技创新国家行列最主要的牵引力之一。
（一）以宪法为后盾
与其他国家一样，韩国的宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力，是各项立法的依据。韩国的宪法是1987年10月经全民投票通过的新宪法，从1988年2月5日起生效。宪法规定：国家和政府必须通过科学技术的革新、情报以及人力开发为国民经济的发展作出努力，宪法还将保护作者、发明者和科学技术工作人员的权利。这些规定使得宪法成为了韩国科技发展的最有力法律保障。
（二）行政法规先行
自20世纪60年代，朴正熙为领导的韩国政府就强制性地颁布了一系列的行政命令和行政法规来执行科技立国战略，迄今为止这些行政法规文件已经多达90多部，如果把那些与科学技术间接相关的法律、法规都视为科技法规，韩国的科技法规就会扩大到200多部，占全部韩国政府法律、法规文本的1/4，因而可见，进过50多年的实践，韩国政府在科学技术的开发应用、财税优惠、金融支持、人才培养等方面形成了较为全面的科技行政法体系，支持和鼓励科学技术的开发活动。最后，许多的科技行政规经过多年试运行和修订，最终都被尝到了甜头的韩国政府以正式的律法文件形式固定下来，其中最具影响力的有：1978年制定的《基础科学研究振兴法》、1997年制定的《科学技术创新特别法》和2001年制定的《科学技术基本法》。其中，《科学技术基本法》在2004年修订后明确规定：总统担任国家科技委员会委员长，国家科技委员会作为永久性行政委员会，是全国科技创新的最高负责部门，承担国家重大科技政策的制定、科技产业优先发展项目的决策、科技发展的统筹协调等工作，以加强政府制定、实施创新政策和科技政策的宏观调控能力，健全和完善国家创新系统，更好地为企业技术创新服务，可以说该法是韩国科技进步的基本法规。
（三）为创新颁布新的行政法规
进入21世纪，韩国政府面对全球“科技创新引领经济发展”的总体态势，决定把科技创新作为国家战略，在已有的对创新具有基础性作用的“国家技术资格、技术劳务育成、职业培训”等行政法规基础上，又制定了《工业发展法》、《技术开发促进条例》、《促进中小企业经营稳定及结构调整的特别措施》等一系列法规，来调整关系到国家利益的项目和行业，建立工业发展基金、中小企业结构调整基金，设立生产技术研究所，最终使得企业技术开发活动和技术开发投资有了实质性增加，促进国家重点研究开发成果的产业化，使得科学技术在国家行政保护下，健康快速的成长。
除此之外，韩国政府在科技行政法的制定过程中表现得既不僵硬也不呆板，它们总是适时根据国家和国际科技创新发展的实际现状，调动一切行政和立法手段来修订和完善科技创新的法规体系，例如，2004年韩国政府通过修订《政府组织法》，把科技技术部的部长升格为副总理级，进一步强化了科技部的宏观决策、计划和调控职能，2006年还实施了《国家研究开发事业成果评价及成果管理办法》，在行政上完善国家研发项目成果评估的制度化建设，从法规上明确了政府及研发主体在成果管理中的具体责任，如必须建立成果研究数据库、提供技术评价所需资金、组建研究管理专门机构、培训专门从事评价的人员以及保证成果评价所需经费等，2006年还实施了《研究经费管理认证制度》和《研究环境安全法》，为研究人员提供了良好的研究环境。
（四）韩国科技创新行政管理机构及职能综述
综上描述，可以看出韩国的科技体系采取的是比较典型的政府干预和管制体制，中央政府在科技创新法规的制定、执行和评估过程中作用巨大，韩国政权虽然实行行政、立法和司法三权分离，但是行政部门从宏观角度对科技管理和科技政策制定具有最重要的作用。
2008年，韩国进行了“大部制机构改革”，其科技行政组织主要分为4级，由总统、内阁总理大臣、部级机构以及分散在全国各地的科技研究机构共同组成，按照职能区分，这些行政机构又可分为科技领导、协调机构和实施执行单位。
1.国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，简称NSTC）。从2008年至今，国家科学技术委员会（以下简称NSTC）由总统任委员长，教育科学技术部的部长任副委员长，委员由政府的10个部委的部长和13名民间人士担任。NSTC是韩国科技政策的最高审议和协调机构，主要发展审批国家科技发展总体规划和政策，协调政府各部的科技政策和各行业科技审议机构的活动。NSTC的建立，使得韩国国家科技管理体制由过去的部门分散管理型转变为以国家科学技术委员会为中心的综合调整型。
