论文部分内容阅读
摘要证券投资者保护基金制度是证券市场上投资者保护制度的重要组成部分。本文以我国的证券投资者保护基金制度为研究对象,分析该制度在运行过程中存在的主要问题,并结合实际情况提出相应的完善建议。
关键词基金制度 证券投资者保护基金 投资者保护
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-084-02
一、证券投资者保护基金制度的概述
2005年10月月修改的《中华人民共和国证券法》,规定“国家设立证券投资者保护基金”。我国证券投资者保护基金制度正式建立。证券投资者保护基金制度是将从市场筹集的资金组成基金;当证券公司发生被托管经营、被撤销或者进入破产程序等风险不能全额赔偿客户证券交易结算资金及其他客户资产的情形时,由保护基金先行替被处理的证券公司向投资者进行赔偿,然后由保护基金取得投资者对被处理证券公司的债权,参与该证券公司清算等风险处置程序的一项证券投资者保护制度。
二、我国证券投资者保护基金制度的完善
证券投资者保护基金在预防、化解和处理金融危机,保护投资者利益和维护金融安全等方面的功能得到了普遍认可。随着金融体制改革的深化和不断完善,我国开始建立了证券投资者保护制度,但在诸多不足之处,应完善我国的证券投资者保护基金制度。
(一)完善我国证券投资者保护基金管理主体制度
1.明确各监管部门对我国保护基金公司的监管职责
对我国保护基金公司的监督主要采取财政部、中国人民银行、证监会三部门多头监督的形式。部门间职能交叉,可能发生争夺权限或者互相推诿的情况。对于这种监督模式产生的弊端,有人主张由证监会直接承担监督职能,以减少部门之间的协调成本,提高监督的效率。笔者认为,即使证监会作为证券市场的主要监管者,在对保护基金公司监督方面具有强于前两者的专业能力,也不能当然成为唯一的监督者。单一监督的模式在我国现阶段不具有实现的可能性。如果监督权力配置合理,多部门的监督能够起到权力制约的作用,防止一单一部门的“独断”。因此,对我国证券投资者保护基金公司的监督,仍应当坚持由财政部、中国人民银行和证监会三部门监督的模式。同时应当严格按照《管理办法》第二十二条规定的监督职责的划分:证监会负责基金公司的业务监管,监督基金的筹集、管理与使用。财政部负责基金公司的国有资产管理和财务监督。中国人民银行负责对基金公司向其借用再贷款资金的合规使用情况进行检查监督。这种监督职责的划分是科学的,既保证财政部和中国人民银行对各自出资资金使用情况的知情权和监督权,也使得证监会能够发挥专业特长。在坚持职责划分的基础上,制定有关三个监督部门之间的分工和合作的细则,防止权力的争夺或推诿。当三大部门对具体监督事项产生分歧或冲突时,应当首先进行部门间的协调,协调不成的,可以提交共同的上级部门裁定。
2.改善我国保护基金公司董事会的组成结构
我国《管理办法》第九条规定:“基金公司设立董事会,董事会由9名董事组成,董事长由证监会推荐报国务院批准。董事会作为公司的决策机构,全面负责公司的运营和管理,董事会对基金的合规使用及安全负责。”我国保护基金公司董事会组成人员中没有社会公众甚至连证券公司的代表都没有。
为保证保护基金公司的独立运行和公众在保护基金制度中的权益,应对保护基金公司的董事会进行“平民化”改造。因此,短期的改革方向应当在数名董事中设部分非官方董事。另一方面,由于董事会中三大部门代表比例的减少将可能导致政府对保护基金公司监督的削弱。对此笔者认为,可以参照上市公司设立独立董事制度。由三大部门分别向保护基金公司派出代表任独立董事,作为本部门在保护基金公司的监督者。这些代表的人事和薪水仍由派出部门管理和发放。这有助于派出代表独立于保护基金公司,避免代表包庇保护基金公司的不法行为。其次,要赋予独立董事相应的权利以保证监督的有效性。其中最重要的,独立董事对于保护基金公司的日常管理、经营、财務状况、保护基金的使用等都应当有充分的知情权,包括参加董事会、查看财务报表等具体权利。
(二)保障证券投资者保护基金的资金安全和充实
1.完善证券投资者保护基金具体投资规则
