【摘要】城市化进程中,城乡结合部农村集体土地被大量征用,多数农民成为失地农民。由于我国的农村地区拆迁法律体系不健全,农民因失地而引起的利益受损问题日益严重。通过剖析现今失地农民利益受损的现状,提出切实可行的措施,以求妥善解决城乡结合部失地农民的利益保障问题。
　　【关键词】城乡结合部 失地农民 利益保障
　　
　　城乡结合部是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市与农村地区的过渡地带。随着城市化进程,城市不断向外围扩展,使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能。在这一过程中,农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的。城乡结合部农民失去土地后,既有别于农民,又没有完全融入到城市,成为一个城市边缘群体——失地农民。失地农民为我国的城市化、工业化做出了巨大的贡献,但在推进城乡结合部建设的过程中,政府对失地农民的就业、组织管理、社会保障等问题缺乏统筹考虑,完善的失地农民利益保障机制至今没有建立,城乡结合部失地农民利益保障现状堪忧。
　　城乡结合部失地农民利益受损的现状
　　农民的农用土地使用权和宅基地使用权受到侵犯。农用土地使用权是指农村集体经济组织的成员从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。农用土地是农民重要的财产,它不仅有直接受益的功效,同样具有资产增值的潜力。在城乡结合部拆迁过程中,地方政府在既没有和农民达成有效协议也没有给予相应补偿的情况下,出让农村集体土地使用权,侵犯了农民的农用土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。根据我国《物权法》的规定,宅基地权利人转让房屋及其宅基地使用权的,应当将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员。但在现实情况下,农民宅基地的出让对象完全是由地方政府所决定的。在拆迁后期的安置过程中,失地农民甚至要用拆迁补偿款来购买政府提供的安置房式“宅基地”。
　　城乡结合部地区拆迁补偿标准偏低,安置程序混乱。对于被拆迁农民来说,补偿方式主要有货币补偿和产权置换。在货币补偿的过程中,由于政府单方面制定补偿方式和标准,农民往往陷入被动地位,拆迁人和地方政府则占据主导地位。从地方制定的房屋拆迁补偿标准来看,农民普遍反映补偿价格与现行市场价格相去甚远,农民部分附属物补偿标准的制定完全脱离了市场价格行情。根据级差地租理论,土地因其肥力程度和地理位置的差别会产生资本生产率的差别性,而城乡结合部特殊的位置优势并未影响到补偿标准的制定。在产权置换的过程中,安置小区代替划地自建。安置地点的确定没有广泛征求群众意见,地方政府往往是强制群众接受指定的安置地点,群众对安置地段无选择权、自主权。有些地区在房屋拆迁安置过渡期限内(包括置换房装修期内),拆迁人既没有向失地农民提供周转用房,也没有支付临时安置补助费,在一定程度上导致了被拆迁农民生活水平的下降。
　　基层组织缺位影响失地农民知情权、异议权的实现。基层组织是依附于村集体的结构单元,其作用的发挥和价值的实现建立在对集体的组织和服务上。在城乡结合部征地拆迁的后期,撤乡并街、撤村并居应作为地方政府工作的中心环节。但现实情况下,多数基层组织仍实行农村管理体制,没有适时建立社区居委会,造成基层群众自治组织缺位。组织缺位导致农民与地方政府的沟通渠道受阻,农民对补偿标准的异议得不到申诉,农村土地拆迁的用途和收益情况成为地方政府的私有信息,农民的知情权、异议权被淡化。同时,伴随着农民上楼,原来的基层党组织形式也发生变化,如果不加以调整,就会影响党员正常参加党组织活动。
　　失地农民的“长远问题”被忽视。在城乡结合部拆迁过程中保障农民利益,并不是简单地给予一次性的征地补偿、拆迁安置,它应该涉及失地农民的社会保障、就业、自身素质建设等影响其长远发展的问题。在目前我国的城乡二元经济和二元户籍制度下,农民失去土地后,不能自然成为城市市民,他们在社会保障上受到许多的制度障碍和限制,这种不平等损害失地农民的利益。地方政府对失地农民的就业安置缺乏可持续性。失地农民现在的就业只是临时的,一旦在就业竞争中失业,就很难找到理想的职业。另外,失地农民自身素质不高。我国农民除身体素质外,文化素质、思想观念、维权意识与发达国家有很大的差距。因此,提高农民的整体素质,是城乡结合部发展的迫切需要。