2.教育科学技术部（Ministry of Education，Science and Technology，简称MEST）。教育科学技术部是于2008年由原教育人力资源部和原科学技术部合并成立，充分说明韩国政府对科技创新人才的重视，该部除继续拥有之前的主管全国教育、科学技术政策方针、法规的宏观战略策划工作职责之外，又着重扩大了以下职责：（1）统一协调原分散的产业资源部、信息通信部、教育部、农业部等有关部委的科技政策的策划；（2）负责国家研发预算的划拨和管理；（3）對新组建的属于教育科学技术部下属的“科学技术创新本部”（副部级）执行掌管工作，同时实施国家研发中长期计划规定及预算的综合调整；（4）重点扶持大型集成技术、新兴技术和以国家目标为导向的战略性基础研究。
3.知识经济部（Ministry of Knowledge Economy，简称MKE）于2008年成立，知识经济部整合了原产业资源部、原信息通信部、原科学技术部和原财政经济部的相关业务工作。知识经济部下设长官、第一次官、第二次官。第一次官主要负责企划调整室、产业经济室、增长动力室，第二次官的制作范围则是负责贸易、通商合作、投资政策的贸易投资室和能源资源办公室。
4.基础技术研究会（Korea Research Council of Fundamental Science and Technology，简称KRCF）是韩国教育科学技术部的下属机构，成立于1999年3月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在基础科学与研究方面的活动，与中国科学院的职能很接近，经过2008年国家科技体制的总体调整，该研究会下属的政府资助研究机构从原来的7个增加到目前的13个，截至2008年8月，在职研究人员大3 480人，仅2008年获得政府预算拨款达5 906亿元。
5.产业技术研究会（Korea Research Council for Industrial Science and Technology，简称ISTK）成立于1999年3月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在产业技术研发方面的活动。2008年韩国知识经济部（MKE）成立之后，原属于韩国科学技术部管理的产业技术研究会被转移到知识经济部，该研究会下设的政府资助研究机构也从7个扩大到13个。截至2008年8月，这13个机构的研究人员数达4 692人，获政府拨款达4 502亿韩元。
6.大韩民国学术院（The national Academy of Science，简称NAS）是根据韩国政府1952年颁布的《文化保护法》于1954年创建的。1988年，韩国的《大韩民国学术院法》正式颁发实施，该法规定：学术院的会员总数为150人，会员任期4年，截至2008年，该学术院中人文社会科学部75人，自然科学部75人，他们分属于人文社会科学部和自然科学部下属的11个分会。作为国家级的学者和科学家的代表性机构，该学术院会就教育规划等方面的问题向政府提出咨询意见和建议。为了促进学术研究活动，大韩民国学术院会召开年度国际学术大会、举办各类会员研讨会，并出版各种科学著作，繁荣学术界的活动、为学术专家提供多方面的支持并提高他们的国家地位。
7.韩国国家研究基金会（National Research Foundation of Korea，简称NRF）成立2009年6月，是由韩国教育科学技术部下属的原韩国科学与工程基金会、韩国研究基金、韩国国家科技合作基金会整合而成的。该基金会将资助理、工、人文、交叉等各领域的学术活动、科技研发和国家合作研究项目作为其核心职责来为韩国自然科学和社会科学的发展和整体水平的提高作出积极贡献。2012年，该基金会管理的项目经费达到近4万亿韩元的规模，项目内容涉及空间开发、核聚变能源开发、原创技术开发、应对气候变化、基础研究项目等17个种类。
三、公共管制成功的原理分析
韩国科技创新领域公共管制成功的原理分析。新古典经济学家的代表，诺贝尔经济学奖获得者美国的斯蒂格利茨（1993经济学）提出的主张之一便是“人们需要注重政府干预经济的积极作用，依靠政府的依法调控，就能实现市场有效配置资源的作用。”这一点正是公共管制学科的重要原理之一。毋庸置疑，韩国在科技创新领域的公共管制是非常成功的，那么，它的成功是否符合这一原理呢？
（一）从现象的视角分析
从现象上看，我们相信有诸多因素在韩国科技创新领域的成功中起到重要作用，如（1）政府的行政干预和管制的广度、强度和深度，（2）公众的创新意识，（3）市场力量，（4）区域经济合作市场的存在等等，但是其中（1）号因素是实现韩国科技创新成功和科技经济富国强民战略的最主要因素，不仅因为后面3项因素其实是韩国政府对科技创新的成功干预和管制运用之后而对韩国经济出现的某些附加的良性带动因素，还主要因为（1）号因素在当初国家经济发展中所产生的深远影响：但凡熟悉韩国的人都知道，20世纪六七十年代的韩国，朴正熙领导的中央政府拥有至高无上的权利，政府可以决定国家的一切：政府采取行政干预手段参与企业运营，有时甚至亲自为大型企业制定目标，并实行相应的财税政策，用财政紧缩来约束业绩差的企业，用慷慨大方的资金奖赏那些业绩优良的企业；除了具体的经营业务管理和所有权之外，政府尽其所能，扶持企业的发展；在学习国外科学技术方面，政府对技术特许、资本、设备出口交易都要进行检查，从而确保企业得到的是最佳买卖，遵循国家经济战略发展方向。