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【摘 要】出租车属于城市交通的重要组成部分，政府对出租车的监管活动应建立在监管效益大于监管成本的基础之上。本文对贵阳市出租车监管进行成本效益分析，并针对分析结果提出了一系列政策建议。
【关键词】出租车监管；监管成本；效益分析
贵阳市位于我国西南云贵高原的东部，是贵州省的省会，也是全省的政治、经济、文化中心。随着全省经济的不断发展，外来人口不断涌入，贵阳市城市规模不断扩大，原来的郊区乌当、小河、花溪、白云都逐渐融入到贵阳市区，加上新增关山湖区、贵安新区，市区人口越来越多，公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，公共交通面临严峻考验。作为城市交通的一个重要部分，城市出租车在城市公共交通中扮演着越来越重要的角色，影响着千家万户的出行。而出租车行业存在的一些问题例如黑车、打车难等问题制约城市交通发展，只有早日解决这些问题才能使城市发展更加顺畅。
一、贵阳市出租车监管的现状及分析
上世纪 90 年代以来，随着改革开放和经济社会的飞速发展，我国大部分城市的出租汽车行业取得了很大的发展。不仅车辆总数急速上升，车辆档次也由飞亚达、夏利等提升为桑塔纳、捷达、红旗等中、高档轿车；市场需求日益扩大，方便了许多乘客的出行，管理水平也不断提高，许多大中城市出租车市场秩序由无序逐渐走向规范。十几年来，我国出租车行业为改革开放和社会经济发展做出了巨大贡献。不仅为广大下岗工人提供了就业岗位，还交纳税收和交通建设基金，更重要的是创造了巨大的社会效益，与人们的生活息息相关，成为人们出行（尤其是应急出行）的重要交通方式，也是城市公共交通不可缺少的一个重要组成部分。因此，不可否认，我国客运出租汽车行业从无到有、从小到大，已经成为一个充满活力的新兴服务产业。然而，随着出租车行业的不断发展，出现的问题也越来越多。不知何时，出租车行业政策的风吹草动，已经成为敏感的话题，出租车市场的争论和纠纷，也是许多政府为之头疼的问题。
贵阳出租车行业的发展也和全国其他许多城市出租车发展过程一样，走过了从低端车向中端车、高端车发展，出租车市场秩序由无序逐渐走向规范的过程。到目前为止，贵阳市共有机动车72.3万辆，其中出租车6823辆，公交车2000辆。随着出租车行业的不断发展，贵阳出租车行业也出现了一系列问题。
1、贵阳市出租车监管政策分析
随着市场经济的发展，我国城市出租车行业也逐渐发展成为城市交通不可缺少的部分，但也存在着不少问题，如恶性竞争、宰客等现象屡见不鲜。政府为了解决这些问题采取了管制，用特许经营权的方式管理出租车市场。贵阳市政府对贵阳市出租车行业也采取了政府监管模式。政府对出租车行业实施监管的法律依据是建设部和公安部在1998年发布的《城市出租汽车管理办法》（以下简称《办法》）。这是政府对出租车行业实施管制的根本法律依据和最高法律文件。这个文件不仅确认了中国出租车业的政府管制原则和方式，也确立了城市出租车业实施租价管制和数量控制的格局。
（1）准入管制。《办法》第十二条规定“经核准允许的经营者，应当持客运管理机构核发的许可凭证，向有关部门办理营业执照、税务登记、车辆牌照等手续。己按前款规定办妥手续的，由客运管理机构发给经营资格证书，并发给车辆营运证和驾驶员客运资格证件后方可营业。”本条是我国城市出租车行业实行准入管制的依据。参照其对经营资质的规定，我国政府对出租车行业经营主体显然存在着准入歧视。所谓准入歧视是指政府在发放出租车经营牌照时对不同的对象有不同的准入政策。在国外，多数大城市的出租车市场都存在准入管制，这种管制主要表现在对车辆的规定上和对出租车司机的资格认证上。然而我国的出租车准入管制与国际上流行的做法很不相同。管制机构一般对出租车司机的资格要求上并不是很严格，但对进入市场的主体却采用准入歧视的办法，推行公司化的管理模式，限制个体出租车的进入。准入管制的存在，使得出租车企业凭借从政府无偿取得的特许经营权而从出租车司机身上收取数额巨大的管理费用，并在总量控制和租价管制的助力下，不管市场如何风云变幻，油价如何上涨，出租车企业的利润依然是旱涝保收。例如：贵阳市在2010年至2012年增加出租汽车运力3200余辆出租车营运牌照，都是投放于具有一定规模的出租车经营公司。
（2）数量管制。《办法》第四条第二款规定：“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施。”本条是各个城市对出租车行业实施数量控制的法律依据。根据出租车管理机关的说法，之所以实施数量管制是因为出租车空驶率高，增加无效交通量，过多的出租车造成交通拥挤，出租车的尾气是造成空气污染的污染源之一。
