论文部分内容阅读
一、基本内涵及作用
（一）地方政府环境监管责任的基本内涵
政府作为环境保护的责任主体，其履行环境责任情况的优劣，直接关系到环境质量的好坏。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这是我国法律首次规定地方政府要对所辖区的环境质量负责，使得环境质量在总体上有了责任主体。地方政府的环境监管责任是指地方政府作为环境资源的管理者，有权对本行政区域环境利用行为进行监督、管理，预防环境违法事件的产生，处理环境违法行为。
（二）地方政府环境监管的作用
1、协调本地经济发展和环境保护的关系。
环境利益和经济利益、社会利益是对立统一的关系，因而，在解决环境问题时不能孤立地考虑环境利益、制定环境政策和组织环境保护工作而忽视对三者的协调。地方政府可以通过利益协调、政策制定、产业引导、市场培育、经济刺激、提供服务、分配资源等监管方式协调本地经济发展和环境保护的关系，以实现可持续发展的目标。
2、有利于对环境污染和破坏行为进行预先控制。
对于地方政府来说，以事后追究责任的方式进行环境监管只能是“头痛医头，脚痛医脚”，是不可能从根本上解决环境问题的。政府要彻底地解决环境问题，就必须主动承担起前瞻性的监管责任。而政府的环境监管在某种程度上能预先控制污染行为和环境破坏的发生，这样在某种程度上能将损失降至最低。
3、可以保护公众的环境权益，预防群体性事件的发生。
环境权是公众有在适宜的环境中生存的权利。随着经济和工业的发展，公众的环境权益日益受到威胁，如果政府环境监管不当，公众自身环境权益受到损害而又无法通过正当途径予以解决，他们的环境诉求不受关注甚或无法实现，公众就会通过群体性事件这样极端的方式来向政府施压以捍卫自己的环境权益。因此，政府的有效环境监管是解决问题的良策。
二、强化地方政府环境监管责任的必要性
（一）我国生态环境日趋恶化
近些年，经济的高速发展伴随着环境的日益恶化，环境污染、生态破坏、资源耗竭和土地沙漠化。如果地方政府不采取有力措施加强生态环境保护，改善日益恶化的生态环境，严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展以及和谐社会的实现。
(二) 我国相关法律规定及存在的问题
现行我国的《环境保护法》和相关环境法律法规的制定，从总体上体现出重政府环境权力轻政府环境责任，重政府环境主导轻公众参与，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，《环境保护法》详细规定了企业事业单位违反该法律规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后的第四十五条概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，就使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任，而其他规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。
三、完善地方政府环境监管责任的对策和建议
（一）科学设置环境保护部门
严格依照“统一管理，分工负责”的原则，在国务院和县级以上地区分别设立环境行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，实行统一管理。从我国总体来看，国务院环境行政主管部门发展较快，地方环保局改制缓慢，建立高规格、高权威和相对集中管理的机构是环保工作顺利开展的保障。这就要改变部分县没有环保局的现状，加快设立地方环保局，设置配套部门、配备相应专业人员。其中，县、乡政府的监管责任与我国环境问题的现状紧密相关，一方面，20世纪80年代以来高速发展的中国乡镇企业是造成当前环境污染的重要原因，而乡镇企业数量多、分布广，只有通过县、乡政府才能进行有效的监管；另一方面，中国日益严重的生态破坏主要发生在农村地区，是当地群众为了脱贫致富而盲目地过度开发、利用自然资源所造成的，对此，也只能通过县、乡政府才能进行有效的监管。
（二）改革地方政府环境监管体制
建立以环保组织等社会组织监管为主导、政府监管为引导、公众监督为补充的环境监管体制。首先，建议改革政府监管模式，摒弃政府的大包大揽，无所不至，将一些能由社会组织自行处理的监管职责，交还社会。其次，由于地方政府是地方发展的规划者、统领者，所以地方政府不能对环境监管放任不管，应该强化地方政府环境理念，发挥政府的引导职能，发挥协调和适度干预的职能。再次，公众的监督也是加强地方政府环境监管不可忽视的一环，公众参与环境监管，可以有效制约行政权力，保证公众对政府行为的监督，保证权利救济的有效实现，体现最大限度的公众利益。所以，应从公众参与环境监管的方式时机、程序、范围、效力、制度保障等角度规范公众参与环境监管，将环境监管真正落到实处。
（三）将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标