在那个时期，韩国还建立了一些重要的行政机构来监督为了快速经济增长和科技进步所做出的种种努力，1962年，韩国建立的经济计划委员会（EPR），由副首相担任委员会主席，从此，该委员会与工商部（MCI）办公室在战略行业的目标定位上和监管方面起着关键作用。 中央机构设在总统蓝色官邸，还在那设有一间情报中心，监控韩国的出口情况，每月召开一次全国最重要的首席执行官和政府资深官员会议，以确保增长目标得以实现，投资按照国家战略方向进行，一旦发现既定目标没有实现，就会立即采取适当措施予以纠正。
正是这样严苛和深入的政府干涉和管制对国家经济的影响已经在韩国产生了极大的惯性作用，之后的每一届民选政府都同样高度重视“科技立国战略”，他们都会与时俱进，根据国家和国际的科学技术创新现状，调整科技发展计划和进度，使得韩国科技创新贴近市场需求，全国上下不仅热衷创新，还总是使得创新成果能迅速实现国际化和市场化，创新技术成果带动出口贸易，保持了韩国的高速经济增长不变；在近十五年，韩国已经在科技创新领域独树一帜，成功超越四小龙中其他三个，香港、中国台湾、新加坡，成为目前世界仅有的几个新兴科技强国。
因此从现象上观察，韩国政府正是从行政法规和行政机构上大规模、全方位地渗入到科技创新领域，并对它的方方面面加以干涉和影响，才达到促进国家经济迅速发展的目的。
（二）从理论基础的角度分析
从理论上看，公共管制属于国家或政府干预经济的主要内容之一，主张进行公共管制制度的理论有五种：市场失灵理论、自然垄断理论、信息不对称理论、外部性理论和公共利益理论。哪一种理论在韩国科技创新领域的公共管制实践中最具有依据性，我们先来简单分析以上五种理论的主要内容：
通过对公共管制的五种理论分析的介绍，我们很快就能联想到韩国其实在20世纪60年代在科技创新领域几乎毫无建树，那里是荒芜的不毛之地，国家贫穷，无法像欧美先进国家那样具备有科技创新市场和能力，也谈不上科技创新上的垄断、信息是否对称与否，以及会产生正、负外部性。所以韩国政府是为了“实现公共利益最大化”的目的，主要采取公共管制的行政手段，将仅有的稀薄资源尽量都投入到科技创新领域，为它的建立创造一切可能和力量；其中这些公共利益包括：国家利益（如国家的富强、国际形象的提升）、社会利益（如人民的富裕）、政府利益（政府的强大）。因此，最贴近韩国政府在科技创新领域的公共管制理论的基础其实是公共利益理论。
四、启示和借鉴
韩国科技创新领域公共管制的成功启示和借鉴。韩国政府在科技创新领域的公共管制上的成功应该说是从宏观调控方面，准确把握住了国家的经济发展方向，同时又从微观经济（科技创新）管制方面深入介入，两者有效结合的结果。韩国政府从宏观和微观两方面着手参与科技创新领域的活动，努力保障科技创新发展的连续性和速度，从行政上对科技发展实现统一管理，有效发挥了政府和国家在科技创新领域的主导作用，应该说这正是韩国科技创新公共管制的最突出特点。
其次作为后发国家，韩国充分利用了先模仿、后撬动、再创新的三步骤方针，先期加大对技能培训的投入，实现了从劳动密集型向技术知识密集型产业的可持续发展的转变。
基于韩国科技创新领域的这些最主要的公共管制成功因素，我们有必要研究和学习它的特点，根据中国的实际，将其有效融入到本国的科技创新领域的建设实践中，从政治共识到行政体系的建立再到行政手段和法规的建设，推动中国科技创新的发展和壮大。
建议一：政治共识的高度统一。“运筹帷幄之中，决胜千里之外。”政府应当组织力量在全国范围内，加强社会各阶层对科技创新意识的学习，在思想上达成统一共识：将科技创新领域的全面建立作为国家发展的最关键性的战略目标之一。政府还要着手在国务院、国家发改委和科技部这些行政管理的最高层面共同制定“未来五年科技创新计划”，明确地强调科技创新的重要性，并通过具体的管理目标和定量指标表明：追求经济发展一定要以科技创新为最优先目标。
建议二：行政体系的建立。行政体系对于科技创新领域的建立将会发挥着至关重要的作用。韩国科技创新领域中的行政体系如同网络一样，按照职能区分，总统、内阁总理大臣、部级机构组成的3级领导机构起着领导带头作用，直接统领全国的各级科研机构，分散在全国各地的科技研究机构则负责完成科研开发任务；它的最大特征除了机构精简，主要还是行政干预科技创新活动的领导阶层在国家中的地位很高，由韩国总统和总理两者直接参与和领导，这在其他科技创新型国家几乎是没有的，值得我们借鉴和学习。在此基础上，此外我们还建议：我们有必要：（1）建设一个国家级科技创新监管中心，单独加强对科技创新的监督和管理作用；（2）设立一个隶属于国务院的协调机构（可命名为科技创新委员会）：该协调机构的主要任务是为新能源、生物醫药、信息通信、教育、航天航空、新型制造等领域的建设提供讨论平台；并将这些讨论出来的合理建议直接提交国务院，使之努力成为行政命令或法规，再推广执行。