随着我省经济的不断发展，外来人口不断涌入，贵阳市城市规模不断扩大，原来的郊区乌当、小河、花溪、白云都逐渐融入到贵阳市区，加上新增关山湖区、贵安新区，市区人口越来越多，公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，公共交通面临严峻考验。在此情况下，市民对出租车的需求随之扩大，目前出现在城市各个角落的黑车，说明现有的出租车数量己经远远不能满足广大市民的需求，政府对出租车总量管制是无效的甚至是失败的。出租车行业数量管制违背了市场供求关系，这种总量管制政策实际上限制了新的经营主体进入出租车行业，抑制了市场竞争，导致黑车的大量存在，与其调节市场供应，促进出租车行业良性竞争，保护消费者利益的目的背道而驰。
（3）租价管制。《办法》第十七条第一款规定：“经营者应当执行由城市的物价部门会同同级建设主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”这是我国各城市实行出租车行业租价管制的法律依据。租价管制作为出租车行业管制采用的一项政策，其主要理由在于：一是司乘双方的信息不对称；二是可以减少交易成本，使当事人节省讨价还价的无谓时间耗费；三是避免司机哄抬价格或进行低价恶性竞争。但是在租价管制下，无论服务好坏，价格都一样。乘客也无法从出租车司机的相互竞争中获得性价比更优的服务。虽然无需议价，但是乘客却必须提心吊胆地提防司机绕路、在计价器上做手脚等做法。如果碰上司机是新手，那乘客还得为司机承擔相当一部分学习费用。而且，租价管制的政策实际上并没有完全保护到乘客的某些利益，比如，塞车费、空驶费等都必须由乘客负担。 2、贵阳市出租车政府监管产生的问题
（1）打车难及黑车问题。由于政府对出租车进行管制，尤其是准入管制和数量管制的存在，造就了一个具有中国特色的社会现象—黑车的大量存在。现实中每一个人都可能成为出租车的乘客，而司机们只需拥有一辆轿车和娴熟的驾车技术就可轻松地以此谋生。众多的购买主体和客体理应组成一个完全竞争市场，但是现实中出现了政府管制，经营权垄断，寻租等行为，导致出租车市场上普遍存在打车难、黑车众多、宰客现象严重的情况。黑车是指没有获得国家许可的运营资格的以赢利为目的的出租车。黑车现象是全国各地出租车市场最主要的矛盾问题，黑车司机利用自己无承包费，可以利用降价的优势与正规出租车司机竞争，极大的侵占了合法出租车司机的权益。因此在屡屡发生的出租车罢运事件中，出租车司机反映最为强烈的便是黑车泛滥问题。没有人能够知道具体有多少黑车，但在城市中它们却是无处不在。它们“聚则为形，散则为气”，对城市交通安全产生了很大的隐患。宰客、欺客甚至劫财劫色等现象也时有发生，严重破坏了交通运营的秩序，对正常的出租车运营业也产生了很大的冲击。
据贵阳市运管局统计2010年至2013年上半年以来，贵阳已严厉打击查扣非法营运车辆7000余辆，2010年至2012年增加出租汽车运力3200余辆。2010年，贵阳市累计查扣从事长途、城区短途等各类非法客运“黑车”2300余辆。这次“严打”是由贵阳市交通运输管理部门、公安局分局、公安交警支队联手开展行动，重点检查金阳客车站、火车站、体育馆片区、三桥加油站等区域，行动组每天派出的专业执法人员将近100人；2011年11月，贵阳市集中打击“黑的”，共拿下448辆黑车；2012年贵阳市预计新增1500辆以上出租车以缓解打车难的问题；2013年上半年打击非法营运车辆就达1233辆。
“黑车”真的打绝了吗？没有。笔者最近作过现场调查，在大营坡黑马市场路段打车，半小时内来了5辆“黑车”，4辆出租车。这主要是由于政府组织的打“黑车”只是一个阶段性工作，不可能常态化，政府对出租车行业的“准入管制”和“数量管制”不放开，黑车问题不可能解决。
（2）收入分配不均。出租车行业的另一大矛盾问题在收入分配不均上。政府对出租车市场进行准入管制与数量管制，使出租车行业成为了一个行政垄断行业，能获得超额垄断利润，这种超额利润实际上是来自管制所产生的管制租金。政府是通过发放出租车特许经营权来控制出租车数量，获得特许经营权才可以进入这个行业，从而获得经济租金。事实上，出租车特许经营权是政府公共资源所有权在经济上的实现形式，是政府管制租金的一种载体。在出租车市场上，与管制租金有关的利益主体有四个：消费者、出租车司机、政府、出租车公司。其中：参与租金分配的是政府、出租车公司和出租车司机。政府在参与租金分配的过程中分配两次，首先，政府通过转让出租车特许经营权，收取经营权转让费用，获得第一次分配的租金。在出租车营运过程中，政府再以收取营业税费形式，获得第二次分配的租金。出租车公司向出租车司机收取固定的承包费用，获得稳定的租金。而出租车司机在上交完各种税费、固定的承包费用、油费、修理费用后才属于自己的收入，其收入具有较大的不确定性。