　　合理保障城乡结合部失地农民利益的对策措施
　　完善土地征用制度,规避政府在拆迁中的逐利行为。完善土地征用制度的一个关键环节就是制定一部全国统一的农村土地征用制度和农村房屋拆迁的法律规范。政府可以在参考国外土地征用制度的基础下,结合我国城乡结合部农村地区的实际情况,根据宪法制定出《农村土地征用法》,在法律上明确农地产权的主体,确定“公共目的”的内容和范围,明晰土地征用各方的权利、义务和责任,减少土地征用过程中的不确定性和随意性。政府作为拆迁的利益主体,不仅掌握着土地的所有权和转让权,还控制着土地的规模和流转速度,造成现实意义上的垄断,因此需要加强对政府的监督。
　　制定市场化的拆迁补偿标准和安置方案。我国的《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”征地可以被视为政府基于公共利益的需要所做出的行政行为,但在实现多数人利益的前提下,失地农民还是做出了利益牺牲。补偿作为一种法律上的民事行为,在拆迁过程中起着重要的作用。借鉴《城市房屋拆迁管理条例》,城乡结合部农村地区的拆迁补偿应实现市场化。
　　 第一,拆迁补偿由政府定价转为市场评估。各类房地产评估机构要摆脱政府附属机构的现状,其性质要由政府的咨询机构转化为公正、独立、客观的价格鉴证机构,综合考虑城乡结合部的地区优势,以制定出更接近被拆迁房屋的现实收益和预期收益的标准,最大限度保护失地农民的利益。
　　 第二,补偿方式市场化。补偿方式更多地采用旧房换新房、宅基地换小区商品房的方式,有条件的地区应提供多种方式供失地农民选择。补偿范围应有所扩大,趋于合理,除了房屋给予补偿外,室内装修和其他构筑物、附属物也给予补偿,临时安置费、搬迁费、经营损失费补偿标准都以市场租金为标准,随行就市,更为合理;不但房屋所有权人得到补偿,用益物权人(租赁人)也应得到补偿。
　　加快基层组织管理体制的转变。村委会向居委会的转变是一项涉及工农关系、城乡关系的利益大调整。为此,一是要加快推进城乡结合部农村地区社区管理体制建设。在促进村委会向居委会转变过程中,要重点抓好支部书记队伍建设,放开视野选人才,搭建舞台用人才。依靠人才优势制定社区管理的新方案,科学合理地确定社区范围,逐步实现村级管理向社区管理的转变。二是加强城乡结合部地区基层党组织建设。积极创新城乡结合部地区基层党组织的设置,扩大基层党组织的覆盖面。要和社区居委会同步建立党支部,对于多个村安置到一个小区,且经济组织依然存在的,以居住地为单位建立党总支和社区居委会,再以经济组织为单位建立党支部,不是经济组织成员的单独成立党支部。城市化过程中党组织的根本是要强化其服务职能。要抓紧建立城乡结合部地区党员信息库,利用信息化手段,强化对城乡结合部地区党员的管理、教育和服务。
　　构建完善的失地农民利益保障机制。第一,建立失地农民社会保障机制。设立失地农民社会保障基金,专款用于失地农民的社会保险。社会保障基金应用于以下保障:一是失地农民最低生活保障。最低生活保障的标准应从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力来综合考虑。二是失地农民的养老保障。要借鉴城镇统帐结合的养老保险制度模式,建立养老保险的统筹账户。三是医疗保障。地方政府应强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,来充实失地农民医疗救助基金。四是用于失地农民就业保障。政府一方面可以利用社会保障基金,加强失地农民的技术培训和职业教育,提高农民就业能力。另一方面,政府应及时把信息反馈给农民,在工商、城建、土地、场所等方面给失地农民提供更多优惠,鼓励农民通过发展第二、三产业来推动就业。
　　 第二,加强失地农民自身素质的建设。从城乡结合部建设的需要来看,无论是产业发展,还是精神文明建设、社会事业发展,都需要强大的智力支持和人才保障,都需要千方百计提高农民素质,把失地农民培养成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。为此,要创新农村教育体制,转变单一的农村教育模式,开展多层次、全方位的农村教育,使农村的学生各有所学,学有所用,各尽其才,各得其所。其次,积极整合农村各种教育资源,发展农村职业教育和成人教育。努力营造农村人力资源开发的良好环境,保证农民享有教育培训的各项权利,切实提高整体素质,为城乡结合部的建设奠定雄厚的人才基础。(作者单位:西南科技大学政治学院)