建议三：加强行政手段和法规的建设。俗话说“没有规矩，不成方圆”，科技创新领域内的法规准则是科技创新参与人员的工作准则。韩国科技创新领域在政府干预下，选择了一条“宪法保障为前提，行政法规再试水，成熟之后变身为法”的保护“实现科技立国战略”之路的。这样的道路只有在国家和政府层面高度重视的前提下才会出现，否则很多的行政法规细则是无法出现的；因为只有行政管理体系关注到科技创新困难的每个细节，才会有200多的法则出现来加以解决问题。相比之下，我们的科技创新的行政法规还不太多，这与我们目前的经济高速发展的状态有些不太协调；此外，因为我们还处于科技创新的模仿学习阶段，如果要从此现状中突围出来，成为创新强国，科技创新的行政保护手段和法规就更需要加强。
综上所述，支持韩国科技创新领域的成功的主要因素明显离不开公共管制所产生的作用，这是韩国在一穷二白、人口密集的大背景下所使用的最节省时间和资源的政府介入国家经济建设的较直接的措施和行政手段，它有着国家独特性的特征，公共管制最终帮助提高了韩国的经济发展效率、实现了各方利益的较大化组合；在目前国际经济竞争加剧的环境下，相信公共管制仍会是韩国政府干涉经济发展的主要技术手段，所以它也将是值得我们继续关注和研究的。
参考文献：
[1]李东华.韩国科技发展模式与经验[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[2]潘教峰，等.韩国科技创新态势分析报告[M].北京：科学出版社，2011.
[3]约翰·马修斯，赵东成.技术撬动战略[M].北京：北京大学出版社，2009.
[4]茅铭晨，等.政府管制法基本问题研究[M].上海：上海财经大学出版社，2008.
[5]袁持平.政府管制的经济分析[M].北京：人民出版社，2005.
[6]刘莘.政府管制的行政法解读[M].北京：北京大学出版社，2009.[责任编辑 安世友]
①综合“刘小兵公共管制讲义ppt，上海财经大学，2013以及百度百科”。
收稿日期：2014-03-08
基金项目：国家自然科学基金项目（71273165，71273166）
作者简介：Jing Wang（1969-），女，加拿大人，博士研究生，从事投资学的基础理论与实践研究；杨大楷（1949-），男，四川重庆人，博士生导师，从事投资经济、金融学、财政学、国民经济学研究。
关键词：公共管制；科技创新；韩国；中国
中图分类号：F20文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）16-0184-06
公共管制是由公共部门凭借行政权力在宪法和法律框架下，制定并直接执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般行政法规和特殊行为；公共部门主要是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织，政府往往是公共部门的最主要成员。公共部门的行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力；行政权力中的干预和管制方式主要包括制定法规和规章制度（如行政指导，行政命令，行政审批，行政奖励，行政制裁，行政证明，行政确认，行政授权，行政监督，行政救济等等（统称行政法））来执行处罚、许可、奖励、强制执行、收费、检查等行为。①韩国政府作为韩国国家中最主要的公共部门在科技及创新领域制定直接干预市场的做法和行为虽然时间不长，却有其深刻的历史和文化背景，行政干预和管制方式更是法规细则丰富，组织形式多样，特色鲜明，而且卓有成效并成绩斐然。
一、韩国政府干预和管制科技创新的历史发展简述
1910年韩国被日本侵占沦为其殖民地，直到1945年日本在二次大战中战败，韩国的殖民统治才得以结束，紧接着韩国本土又发生了三年的朝鲜战争，几番蹂躏导致韩国综合国力丧失殆尽，韩国沦落为世界上最贫穷的国家之一；但是在自然资源贫乏，国土面积狭小（仅为约10万平方公里），人口密度呈大幅上升趋势的背景之下，韩国仍然实现了经济腾飞，这一切起始于1962年朴正熙为首的军政府独裁统治，韩国历史上第一次实施了开创性的行政命令，执行了经济发展第一个五年计划（1962—1966）之后，韩国从此改变了命运，走上了经济振兴之路，年人均国民生产总值从1972年的320美元增长到2012年的约22 700美元，跻身人均富裕国家行列，并變身为亚洲四小龙之一；军人政府之后的金泳三、金大中、卢武铉、李明博以及朴槿惠等民选政府继续在科技及创新领域更多的建立和实施新的行政法规，充分发挥“后发优势”使得韩国从劳动密集型的出口加工产业中突围出来，转变为了技术创新型国家的榜样；这种经济上上演的逆转典范，并没有遵循欧美先进国家的发展道路，而是白手起家，走上富国强民的道路。