二、贵阳市出租车监管的成本效益分析
尽管常常被忽略，管制绝不是没有成本的。在更多的情况下，管制的成本远远超过市场，正如经济学教授汪丁丁所言“政府失灵比市场失灵更危险”。只是我们通常不会去衡量政府管制行为的成本，我们更容易强调的是市场的成本。事实上，即使市场在解决一个问题上的成本很高，如果政府的管制行为带来的成本更高的话，我们依然应该采用市场手段，当然反过来，哪怕市场解决问题的成本很低，如果政府管制的成本更低，我们也完全可以让政府介入。可惜，生活里更常见的是强调市场失灵，强调政府的管制作用，却缺少对政府成本的计算。估算贵阳市政府在出租车业的管制成本，至少包括以下几个方面：
1、管制的行政成本
管制的行政成本是指政府为对出租车行业进行监管而支付的直接成本。这一部分成本包括拟订、出台管制政策的成本，执行、监督管制政策的成本。这部分成本无法准确衡量。不过从政府很低的行政效率看，这个成本一点都不会低。政府的管制是一系列事件，一个管制总是伴随着一系列的管制。比如对出租车实行准入监管，于是就要有总量控制、对企业和司机交易的限制（标准承包）、折旧年限的管制、企业兼并的管制等等。由于准入监管带来了黑车问题，政府最后又不得不面对打击“黑车”的任务，据贵阳市运管局统计2010年至2013年上半年以来，贵阳已严厉打击查扣非法营运车辆7000余辆。黑车打击政府不仅要投入大量的人力、物力和财力开展黑车打击工作，而且还要为收缴的黑车支付管理成本，在对黑车处理过程中还增加了政府官员的腐败成本。所有这些管制措施出臺和执行的成本构成了贵阳市政府在出租车业管制政策高昂的管制行政成本。
2、管制造成的社会成本
管制造成的社会成本是指政府为对出租车行业进行监管而给社会带来的追加成本和损失成本。其具体包括以下内容：
（1）市民追加的出行成本。随着贵阳市城市规模不断扩大，市区人口越来越多，城市公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，政府对出租车行业实行准入监管和数量监管，政府投入市场营运的出租车数量永远不能满足需求。有一定经济实力的市民为解决出行问题，不得不投资购买小车，负担小车运行成本。车辆的增加带来了城市交通的拥堵，又给市民出行造成了时间损失成本。由于准入监管带来了黑车问题，市民在乘坐黑车时，又给市民出行造成了安全损失成本。
（2）社会造成的福利损失成本。除了上面列举的市民追加的出行成本之外，更大的社会成本发生在政府对出租车业市场竞争的限制。这些市场竞争包括对经营牌照的竞价、企业之间对司机的竞争、司机之间对乘客的竞争。对这些市场竞争的限制给社会造成的福利损失是无法估量的。 首先由于缺乏竞争，导致出租车服务质量差。这是由多重管制造成的，主要是租价管制和总量控制。租价管制之下，乘客付出了很高的代价却没有获得相应的服务。类似高地价对国民经济的影响，作为一种主要的交通手段，出租车租价高必定影响到很多行业很多经济行为的成本，这是以整个社会的发展为政府的租 价管制买单。而严格的准人限制及企业兼并的政策，则消灭了出租业内经营者之间的相互竞争，导致企业没有动力降低经营成本，强化管理，这是以出租车业的发展为政府的管制政策买单。社会的这些福利损失无从估计，但不会低。
其次是政府管制对司机福利造成的损失。和租价管制配套的“不许无故拒载”、无法直接获得经营牌照以及由准人限制、承包费管制、企业兼并、缩短出租车使用年限等等塑造出来的出租车业企业整体上的“托拉斯”地位对司机的压迫，这些政策共同形成的“管制网”极大的损害了司机的福利，也在事实上造成了司机的悲惨处境。
司机的处境是因为几方面的交易权力被限制的结果。市场的自发交易对于交易的双方的境况是一种帕累托改进，限制司机交易的权力，事实上就是剥夺了他选择更好生活的权力。政府对司机在交易方面的管制主要包括：经营牌照、和企业的合同方式选择以及和乘客之间的交易。这些都造成了司机福利的损失。
（3）政府追加的城市交通堵塞治理成本。随着城市规模不断扩大，市区人口越来越多，城市公共交通的发展难以適应快速壮大的人口规模，政府对出租车行业实行准入监管和数量监管，政府投入市场营运的出租车数量永远不能不足需求，大量私人车辆的出现，造成了城市交通的堵塞。为解决城市交通堵塞问题，政府不得不追加城市交通堵塞治理成本。从2005年开始，贵阳市中心城区交通趋于饱和，出现定时、定点经常性交通拥堵。2007年，市委、市政府启动“中心城区畅通工程”，在城市化、机动化进程加快的双重压力下，贵阳市中心城区仍面临着高峰缓行、停车困难等问题。从2009年开始贵阳市公安交管局打响了贵阳治堵攻坚战，先后推出公交专用车道、大货限行、快出慢进等各项制度措施；2011年7月11日起，贵阳市以政府令形式颁布实施《贵阳市小型客车专段号牌管理暂行规定》，从当日起，全市新入户小客车牌照分专段号牌和普通号牌两种，达到对老城核心区区域内车辆总量控制，以缓解交通拥堵，改善城市空气环境；2011年9月，随着第九届全国少数民族传统体育运动会举办，贵阳适时推出了老城核心区机动车牌照尾号星期限行政策，民族运动会结束后，尾号限行措施继续延续。