我国保护基金过分依赖中国人民银行的再贷款;另一方面证券公司会费收入、交易经手费及申购资金冻结利息的收入受证券市场状况影响很大,保护基金公司非常有必要进行债券等投资以增加收入。否则现行的这种资金收入结构不利于保护基金的“自力更生”和良性循环,而只是简单的在建立市场风险化解机制的幌子下,一味依靠央行贷款这种非市场力量运行。明确保护基金关于债券方面的投资规则非常有必要。首先,保护基金公司对于保护基金的运用应当以安全、稳健为首要原则。在保护基金制度建立初期,笔者认为保护基金投资的范围应当严格按照《管理办法》第二十五条规定银行存款、国债、央行及中央级金融机构发行的债券。等到保护基金制度成熟之后,特别是在保证保护基金在一定时期内能足够应付市场需求后,可以适当增加“国务院批准的其他资金运用形式”,如一些安全性较好的上市流通的证券投资基金、特定的股票、其他金融债等,但仍不应当包括从事实业等风险较大的投资。其次,根据安全、稳健的投资原则,规定具体投资范围的比例,防止投资结构的不合理或影响保护基金的安全或影响保护基金的增值空间。特别是需要规定保护基金用于存款的最低比例和进行债券投资的最高比例。此外还包括投资单一债券的比例;在单一银行存款的比例等,以保障投资风险的合理分散。
2.增加证券投资者保护基金的其他合法收入
保护基金制度的顺利运行,充足的资金是关键保障。我国保护基金现阶段虽然还能满足需求,但是主要依靠中国人民银行的贷款以及我国证券公司风险性普遍较高,对保护基金需求较大的现状,使得保护基金资金池隐含着危机。为保证保护基金制度的顺利开展,有必要采取措施增加保护基金的资金收入。除《管理办法》第十二条规定的五种法定情形外,未来还应当适当解释该条中关于“其他合法收入”的解释,在法律规定的范围内增加保护基金的收入。有学者认为可以将对违规证券公司及高管人员的罚款纳入保护基金的范畴,扩大保护基金的收入。
(三)健全我国证券投资者保护基金的赔偿制度
1.增加我国证券投资者保护基金赔偿条件的排除范围
我国《管理办法》关于保护基金保护范围的例外规定显得“单薄”,对“正常市场风险”没有明确的界定。纵观各国及地区,被保护基金排除的“市场风险”范围大致包括:(1)因股票发行人、证券公司或者其他市场参与者欺诈客户、内幕交易、操作市场等违规行为造成的客户损失;(2)证券公司不当投资建议造成的客户损失;(3)因市场价格变动的客户损失;(4)股票发行人破产等投资产品自身价值发生变化而导致投资者持有的股票贬值的损失;(5)因通货膨胀等宏观经济原因及不可抗力等造成的损失。对于证券公司欺一诈、错误投资建议等是否属于正常的市场风险各国有不同的立法实践。.虽然有国家将投资者因为证券公司的错误投资建议而受到的损失也包括在保护基金的偿付条件范围内,但从大多数国家的实践看,并没有纳入保护基金的保护范围。笔者认为,鉴于我国证券公司及证券市场基础较差,对保护基金需求很大,和保护基金自身的资金状况,应当增加我国保护基金保护范围的例外情形,包括上述大多数国家关于“市场风险”排除情形。对于证券公司的欺诈,错误投资建议等是否列入我国保护基金的赔偿范围,取决于对我国保护基金制度的定位和国情。我国保护基金制度成立主要是为了解决证券公司挪用客户资金或证券、委托理财财产等违规操作造成的投资者在证券公司的财产受到损失的救济;改变以往政府出面、中国人民银行贷款的行政性手段解决证券公司风险的局面。对于证券公司的欺诈、错误投资建议等行为尚不应在该制度设计的考虑范围内。如果再将证券公司的欺诈、错误投资建议等造成的损失列入赔偿的范围,无疑要更增加保护基金的负担。“对于保护基金尚没有覆盖的范围,除加强对证券公司的监管力度、加大违规行为惩罚力度外,应当通过证券民事诉讼制度等其他制度的完善和分工来加强对投资者的保护,如果没有证券民事诉讼制度的辅助,仅靠保护基金的赔偿,证券市场投资者的保护仍任重道远。”
2.完善我国证券投资者保护基金赔偿对象的规定
我国保护基金制度中关于赔偿的具体操作缺乏明确和持续的法律依据,对政策的过分依赖使得保护基金制度缺乏稳定性和权威性,不利于我国保护基金制度的发展,也不利于维护投资者对证券市场的信心。