仔细研究，我们发现韩国在实现“科技先行、科技立国”的战略上并没有走弯路，因为20世纪60年代韩国政府“一无技术，二无资本”，国家和人民只能依靠传统的农业生产来满足居民的基本需要，但是他们还是在短短五十多年的时间，实现了经济腾飞，究其原因在于从一开始，军人出身的朴正熙总统就找到了正确的重点建设方向，采取大量行政命令和措施，将国家当时有限的一点点人力和财力资源都投入到“利用科技发展经济“的力量上来。可以说韩国的经济成长是伴随着政府强势执行“科技立国”战略框架的特征影响下，逐渐发展起来的：（1）20世纪60年代韩国政府的科技政策是以鼓励“发展出口替代品为主的轻工业”为主；（2）70年代的科技政策表现为重在打造重化工产业；（3）80年代韩国的科技政策指向侧重于发展技术密集型电子、机械工业的建设；（4）90年代韩国科技政策重点转向专注于技术开发和满足全球化需求为导向的研发活动以增强国家的工业竞争力；（5）进入21世纪的第一个十年，韩国政府提出了《2020年产业创新的战略思路》，提出要实现从“快速跟进”战略到创新“领跑者’战略的转变，最终实现“独一战略”的科技政策。
二、韩国科技创新的基石---宪法保障下的行政法规的强势干预
历史上韩国有着灿烂的民族文化和传统科学技术，无论是高句丽时代、新罗时代、百济时代，韩国人在天文观测、冶金、木板印刷、建筑、医学和农业技术等领域都取得了相应的成就，虽然并未取得创造性的成果，但是国家发展保持了民族经济的特色，直到日本的丰臣秀吉于1592年和1597年两次发动侵略战争才给韩国的科技发展带来了灾难，打断了韩国科技经济正常前进的步伐，再加上之后的殖民奴役和连绵不断的战争摧残，直到1962年韩国的朴正熙政权执政，韩国才正式踏上向现代科学技术进军的光复道路。只要是朴正熙政府认为需要大力发展的科技事业，他们就用制定行政法规和制度的形式，在全体国民和企事业单位中突出科技创新的重要性，保护它的特权，为该科技事业发展开辟快速通道，构造促进技术创新的法规环境和平台。所以可以说，科技立国战略和行政法规的建立是韩国跻身现代化科技创新国家行列最主要的牵引力之一。
（一）以宪法为后盾
与其他国家一样，韩国的宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力，是各项立法的依据。韩国的宪法是1987年10月经全民投票通过的新宪法，从1988年2月5日起生效。宪法规定：国家和政府必须通过科学技术的革新、情报以及人力开发为国民经济的发展作出努力，宪法还将保护作者、发明者和科学技术工作人员的权利。这些规定使得宪法成为了韩国科技发展的最有力法律保障。
（二）行政法规先行
自20世纪60年代，朴正熙为领导的韩国政府就强制性地颁布了一系列的行政命令和行政法规来执行科技立国战略，迄今为止这些行政法规文件已经多达90多部，如果把那些与科学技术间接相关的法律、法规都视为科技法规，韩国的科技法规就会扩大到200多部，占全部韩国政府法律、法规文本的1/4，因而可见，进过50多年的实践，韩国政府在科学技术的开发应用、财税优惠、金融支持、人才培养等方面形成了较为全面的科技行政法体系，支持和鼓励科学技术的开发活动。最后，许多的科技行政规经过多年试运行和修订，最终都被尝到了甜头的韩国政府以正式的律法文件形式固定下来，其中最具影响力的有：1978年制定的《基础科学研究振兴法》、1997年制定的《科学技术创新特别法》和2001年制定的《科学技术基本法》。其中，《科学技术基本法》在2004年修订后明确规定：总统担任国家科技委员会委员长，国家科技委员会作为永久性行政委员会，是全国科技创新的最高负责部门，承担国家重大科技政策的制定、科技产业优先发展项目的决策、科技发展的统筹协调等工作，以加强政府制定、实施创新政策和科技政策的宏观调控能力，健全和完善国家创新系统，更好地为企业技术创新服务，可以说该法是韩国科技进步的基本法规。
（三）为创新颁布新的行政法规
进入21世纪，韩国政府面对全球“科技创新引领经济发展”的总体态势，决定把科技创新作为国家战略，在已有的对创新具有基础性作用的“国家技术资格、技术劳务育成、职业培训”等行政法规基础上，又制定了《工业发展法》、《技术开发促进条例》、《促进中小企业经营稳定及结构调整的特别措施》等一系列法规，来调整关系到国家利益的项目和行业，建立工业发展基金、中小企业结构调整基金，设立生产技术研究所，最终使得企业技术开发活动和技术开发投资有了实质性增加，促进国家重点研究开发成果的产业化，使得科学技术在国家行政保护下，健康快速的成长。