三、政策建议
出租车是城市公共交通的重要组成部分，为人民群众提供了便利的出行服务，涉及到了社会的公共利益。因此，以公共利益为宗旨的政府管制必须对出租车行业给予应有的关注。同时，在出租车市场的发展中，如污染环境、恶性竞争、宰客甩客等市场失灵的现象也始终存在，为了出租车行业的健康发展和市民的出行安全便利，政府也必须对此等问题作出有力回应。所以，政府的管制是非常必要的，但问题在于怎样进行管制，管制的程度如何。在新公共管理运动的影响下，放松管制成为各国政府管制改革的基本趋势，很多原有的管制机关被撤销。但是，放松管制实质上不但是一个在传统的垄断行业解除管制、引入竞争的过程， 而且是以提高管制的效力和效率为目的、致力于选择正确的管制目标和正确的管制工具的整个政府管制改革运动的一个组成部分。因此，放松政府管制、提高管制效率已经成为一种历史趋势。
1、逐渐放松准入、数量管制，实行注册登记制
从当前情况看，出租车营运权问题积重难返，一时难以突破。正面难攻，侧面迂回。按公用事业管理城市出租车行业，是破解出租车难题的可行之策。改革出租汽车市场准入制度，要逐渐放松准入、数量管制，按公用事业管理城市出租车行业，实行注册登记制。
按公用事业管理城市出租车行业是指根据出租车是公用事业的定性，可参照城市公交的管理体制管理出租车，实行企业化运作、员工化管理。一是要实行企业化运作。参照公交公司管理模式，按城市公用事业管理的要求，组建国有出租车公司，至少要建立国有控股公司，理清产权关系，规范内部管理，“挂靠公司”整治成为名符其实的“出租车公司”。
实行注册登记制是指愿意从事出租车营运的驾驶员可以自带车辆进入国有“出租车公司”进行注册登记，成为公司员工从事出租车营运，营业收入除上交公司相关费用以外归驾驶员所有。
按公用事业管理城市出租车行业，实行注册登记制，降低了出租车的准入条件。这样就会使从事“黑车”的驾驶员可以很容易进入国有“出租车公司”进行注册登记，成为公司员工，使其工作合法化，其营运工作受到国有“出租车公司”的保护，这就很容易地解决了政府对出租车实行准入监管带来的“黑车”问题。减少了政府打黑的投入。由于国有“出租车公司”的出租车辆是由出租车驾驶员带入，不需要政府投入，降低了政府对出租车行业的监管成本。
2、强化服务和安全标准管制，提高社会公共福利
服务和安全标准管制，是指政府行政管制部门为保护消费者利益而对出租车服务的质量提出标准要求，确保出租车服务符合最低的服务水平和安全要求。服务和安全标准管制（以下简称“标准管制”）的对象包括出租车经营者、营运车辆和司机。从实施阶段看，标准管制可分为入行标准管制和日常营运标准管制。入行标准管制的目的是确保符合最低服务和安全标准的经营者、车辆和司机进入出租车服务市场；日常营运标准则用于各种监管机构（如出租车管制机构、交通管理部门等），对出租车的日常服务水平和安全性等实施监管。
管制法规确定的服务和安全标准实际上事先为消费者设定了可供选择的服务的最低水平。管制法规设定的标准能否真正实现，取决于很多因素。其中，标准的合理性、遵守成本以及执法监管成本都是极为重要的因素。不合理的、遵守成本过高的或者难以执法监管的服务和安全标准只能加重经营者的负担，于消费者无益。同样，严格的入行标准只能保证新入行者在申请入行阶段符合管制标准，并不能保证日后的服务和安全没有问题。过分注重入行标准和忽视标准的可执行性，都会产生加重经营成本而无益于服务和安全水平提高的结果。
强化服务和安全标准管制，通过国有“出租车公司”对出租车驾驶员进行管理培训，提高出租车驾驶员的服务和安全水平。出租车是城市的窗口，司机是城市的义务宣传员。要建立一支有较高素质、有一定文化素养、熟悉并热爱本市的出租车司机队伍。要在驾驶技能考核的基础上，进行文化知识、道德素养、市民知识等考试；要定时组织培训，包括进行经济建设、社会常识、道德素养等知识的培训；要加强日常监管和考核，主要是从业后服务质量考核，建立淘汰机制，确保司机队伍的整体素质。
3、构建能够真正促进贵阳市出租车行业健康发展的监管体系
制定与实施能够真正促进贵阳市出租车行业健康发展的监管体系。具体来说，通过放松数量管制和租价管制、强化质量和安全管制、建立出租车监管的长效机制、加强日常监管等一系列措施的实施，构建更为完善的出租车行业管制体系。
参考文献：
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[7]周小梅 田定远.对我国城市出租车行业管制问题的思考——从出租车司机和乘客利益变化角度的分析[J].价格理论与实践.2011（8）