首先,为了弥补2004年9月30日以后债权收购的法律适用空白,有关部门急需要出台具体法律法规来明确保护基金赔偿方面的具体操作。证监会正在制定的《证券投资者保护基金管理办法实施细则》,希望该细则的出台能够弥补这一缺憾。
其次,在对个人投资者和机构投资者的赔偿上。笔者认为:应对机构投资者的性质进行分析,将涉及社保基金、教育基金等敏感类的机构债权纳入保护基金的范围。在具体操作上,可由这些机构投资者向托管清算机构提供资金来源证明,如确属于此类债权的应当得到保护基金的赔偿。这种对敏感类债权给予特殊待遇符合保护基金公司《收购报告》中关于敏感类债权的处理精神,同时也吻合保护基金保护中小投资者的宗旨。而对于其他性质的机构投资者的一般债权短期内将不纳入保护基金的赔偿范围。之所以作此划分是由于机构投资者在信息、技术、专业能力、资金和投资决策方面具有特别的优势以及在目前我国保护基金面临支付负担过重和资金收支的压力的考虑。
最后,對于个人投资者需要进一步作出区分对持有证券公司5%股份的股东、董事、高管人员和其他造成证券公司被关闭、撤销、破产或者被采取接管、托管等强制监管措施负有责任的有关人员,保护基金将不予提供救济。一方面能够起到促使上相关人员对证券公司尽忠实勤勉义务,防止他们不顾及证券公司的风险承受能力盲目从事高风险业务;同时也符合责任自担的原则。
另外,应当“精简”保护基金的赔偿客体范围,对个人投资者向证券公司的借款及持有的证券公司发行的债券等所产生的债权,应当加以排除,以实现证券公司各债权人之间的平等,也有利于促进投资者的理性投资。
注释:
邹爱华.证券投资者保护摧余运作模式研究.法学杂志.2006(2).
参考文献:
[1]卢现祥.西方新制度经济学.北京:中国发展出版社.2003.
[2]陈共炎.证券公司治理:机制与对策.北京:中国财政金融出版社.2005.
[3]卢国聪.证券投资者保护基金法律问题研究.西南政法大学硕士论文.2006.
[4]中国证券投资者保护基金.保护基金年报(2006,2007,2008).
[5]刘洁.海外投资者保护基金制度及借鉴.证券市场导报.2005(8).
关键词基金制度 证券投资者保护基金 投资者保护
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-084-02
一、证券投资者保护基金制度的概述
2005年10月月修改的《中华人民共和国证券法》,规定“国家设立证券投资者保护基金”。我国证券投资者保护基金制度正式建立。证券投资者保护基金制度是将从市场筹集的资金组成基金;当证券公司发生被托管经营、被撤销或者进入破产程序等风险不能全额赔偿客户证券交易结算资金及其他客户资产的情形时,由保护基金先行替被处理的证券公司向投资者进行赔偿,然后由保护基金取得投资者对被处理证券公司的债权,参与该证券公司清算等风险处置程序的一项证券投资者保护制度。
二、我国证券投资者保护基金制度的完善
证券投资者保护基金在预防、化解和处理金融危机,保护投资者利益和维护金融安全等方面的功能得到了普遍认可。随着金融体制改革的深化和不断完善,我国开始建立了证券投资者保护制度,但在诸多不足之处,应完善我国的证券投资者保护基金制度。
(一)完善我国证券投资者保护基金管理主体制度
1.明确各监管部门对我国保护基金公司的监管职责
对我国保护基金公司的监督主要采取财政部、中国人民银行、证监会三部门多头监督的形式。部门间职能交叉,可能发生争夺权限或者互相推诿的情况。对于这种监督模式产生的弊端,有人主张由证监会直接承担监督职能,以减少部门之间的协调成本,提高监督的效率。笔者认为,即使证监会作为证券市场的主要监管者,在对保护基金公司监督方面具有强于前两者的专业能力,也不能当然成为唯一的监督者。单一监督的模式在我国现阶段不具有实现的可能性。如果监督权力配置合理,多部门的监督能够起到权力制约的作用,防止一单一部门的“独断”。因此,对我国证券投资者保护基金公司的监督,仍应当坚持由财政部、中国人民银行和证监会三部门监督的模式。