除此之外，韩国政府在科技行政法的制定过程中表现得既不僵硬也不呆板，它们总是适时根据国家和国际科技创新发展的实际现状，调动一切行政和立法手段来修订和完善科技创新的法规体系，例如，2004年韩国政府通过修订《政府组织法》，把科技技术部的部长升格为副总理级，进一步强化了科技部的宏观决策、计划和调控职能，2006年还实施了《国家研究开发事业成果评价及成果管理办法》，在行政上完善国家研发项目成果评估的制度化建设，从法规上明确了政府及研发主体在成果管理中的具体责任，如必须建立成果研究数据库、提供技术评价所需资金、组建研究管理专门机构、培训专门从事评价的人员以及保证成果评价所需经费等，2006年还实施了《研究经费管理认证制度》和《研究环境安全法》，为研究人员提供了良好的研究环境。
（四）韩国科技创新行政管理机构及职能综述
综上描述，可以看出韩国的科技体系采取的是比较典型的政府干预和管制体制，中央政府在科技创新法规的制定、执行和评估过程中作用巨大，韩国政权虽然实行行政、立法和司法三权分离，但是行政部门从宏观角度对科技管理和科技政策制定具有最重要的作用。
2008年，韩国进行了“大部制机构改革”，其科技行政组织主要分为4级，由总统、内阁总理大臣、部级机构以及分散在全国各地的科技研究机构共同组成，按照职能区分，这些行政机构又可分为科技领导、协调机构和实施执行单位。
1.国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，简称NSTC）。从2008年至今，国家科学技术委员会（以下简称NSTC）由总统任委员长，教育科学技术部的部长任副委员长，委员由政府的10个部委的部长和13名民间人士担任。NSTC是韩国科技政策的最高审议和协调机构，主要发展审批国家科技发展总体规划和政策，协调政府各部的科技政策和各行业科技审议机构的活动。NSTC的建立，使得韩国国家科技管理体制由过去的部门分散管理型转变为以国家科学技术委员会为中心的综合调整型。
2.教育科学技术部（Ministry of Education，Science and Technology，简称MEST）。教育科学技术部是于2008年由原教育人力资源部和原科学技术部合并成立，充分说明韩国政府对科技创新人才的重视，该部除继续拥有之前的主管全国教育、科学技术政策方针、法规的宏观战略策划工作职责之外，又着重扩大了以下职责：（1）统一协调原分散的产业资源部、信息通信部、教育部、农业部等有关部委的科技政策的策划；（2）负责国家研发预算的划拨和管理；（3）對新组建的属于教育科学技术部下属的“科学技术创新本部”（副部级）执行掌管工作，同时实施国家研发中长期计划规定及预算的综合调整；（4）重点扶持大型集成技术、新兴技术和以国家目标为导向的战略性基础研究。
3.知识经济部（Ministry of Knowledge Economy，简称MKE）于2008年成立，知识经济部整合了原产业资源部、原信息通信部、原科学技术部和原财政经济部的相关业务工作。知识经济部下设长官、第一次官、第二次官。第一次官主要负责企划调整室、产业经济室、增长动力室，第二次官的制作范围则是负责贸易、通商合作、投资政策的贸易投资室和能源资源办公室。
4.基础技术研究会（Korea Research Council of Fundamental Science and Technology，简称KRCF）是韩国教育科学技术部的下属机构，成立于1999年3月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在基础科学与研究方面的活动，与中国科学院的职能很接近，经过2008年国家科技体制的总体调整，该研究会下属的政府资助研究机构从原来的7个增加到目前的13个，截至2008年8月，在职研究人员大3 480人，仅2008年获得政府预算拨款达5 906亿元。
5.产业技术研究会（Korea Research Council for Industrial Science and Technology，简称ISTK）成立于1999年3月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在产业技术研发方面的活动。2008年韩国知识经济部（MKE）成立之后，原属于韩国科学技术部管理的产业技术研究会被转移到知识经济部，该研究会下设的政府资助研究机构也从7个扩大到13个。截至2008年8月，这13个机构的研究人员数达4 692人，获政府拨款达4 502亿韩元。
6.大韩民国学术院（The national Academy of Science，简称NAS）是根据韩国政府1952年颁布的《文化保护法》于1954年创建的。1988年，韩国的《大韩民国学术院法》正式颁发实施，该法规定：学术院的会员总数为150人，会员任期4年，截至2008年，该学术院中人文社会科学部75人，自然科学部75人，他们分属于人文社会科学部和自然科学部下属的11个分会。作为国家级的学者和科学家的代表性机构，该学术院会就教育规划等方面的问题向政府提出咨询意见和建议。为了促进学术研究活动，大韩民国学术院会召开年度国际学术大会、举办各类会员研讨会，并出版各种科学著作，繁荣学术界的活动、为学术专家提供多方面的支持并提高他们的国家地位。