作者简介：
胡北忠：1963.11，男，汉族，重庆丰都人，贵州财经大学会计学院教授，主要从事会计、财务管理教学和研究。
王琳：女，贵州财经大学会计学院2012级会计学专业研究生。
【关键词】出租车监管；监管成本；效益分析
贵阳市位于我国西南云贵高原的东部，是贵州省的省会，也是全省的政治、经济、文化中心。随着全省经济的不断发展，外来人口不断涌入，贵阳市城市规模不断扩大，原来的郊区乌当、小河、花溪、白云都逐渐融入到贵阳市区，加上新增关山湖区、贵安新区，市区人口越来越多，公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，公共交通面临严峻考验。作为城市交通的一个重要部分，城市出租车在城市公共交通中扮演着越来越重要的角色，影响着千家万户的出行。而出租车行业存在的一些问题例如黑车、打车难等问题制约城市交通发展，只有早日解决这些问题才能使城市发展更加顺畅。
一、贵阳市出租车监管的现状及分析
上世纪 90 年代以来，随着改革开放和经济社会的飞速发展，我国大部分城市的出租汽车行业取得了很大的发展。不仅车辆总数急速上升，车辆档次也由飞亚达、夏利等提升为桑塔纳、捷达、红旗等中、高档轿车；市场需求日益扩大，方便了许多乘客的出行，管理水平也不断提高，许多大中城市出租车市场秩序由无序逐渐走向规范。十几年来，我国出租车行业为改革开放和社会经济发展做出了巨大贡献。不仅为广大下岗工人提供了就业岗位，还交纳税收和交通建设基金，更重要的是创造了巨大的社会效益，与人们的生活息息相关，成为人们出行（尤其是应急出行）的重要交通方式，也是城市公共交通不可缺少的一个重要组成部分。因此，不可否认，我国客运出租汽车行业从无到有、从小到大，已经成为一个充满活力的新兴服务产业。然而，随着出租车行业的不断发展，出现的问题也越来越多。不知何时，出租车行业政策的风吹草动，已经成为敏感的话题，出租车市场的争论和纠纷，也是许多政府为之头疼的问题。
贵阳出租车行业的发展也和全国其他许多城市出租车发展过程一样，走过了从低端车向中端车、高端车发展，出租车市场秩序由无序逐渐走向规范的过程。到目前为止，贵阳市共有机动车72.3万辆，其中出租车6823辆，公交车2000辆。随着出租车行业的不断发展，贵阳出租车行业也出现了一系列问题。
1、贵阳市出租车监管政策分析
随着市场经济的发展，我国城市出租车行业也逐渐发展成为城市交通不可缺少的部分，但也存在着不少问题，如恶性竞争、宰客等现象屡见不鲜。政府为了解决这些问题采取了管制，用特许经营权的方式管理出租车市场。贵阳市政府对贵阳市出租车行业也采取了政府监管模式。政府对出租车行业实施监管的法律依据是建设部和公安部在1998年发布的《城市出租汽车管理办法》（以下简称《办法》）。这是政府对出租车行业实施管制的根本法律依据和最高法律文件。这个文件不仅确认了中国出租车业的政府管制原则和方式，也确立了城市出租车业实施租价管制和数量控制的格局。
（1）准入管制。《办法》第十二条规定“经核准允许的经营者，应当持客运管理机构核发的许可凭证，向有关部门办理营业执照、税务登记、车辆牌照等手续。己按前款规定办妥手续的，由客运管理机构发给经营资格证书，并发给车辆营运证和驾驶员客运资格证件后方可营业。”本条是我国城市出租车行业实行准入管制的依据。参照其对经营资质的规定，我国政府对出租车行业经营主体显然存在着准入歧视。所谓准入歧视是指政府在发放出租车经营牌照时对不同的对象有不同的准入政策。在国外，多数大城市的出租车市场都存在准入管制，这种管制主要表现在对车辆的规定上和对出租车司机的资格认证上。然而我国的出租车准入管制与国际上流行的做法很不相同。管制机构一般对出租车司机的资格要求上并不是很严格，但对进入市场的主体却采用准入歧视的办法，推行公司化的管理模式，限制个体出租车的进入。准入管制的存在，使得出租车企业凭借从政府无偿取得的特许经营权而从出租车司机身上收取数额巨大的管理费用，并在总量控制和租价管制的助力下，不管市场如何风云变幻，油价如何上涨，出租车企业的利润依然是旱涝保收。例如：贵阳市在2010年至2012年增加出租汽车运力3200余辆出租车营运牌照，都是投放于具有一定规模的出租车经营公司。
（2）数量管制。《办法》第四条第二款规定：“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施。”本条是各个城市对出租车行业实施数量控制的法律依据。根据出租车管理机关的说法，之所以实施数量管制是因为出租车空驶率高，增加无效交通量，过多的出租车造成交通拥挤，出租车的尾气是造成空气污染的污染源之一。