同时应当严格按照《管理办法》第二十二条规定的监督职责的划分:证监会负责基金公司的业务监管,监督基金的筹集、管理与使用。财政部负责基金公司的国有资产管理和财务监督。中国人民银行负责对基金公司向其借用再贷款资金的合规使用情况进行检查监督。这种监督职责的划分是科学的,既保证财政部和中国人民银行对各自出资资金使用情况的知情权和监督权,也使得证监会能够发挥专业特长。在坚持职责划分的基础上,制定有关三个监督部门之间的分工和合作的细则,防止权力的争夺或推诿。当三大部门对具体监督事项产生分歧或冲突时,应当首先进行部门间的协调,协调不成的,可以提交共同的上级部门裁定。
2.改善我国保护基金公司董事会的组成结构
我国《管理办法》第九条规定:“基金公司设立董事会,董事会由9名董事组成,董事长由证监会推荐报国务院批准。董事会作为公司的决策机构,全面负责公司的运营和管理,董事会对基金的合规使用及安全负责。”我国保护基金公司董事会组成人员中没有社会公众甚至连证券公司的代表都没有。
为保证保护基金公司的独立运行和公众在保护基金制度中的权益,应对保护基金公司的董事会进行“平民化”改造。因此,短期的改革方向应当在数名董事中设部分非官方董事。另一方面,由于董事会中三大部门代表比例的减少将可能导致政府对保护基金公司监督的削弱。对此笔者认为,可以参照上市公司设立独立董事制度。由三大部门分别向保护基金公司派出代表任独立董事,作为本部门在保护基金公司的监督者。这些代表的人事和薪水仍由派出部门管理和发放。这有助于派出代表独立于保护基金公司,避免代表包庇保护基金公司的不法行为。其次,要赋予独立董事相应的权利以保证监督的有效性。其中最重要的,独立董事对于保护基金公司的日常管理、经营、财務状况、保护基金的使用等都应当有充分的知情权,包括参加董事会、查看财务报表等具体权利。
(二)保障证券投资者保护基金的资金安全和充实
1.完善证券投资者保护基金具体投资规则
我国保护基金过分依赖中国人民银行的再贷款;另一方面证券公司会费收入、交易经手费及申购资金冻结利息的收入受证券市场状况影响很大,保护基金公司非常有必要进行债券等投资以增加收入。否则现行的这种资金收入结构不利于保护基金的“自力更生”和良性循环,而只是简单的在建立市场风险化解机制的幌子下,一味依靠央行贷款这种非市场力量运行。明确保护基金关于债券方面的投资规则非常有必要。首先,保护基金公司对于保护基金的运用应当以安全、稳健为首要原则。在保护基金制度建立初期,笔者认为保护基金投资的范围应当严格按照《管理办法》第二十五条规定银行存款、国债、央行及中央级金融机构发行的债券。等到保护基金制度成熟之后,特别是在保证保护基金在一定时期内能足够应付市场需求后,可以适当增加“国务院批准的其他资金运用形式”,如一些安全性较好的上市流通的证券投资基金、特定的股票、其他金融债等,但仍不应当包括从事实业等风险较大的投资。其次,根据安全、稳健的投资原则,规定具体投资范围的比例,防止投资结构的不合理或影响保护基金的安全或影响保护基金的增值空间。特别是需要规定保护基金用于存款的最低比例和进行债券投资的最高比例。此外还包括投资单一债券的比例;在单一银行存款的比例等,以保障投资风险的合理分散。
2.增加证券投资者保护基金的其他合法收入
保护基金制度的顺利运行,充足的资金是关键保障。我国保护基金现阶段虽然还能满足需求,但是主要依靠中国人民银行的贷款以及我国证券公司风险性普遍较高,对保护基金需求较大的现状,使得保护基金资金池隐含着危机。为保证保护基金制度的顺利开展,有必要采取措施增加保护基金的资金收入。除《管理办法》第十二条规定的五种法定情形外,未来还应当适当解释该条中关于“其他合法收入”的解释,在法律规定的范围内增加保护基金的收入。有学者认为可以将对违规证券公司及高管人员的罚款纳入保护基金的范畴,扩大保护基金的收入。
(三)健全我国证券投资者保护基金的赔偿制度
1.增加我国证券投资者保护基金赔偿条件的排除范围