7.韩国国家研究基金会（National Research Foundation of Korea，简称NRF）成立2009年6月，是由韩国教育科学技术部下属的原韩国科学与工程基金会、韩国研究基金、韩国国家科技合作基金会整合而成的。该基金会将资助理、工、人文、交叉等各领域的学术活动、科技研发和国家合作研究项目作为其核心职责来为韩国自然科学和社会科学的发展和整体水平的提高作出积极贡献。2012年，该基金会管理的项目经费达到近4万亿韩元的规模，项目内容涉及空间开发、核聚变能源开发、原创技术开发、应对气候变化、基础研究项目等17个种类。
三、公共管制成功的原理分析
韩国科技创新领域公共管制成功的原理分析。新古典经济学家的代表，诺贝尔经济学奖获得者美国的斯蒂格利茨（1993经济学）提出的主张之一便是“人们需要注重政府干预经济的积极作用，依靠政府的依法调控，就能实现市场有效配置资源的作用。”这一点正是公共管制学科的重要原理之一。毋庸置疑，韩国在科技创新领域的公共管制是非常成功的，那么，它的成功是否符合这一原理呢？
（一）从现象的视角分析
从现象上看，我们相信有诸多因素在韩国科技创新领域的成功中起到重要作用，如（1）政府的行政干预和管制的广度、强度和深度，（2）公众的创新意识，（3）市场力量，（4）区域经济合作市场的存在等等，但是其中（1）号因素是实现韩国科技创新成功和科技经济富国强民战略的最主要因素，不仅因为后面3项因素其实是韩国政府对科技创新的成功干预和管制运用之后而对韩国经济出现的某些附加的良性带动因素，还主要因为（1）号因素在当初国家经济发展中所产生的深远影响：但凡熟悉韩国的人都知道，20世纪六七十年代的韩国，朴正熙领导的中央政府拥有至高无上的权利，政府可以决定国家的一切：政府采取行政干预手段参与企业运营，有时甚至亲自为大型企业制定目标，并实行相应的财税政策，用财政紧缩来约束业绩差的企业，用慷慨大方的资金奖赏那些业绩优良的企业；除了具体的经营业务管理和所有权之外，政府尽其所能，扶持企业的发展；在学习国外科学技术方面，政府对技术特许、资本、设备出口交易都要进行检查，从而确保企业得到的是最佳买卖，遵循国家经济战略发展方向。在那个时期，韩国还建立了一些重要的行政机构来监督为了快速经济增长和科技进步所做出的种种努力，1962年，韩国建立的经济计划委员会（EPR），由副首相担任委员会主席，从此，该委员会与工商部（MCI）办公室在战略行业的目标定位上和监管方面起着关键作用。 中央机构设在总统蓝色官邸，还在那设有一间情报中心，监控韩国的出口情况，每月召开一次全国最重要的首席执行官和政府资深官员会议，以确保增长目标得以实现，投资按照国家战略方向进行，一旦发现既定目标没有实现，就会立即采取适当措施予以纠正。
正是这样严苛和深入的政府干涉和管制对国家经济的影响已经在韩国产生了极大的惯性作用，之后的每一届民选政府都同样高度重视“科技立国战略”，他们都会与时俱进，根据国家和国际的科学技术创新现状，调整科技发展计划和进度，使得韩国科技创新贴近市场需求，全国上下不仅热衷创新，还总是使得创新成果能迅速实现国际化和市场化，创新技术成果带动出口贸易，保持了韩国的高速经济增长不变；在近十五年，韩国已经在科技创新领域独树一帜，成功超越四小龙中其他三个，香港、中国台湾、新加坡，成为目前世界仅有的几个新兴科技强国。
因此从现象上观察，韩国政府正是从行政法规和行政机构上大规模、全方位地渗入到科技创新领域，并对它的方方面面加以干涉和影响，才达到促进国家经济迅速发展的目的。
（二）从理论基础的角度分析
从理论上看，公共管制属于国家或政府干预经济的主要内容之一，主张进行公共管制制度的理论有五种：市场失灵理论、自然垄断理论、信息不对称理论、外部性理论和公共利益理论。哪一种理论在韩国科技创新领域的公共管制实践中最具有依据性，我们先来简单分析以上五种理论的主要内容：
通过对公共管制的五种理论分析的介绍，我们很快就能联想到韩国其实在20世纪60年代在科技创新领域几乎毫无建树，那里是荒芜的不毛之地，国家贫穷，无法像欧美先进国家那样具备有科技创新市场和能力，也谈不上科技创新上的垄断、信息是否对称与否，以及会产生正、负外部性。所以韩国政府是为了“实现公共利益最大化”的目的，主要采取公共管制的行政手段，将仅有的稀薄资源尽量都投入到科技创新领域，为它的建立创造一切可能和力量；其中这些公共利益包括：国家利益（如国家的富强、国际形象的提升）、社会利益（如人民的富裕）、政府利益（政府的强大）。因此，最贴近韩国政府在科技创新领域的公共管制理论的基础其实是公共利益理论。