随着我省经济的不断发展，外来人口不断涌入，贵阳市城市规模不断扩大，原来的郊区乌当、小河、花溪、白云都逐渐融入到贵阳市区，加上新增关山湖区、贵安新区，市区人口越来越多，公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，公共交通面临严峻考验。在此情况下，市民对出租车的需求随之扩大，目前出现在城市各个角落的黑车，说明现有的出租车数量己经远远不能满足广大市民的需求，政府对出租车总量管制是无效的甚至是失败的。出租车行业数量管制违背了市场供求关系，这种总量管制政策实际上限制了新的经营主体进入出租车行业，抑制了市场竞争，导致黑车的大量存在，与其调节市场供应，促进出租车行业良性竞争，保护消费者利益的目的背道而驰。
（3）租价管制。《办法》第十七条第一款规定：“经营者应当执行由城市的物价部门会同同级建设主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”这是我国各城市实行出租车行业租价管制的法律依据。租价管制作为出租车行业管制采用的一项政策，其主要理由在于：一是司乘双方的信息不对称；二是可以减少交易成本，使当事人节省讨价还价的无谓时间耗费；三是避免司机哄抬价格或进行低价恶性竞争。但是在租价管制下，无论服务好坏，价格都一样。乘客也无法从出租车司机的相互竞争中获得性价比更优的服务。虽然无需议价，但是乘客却必须提心吊胆地提防司机绕路、在计价器上做手脚等做法。如果碰上司机是新手，那乘客还得为司机承擔相当一部分学习费用。而且，租价管制的政策实际上并没有完全保护到乘客的某些利益，比如，塞车费、空驶费等都必须由乘客负担。 2、贵阳市出租车政府监管产生的问题
（1）打车难及黑车问题。由于政府对出租车进行管制，尤其是准入管制和数量管制的存在，造就了一个具有中国特色的社会现象—黑车的大量存在。现实中每一个人都可能成为出租车的乘客，而司机们只需拥有一辆轿车和娴熟的驾车技术就可轻松地以此谋生。众多的购买主体和客体理应组成一个完全竞争市场，但是现实中出现了政府管制，经营权垄断，寻租等行为，导致出租车市场上普遍存在打车难、黑车众多、宰客现象严重的情况。黑车是指没有获得国家许可的运营资格的以赢利为目的的出租车。黑车现象是全国各地出租车市场最主要的矛盾问题，黑车司机利用自己无承包费，可以利用降价的优势与正规出租车司机竞争，极大的侵占了合法出租车司机的权益。因此在屡屡发生的出租车罢运事件中，出租车司机反映最为强烈的便是黑车泛滥问题。没有人能够知道具体有多少黑车，但在城市中它们却是无处不在。它们“聚则为形，散则为气”，对城市交通安全产生了很大的隐患。宰客、欺客甚至劫财劫色等现象也时有发生，严重破坏了交通运营的秩序，对正常的出租车运营业也产生了很大的冲击。
据贵阳市运管局统计2010年至2013年上半年以来，贵阳已严厉打击查扣非法营运车辆7000余辆，2010年至2012年增加出租汽车运力3200余辆。2010年，贵阳市累计查扣从事长途、城区短途等各类非法客运“黑车”2300余辆。这次“严打”是由贵阳市交通运输管理部门、公安局分局、公安交警支队联手开展行动，重点检查金阳客车站、火车站、体育馆片区、三桥加油站等区域，行动组每天派出的专业执法人员将近100人；2011年11月，贵阳市集中打击“黑的”，共拿下448辆黑车；2012年贵阳市预计新增1500辆以上出租车以缓解打车难的问题；2013年上半年打击非法营运车辆就达1233辆。
“黑车”真的打绝了吗？没有。笔者最近作过现场调查，在大营坡黑马市场路段打车，半小时内来了5辆“黑车”，4辆出租车。这主要是由于政府组织的打“黑车”只是一个阶段性工作，不可能常态化，政府对出租车行业的“准入管制”和“数量管制”不放开，黑车问题不可能解决。
（2）收入分配不均。出租车行业的另一大矛盾问题在收入分配不均上。政府对出租车市场进行准入管制与数量管制，使出租车行业成为了一个行政垄断行业，能获得超额垄断利润，这种超额利润实际上是来自管制所产生的管制租金。政府是通过发放出租车特许经营权来控制出租车数量，获得特许经营权才可以进入这个行业，从而获得经济租金。事实上，出租车特许经营权是政府公共资源所有权在经济上的实现形式，是政府管制租金的一种载体。在出租车市场上，与管制租金有关的利益主体有四个：消费者、出租车司机、政府、出租车公司。其中：参与租金分配的是政府、出租车公司和出租车司机。政府在参与租金分配的过程中分配两次，首先，政府通过转让出租车特许经营权，收取经营权转让费用，获得第一次分配的租金。在出租车营运过程中，政府再以收取营业税费形式，获得第二次分配的租金。出租车公司向出租车司机收取固定的承包费用，获得稳定的租金。而出租车司机在上交完各种税费、固定的承包费用、油费、修理费用后才属于自己的收入，其收入具有较大的不确定性。
二、贵阳市出租车监管的成本效益分析