我国《管理办法》关于保护基金保护范围的例外规定显得“单薄”,对“正常市场风险”没有明确的界定。纵观各国及地区,被保护基金排除的“市场风险”范围大致包括:(1)因股票发行人、证券公司或者其他市场参与者欺诈客户、内幕交易、操作市场等违规行为造成的客户损失;(2)证券公司不当投资建议造成的客户损失;(3)因市场价格变动的客户损失;(4)股票发行人破产等投资产品自身价值发生变化而导致投资者持有的股票贬值的损失;(5)因通货膨胀等宏观经济原因及不可抗力等造成的损失。对于证券公司欺一诈、错误投资建议等是否属于正常的市场风险各国有不同的立法实践。.虽然有国家将投资者因为证券公司的错误投资建议而受到的损失也包括在保护基金的偿付条件范围内,但从大多数国家的实践看,并没有纳入保护基金的保护范围。笔者认为,鉴于我国证券公司及证券市场基础较差,对保护基金需求很大,和保护基金自身的资金状况,应当增加我国保护基金保护范围的例外情形,包括上述大多数国家关于“市场风险”排除情形。对于证券公司的欺诈,错误投资建议等是否列入我国保护基金的赔偿范围,取决于对我国保护基金制度的定位和国情。我国保护基金制度成立主要是为了解决证券公司挪用客户资金或证券、委托理财财产等违规操作造成的投资者在证券公司的财产受到损失的救济;改变以往政府出面、中国人民银行贷款的行政性手段解决证券公司风险的局面。对于证券公司的欺诈、错误投资建议等行为尚不应在该制度设计的考虑范围内。如果再将证券公司的欺诈、错误投资建议等造成的损失列入赔偿的范围,无疑要更增加保护基金的负担。“对于保护基金尚没有覆盖的范围,除加强对证券公司的监管力度、加大违规行为惩罚力度外,应当通过证券民事诉讼制度等其他制度的完善和分工来加强对投资者的保护,如果没有证券民事诉讼制度的辅助,仅靠保护基金的赔偿,证券市场投资者的保护仍任重道远。”
2.完善我国证券投资者保护基金赔偿对象的规定
我国保护基金制度中关于赔偿的具体操作缺乏明确和持续的法律依据,对政策的过分依赖使得保护基金制度缺乏稳定性和权威性,不利于我国保护基金制度的发展,也不利于维护投资者对证券市场的信心。
首先,为了弥补2004年9月30日以后债权收购的法律适用空白,有关部门急需要出台具体法律法规来明确保护基金赔偿方面的具体操作。证监会正在制定的《证券投资者保护基金管理办法实施细则》,希望该细则的出台能够弥补这一缺憾。
其次,在对个人投资者和机构投资者的赔偿上。笔者认为:应对机构投资者的性质进行分析,将涉及社保基金、教育基金等敏感类的机构债权纳入保护基金的范围。在具体操作上,可由这些机构投资者向托管清算机构提供资金来源证明,如确属于此类债权的应当得到保护基金的赔偿。这种对敏感类债权给予特殊待遇符合保护基金公司《收购报告》中关于敏感类债权的处理精神,同时也吻合保护基金保护中小投资者的宗旨。而对于其他性质的机构投资者的一般债权短期内将不纳入保护基金的赔偿范围。之所以作此划分是由于机构投资者在信息、技术、专业能力、资金和投资决策方面具有特别的优势以及在目前我国保护基金面临支付负担过重和资金收支的压力的考虑。
最后,對于个人投资者需要进一步作出区分对持有证券公司5%股份的股东、董事、高管人员和其他造成证券公司被关闭、撤销、破产或者被采取接管、托管等强制监管措施负有责任的有关人员,保护基金将不予提供救济。一方面能够起到促使上相关人员对证券公司尽忠实勤勉义务,防止他们不顾及证券公司的风险承受能力盲目从事高风险业务;同时也符合责任自担的原则。
另外,应当“精简”保护基金的赔偿客体范围,对个人投资者向证券公司的借款及持有的证券公司发行的债券等所产生的债权,应当加以排除,以实现证券公司各债权人之间的平等,也有利于促进投资者的理性投资。
注释:
邹爱华.证券投资者保护摧余运作模式研究.法学杂志.2006(2).
参考文献:
[1]卢现祥.西方新制度经济学.北京:中国发展出版社.2003.
[2]陈共炎.证券公司治理:机制与对策.北京:中国财政金融出版社.2005.
[3]卢国聪.证券投资者保护基金法律问题研究.西南政法大学硕士论文.2006.
[4]中国证券投资者保护基金.保护基金年报(2006,2007,2008).
[5]刘洁.海外投资者保护基金制度及借鉴.证券市场导报.2005(8).