四、启示和借鉴
韩国科技创新领域公共管制的成功启示和借鉴。韩国政府在科技创新领域的公共管制上的成功应该说是从宏观调控方面，准确把握住了国家的经济发展方向，同时又从微观经济（科技创新）管制方面深入介入，两者有效结合的结果。韩国政府从宏观和微观两方面着手参与科技创新领域的活动，努力保障科技创新发展的连续性和速度，从行政上对科技发展实现统一管理，有效发挥了政府和国家在科技创新领域的主导作用，应该说这正是韩国科技创新公共管制的最突出特点。
其次作为后发国家，韩国充分利用了先模仿、后撬动、再创新的三步骤方针，先期加大对技能培训的投入，实现了从劳动密集型向技术知识密集型产业的可持续发展的转变。
基于韩国科技创新领域的这些最主要的公共管制成功因素，我们有必要研究和学习它的特点，根据中国的实际，将其有效融入到本国的科技创新领域的建设实践中，从政治共识到行政体系的建立再到行政手段和法规的建设，推动中国科技创新的发展和壮大。
建议一：政治共识的高度统一。“运筹帷幄之中，决胜千里之外。”政府应当组织力量在全国范围内，加强社会各阶层对科技创新意识的学习，在思想上达成统一共识：将科技创新领域的全面建立作为国家发展的最关键性的战略目标之一。政府还要着手在国务院、国家发改委和科技部这些行政管理的最高层面共同制定“未来五年科技创新计划”，明确地强调科技创新的重要性，并通过具体的管理目标和定量指标表明：追求经济发展一定要以科技创新为最优先目标。
建议二：行政体系的建立。行政体系对于科技创新领域的建立将会发挥着至关重要的作用。韩国科技创新领域中的行政体系如同网络一样，按照职能区分，总统、内阁总理大臣、部级机构组成的3级领导机构起着领导带头作用，直接统领全国的各级科研机构，分散在全国各地的科技研究机构则负责完成科研开发任务；它的最大特征除了机构精简，主要还是行政干预科技创新活动的领导阶层在国家中的地位很高，由韩国总统和总理两者直接参与和领导，这在其他科技创新型国家几乎是没有的，值得我们借鉴和学习。在此基础上，此外我们还建议：我们有必要：（1）建设一个国家级科技创新监管中心，单独加强对科技创新的监督和管理作用；（2）设立一个隶属于国务院的协调机构（可命名为科技创新委员会）：该协调机构的主要任务是为新能源、生物醫药、信息通信、教育、航天航空、新型制造等领域的建设提供讨论平台；并将这些讨论出来的合理建议直接提交国务院，使之努力成为行政命令或法规，再推广执行。
建议三：加强行政手段和法规的建设。俗话说“没有规矩，不成方圆”，科技创新领域内的法规准则是科技创新参与人员的工作准则。韩国科技创新领域在政府干预下，选择了一条“宪法保障为前提，行政法规再试水，成熟之后变身为法”的保护“实现科技立国战略”之路的。这样的道路只有在国家和政府层面高度重视的前提下才会出现，否则很多的行政法规细则是无法出现的；因为只有行政管理体系关注到科技创新困难的每个细节，才会有200多的法则出现来加以解决问题。相比之下，我们的科技创新的行政法规还不太多，这与我们目前的经济高速发展的状态有些不太协调；此外，因为我们还处于科技创新的模仿学习阶段，如果要从此现状中突围出来，成为创新强国，科技创新的行政保护手段和法规就更需要加强。
综上所述，支持韩国科技创新领域的成功的主要因素明显离不开公共管制所产生的作用，这是韩国在一穷二白、人口密集的大背景下所使用的最节省时间和资源的政府介入国家经济建设的较直接的措施和行政手段，它有着国家独特性的特征，公共管制最终帮助提高了韩国的经济发展效率、实现了各方利益的较大化组合；在目前国际经济竞争加剧的环境下，相信公共管制仍会是韩国政府干涉经济发展的主要技术手段，所以它也将是值得我们继续关注和研究的。
参考文献：
[1]李东华.韩国科技发展模式与经验[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[2]潘教峰，等.韩国科技创新态势分析报告[M].北京：科学出版社，2011.
[3]约翰·马修斯，赵东成.技术撬动战略[M].北京：北京大学出版社，2009.
[4]茅铭晨，等.政府管制法基本问题研究[M].上海：上海财经大学出版社，2008.
[5]袁持平.政府管制的经济分析[M].北京：人民出版社，2005.
[6]刘莘.政府管制的行政法解读[M].北京：北京大学出版社，2009.[责任编辑 安世友]
①综合“刘小兵公共管制讲义ppt，上海财经大学，2013以及百度百科”。
收稿日期：2014-03-08
基金项目：国家自然科学基金项目（71273165，71273166）
作者简介：Jing Wang（1969-），女，加拿大人，博士研究生，从事投资学的基础理论与实践研究；杨大楷（1949-），男，四川重庆人，博士生导师，从事投资经济、金融学、财政学、国民经济学研究。