尽管常常被忽略，管制绝不是没有成本的。在更多的情况下，管制的成本远远超过市场，正如经济学教授汪丁丁所言“政府失灵比市场失灵更危险”。只是我们通常不会去衡量政府管制行为的成本，我们更容易强调的是市场的成本。事实上，即使市场在解决一个问题上的成本很高，如果政府的管制行为带来的成本更高的话，我们依然应该采用市场手段，当然反过来，哪怕市场解决问题的成本很低，如果政府管制的成本更低，我们也完全可以让政府介入。可惜，生活里更常见的是强调市场失灵，强调政府的管制作用，却缺少对政府成本的计算。估算贵阳市政府在出租车业的管制成本，至少包括以下几个方面：
1、管制的行政成本
管制的行政成本是指政府为对出租车行业进行监管而支付的直接成本。这一部分成本包括拟订、出台管制政策的成本，执行、监督管制政策的成本。这部分成本无法准确衡量。不过从政府很低的行政效率看，这个成本一点都不会低。政府的管制是一系列事件，一个管制总是伴随着一系列的管制。比如对出租车实行准入监管，于是就要有总量控制、对企业和司机交易的限制（标准承包）、折旧年限的管制、企业兼并的管制等等。由于准入监管带来了黑车问题，政府最后又不得不面对打击“黑车”的任务，据贵阳市运管局统计2010年至2013年上半年以来，贵阳已严厉打击查扣非法营运车辆7000余辆。黑车打击政府不仅要投入大量的人力、物力和财力开展黑车打击工作，而且还要为收缴的黑车支付管理成本，在对黑车处理过程中还增加了政府官员的腐败成本。所有这些管制措施出臺和执行的成本构成了贵阳市政府在出租车业管制政策高昂的管制行政成本。
2、管制造成的社会成本
管制造成的社会成本是指政府为对出租车行业进行监管而给社会带来的追加成本和损失成本。其具体包括以下内容：
（1）市民追加的出行成本。随着贵阳市城市规模不断扩大，市区人口越来越多，城市公共交通的发展难以适应快速壮大的人口规模，政府对出租车行业实行准入监管和数量监管，政府投入市场营运的出租车数量永远不能满足需求。有一定经济实力的市民为解决出行问题，不得不投资购买小车，负担小车运行成本。车辆的增加带来了城市交通的拥堵，又给市民出行造成了时间损失成本。由于准入监管带来了黑车问题，市民在乘坐黑车时，又给市民出行造成了安全损失成本。
（2）社会造成的福利损失成本。除了上面列举的市民追加的出行成本之外，更大的社会成本发生在政府对出租车业市场竞争的限制。这些市场竞争包括对经营牌照的竞价、企业之间对司机的竞争、司机之间对乘客的竞争。对这些市场竞争的限制给社会造成的福利损失是无法估量的。 首先由于缺乏竞争，导致出租车服务质量差。这是由多重管制造成的，主要是租价管制和总量控制。租价管制之下，乘客付出了很高的代价却没有获得相应的服务。类似高地价对国民经济的影响，作为一种主要的交通手段，出租车租价高必定影响到很多行业很多经济行为的成本，这是以整个社会的发展为政府的租 价管制买单。而严格的准人限制及企业兼并的政策，则消灭了出租业内经营者之间的相互竞争，导致企业没有动力降低经营成本，强化管理，这是以出租车业的发展为政府的管制政策买单。社会的这些福利损失无从估计，但不会低。
其次是政府管制对司机福利造成的损失。和租价管制配套的“不许无故拒载”、无法直接获得经营牌照以及由准人限制、承包费管制、企业兼并、缩短出租车使用年限等等塑造出来的出租车业企业整体上的“托拉斯”地位对司机的压迫，这些政策共同形成的“管制网”极大的损害了司机的福利，也在事实上造成了司机的悲惨处境。
司机的处境是因为几方面的交易权力被限制的结果。市场的自发交易对于交易的双方的境况是一种帕累托改进，限制司机交易的权力，事实上就是剥夺了他选择更好生活的权力。政府对司机在交易方面的管制主要包括：经营牌照、和企业的合同方式选择以及和乘客之间的交易。这些都造成了司机福利的损失。
（3）政府追加的城市交通堵塞治理成本。随着城市规模不断扩大，市区人口越来越多，城市公共交通的发展难以適应快速壮大的人口规模，政府对出租车行业实行准入监管和数量监管，政府投入市场营运的出租车数量永远不能不足需求，大量私人车辆的出现，造成了城市交通的堵塞。为解决城市交通堵塞问题，政府不得不追加城市交通堵塞治理成本。从2005年开始，贵阳市中心城区交通趋于饱和，出现定时、定点经常性交通拥堵。2007年，市委、市政府启动“中心城区畅通工程”，在城市化、机动化进程加快的双重压力下，贵阳市中心城区仍面临着高峰缓行、停车困难等问题。从2009年开始贵阳市公安交管局打响了贵阳治堵攻坚战，先后推出公交专用车道、大货限行、快出慢进等各项制度措施；2011年7月11日起，贵阳市以政府令形式颁布实施《贵阳市小型客车专段号牌管理暂行规定》，从当日起，全市新入户小客车牌照分专段号牌和普通号牌两种，达到对老城核心区区域内车辆总量控制，以缓解交通拥堵，改善城市空气环境；2011年9月，随着第九届全国少数民族传统体育运动会举办，贵阳适时推出了老城核心区机动车牌照尾号星期限行政策，民族运动会结束后，尾号限行措施继续延续。
三、政策建议
出租车是城市公共交通的重要组成部分，为人民群众提供了便利的出行服务，涉及到了社会的公共利益。因此，以公共利益为宗旨的政府管制必须对出租车行业给予应有的关注。同时，在出租车市场的发展中，如污染环境、恶性竞争、宰客甩客等市场失灵的现象也始终存在，为了出租车行业的健康发展和市民的出行安全便利，政府也必须对此等问题作出有力回应。所以，政府的管制是非常必要的，但问题在于怎样进行管制，管制的程度如何。在新公共管理运动的影响下，放松管制成为各国政府管制改革的基本趋势，很多原有的管制机关被撤销。但是，放松管制实质上不但是一个在传统的垄断行业解除管制、引入竞争的过程， 而且是以提高管制的效力和效率为目的、致力于选择正确的管制目标和正确的管制工具的整个政府管制改革运动的一个组成部分。因此，放松政府管制、提高管制效率已经成为一种历史趋势。
1、逐渐放松准入、数量管制，实行注册登记制
从当前情况看，出租车营运权问题积重难返，一时难以突破。正面难攻，侧面迂回。按公用事业管理城市出租车行业，是破解出租车难题的可行之策。改革出租汽车市场准入制度，要逐渐放松准入、数量管制，按公用事业管理城市出租车行业，实行注册登记制。
按公用事业管理城市出租车行业是指根据出租车是公用事业的定性，可参照城市公交的管理体制管理出租车，实行企业化运作、员工化管理。一是要实行企业化运作。参照公交公司管理模式，按城市公用事业管理的要求，组建国有出租车公司，至少要建立国有控股公司，理清产权关系，规范内部管理，“挂靠公司”整治成为名符其实的“出租车公司”。
实行注册登记制是指愿意从事出租车营运的驾驶员可以自带车辆进入国有“出租车公司”进行注册登记，成为公司员工从事出租车营运，营业收入除上交公司相关费用以外归驾驶员所有。
按公用事业管理城市出租车行业，实行注册登记制，降低了出租车的准入条件。这样就会使从事“黑车”的驾驶员可以很容易进入国有“出租车公司”进行注册登记，成为公司员工，使其工作合法化，其营运工作受到国有“出租车公司”的保护，这就很容易地解决了政府对出租车实行准入监管带来的“黑车”问题。减少了政府打黑的投入。由于国有“出租车公司”的出租车辆是由出租车驾驶员带入，不需要政府投入，降低了政府对出租车行业的监管成本。
2、强化服务和安全标准管制，提高社会公共福利
服务和安全标准管制，是指政府行政管制部门为保护消费者利益而对出租车服务的质量提出标准要求，确保出租车服务符合最低的服务水平和安全要求。服务和安全标准管制（以下简称“标准管制”）的对象包括出租车经营者、营运车辆和司机。从实施阶段看，标准管制可分为入行标准管制和日常营运标准管制。入行标准管制的目的是确保符合最低服务和安全标准的经营者、车辆和司机进入出租车服务市场；日常营运标准则用于各种监管机构（如出租车管制机构、交通管理部门等），对出租车的日常服务水平和安全性等实施监管。
管制法规确定的服务和安全标准实际上事先为消费者设定了可供选择的服务的最低水平。管制法规设定的标准能否真正实现，取决于很多因素。其中，标准的合理性、遵守成本以及执法监管成本都是极为重要的因素。不合理的、遵守成本过高的或者难以执法监管的服务和安全标准只能加重经营者的负担，于消费者无益。同样，严格的入行标准只能保证新入行者在申请入行阶段符合管制标准，并不能保证日后的服务和安全没有问题。过分注重入行标准和忽视标准的可执行性，都会产生加重经营成本而无益于服务和安全水平提高的结果。
强化服务和安全标准管制，通过国有“出租车公司”对出租车驾驶员进行管理培训，提高出租车驾驶员的服务和安全水平。出租车是城市的窗口，司机是城市的义务宣传员。要建立一支有较高素质、有一定文化素养、熟悉并热爱本市的出租车司机队伍。要在驾驶技能考核的基础上，进行文化知识、道德素养、市民知识等考试；要定时组织培训，包括进行经济建设、社会常识、道德素养等知识的培训；要加强日常监管和考核，主要是从业后服务质量考核，建立淘汰机制，确保司机队伍的整体素质。
3、构建能够真正促进贵阳市出租车行业健康发展的监管体系
制定与实施能够真正促进贵阳市出租车行业健康发展的监管体系。具体来说，通过放松数量管制和租价管制、强化质量和安全管制、建立出租车监管的长效机制、加强日常监管等一系列措施的实施，构建更为完善的出租车行业管制体系。
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作者简介：
胡北忠：1963.11，男，汉族，重庆丰都人，贵州财经大学会计学院教授，主要从事会计、财务管理教学和研究。
王琳：女，贵州财经大学会计学院2012级会计学专业研究生。