环境保护目标责任制只对企业的环境责任作了具体规定，而对地方政府的相关环境责任则没有写入。看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义。‘政府不作为’是导致环境问题日益恶化的根本原因，有关政府和部门负责人负有重要责任。因此， 将环境保护目标责任的完成情况作为政府官员考核的一项重要内容，建立政府环境保护目标责任制和行政第一首长负责制得考核制度，目标责任制完成的好坏，作为政府及公务员政绩的重要依据之一，将考核结果作为职务晋升和奖惩的重要依据，并与公务人员奖惩直接挂钩。建立科学化，公开化，制度化的政府环境责任追究机制，是我国加强政府环境保护法律责任的必然选择。通过完善这项制度，使这项制度在我国《环境保护法》当中得以确立，当政府未完成环境责任，造成跨界环境纠纷、干预环境执法、决策失误、造成重大环境事故、明显不作为时有追究的具体制度，使政府在各方面约束自己，达到环境保护的最终目的。
（四）建立绿色GDP的国民经济核算体系
绿色GDP是一种新的国民经济核算体系，它把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中。多年计算的平均结果显示，中国的GDP增长，至少有18%是靠资源和环境的“透支”来实现。绿色GDP核算将自然资源消耗、环境污染与生态恶化造成的经济损失加以货币化，在检验社会生产力发展得失的同时，检验自然生产力的消长，可以督促决策者从根本上提高资源配置效率，解决资源、环境与经济相互制约的现状，构建与环境和谐的新经济体系。因此，绿色GDP是人们在经济活动中处理经济增长、资源利用和环境保护三者的一个综合、全面的指标，具有引导社会经济发展注重眼前效益、更追求长远利益的导向作用。
（五）落实环境保护基本制度
我国的1989年《环境保护法》规定了环境影响评价、许可证、三同时、公众参与制度等环境保护的基本法律制度，但综观我国环境现状，以及各地频出的重大环境污染事故，无一不向我们昭示着我国地方政府环境监管的失守，其中我国的环境法基本制度没有得到落实不能不说是监管失守的一个深层次原因，因此，如何将现有环境保护基本制度落到实处，是我们应该重点考虑的，具体涉及如下制度：1、环境影响评价制度。环境影响评价制度是我国环境法律体系中贯彻预防为主原则，从源头防止新的环境污染和生态破坏，协调和开发利用环境与资源活动中存在的经济利益与环境利益之争而确立的一项重要法律制度。实行环境影响评价制度，可将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标，以促进环境保护与经济社会协调发展，同时够预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，也有利于抑制固定资产投资过快将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标增长的趋势，缓解过剩行业矛盾的压力，优化产业结构，提升经济发展的质量。我国在2002年已经制定了《中华人民共和国环境影响评价法》，因此，根据该法的规定，在实施可能对环境产生重大影响的开发决策活动之前，贯彻环境影响评价的要求就显得尤为重要和迫切。2、环境信息公开制度。环境信息公开，就是在政府作出环境规划和利用行为前，应向公众公开相应的环境信息，给予公众知情权，以达到环境决策的民主化和法制化。它包括政府主动公开与环境保护有关的信息和当公民询问时公开相关环境信息或对有关问题作出说明两方面。这一制度的贯彻会使政府的环境监管行为更加有的放矢，且纳入法制化的轨道。具体可以通过公开审批程序、公布企业环境行为、公示建设项目、公布污染治理情况、举行“环评”听证等环境信息公开化工作，使公众了解环境信息。3、许可证制度。从西方国家的管理经验来看，许可证制度是环境管理的关键环节。政府部门通过对许可证执行情况进行监督检查，确保环境法律的执行。这是政府环境监管的最好体现。因为该制度的实施，便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理。便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理方法，规定具体的限制条件和特殊要求，也能使主管部门及时掌握各方面情况，制止不当开发规划行为。便于企业加强管理，改进技术和工艺，便于群众参与环境管理，对损害环境行为进行监督。4、限期治理制度。现行法律对限期治理的决定权规定为：省级人民政府管辖的企业事业单位，由省级人民政府决定；市、县级或者市、县级以下人民政府管辖的企业事业单位，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府决定。因此，地方政府应当对污染严重的项目、行业、区域和位于特别保护区超标排污的污染源作出限期治理的决定，以此加强对环境保护的监管力度。
四、结语
尽管我国早已规定各级人民政府对所辖区的环境质量负责，但是由于没有建立环境质量责任追究机制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导，对不履行环境保护职责的有关部门负责人，对不作为、乱作为的环境保护执法人员缺乏追究责任的具体规定，致使很多地方政府并未真正履行环境监管责任。基于此，加强地方政府的环境监管责任就势在必行了。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
（一）地方政府环境监管责任的基本内涵
政府作为环境保护的责任主体，其履行环境责任情况的优劣，直接关系到环境质量的好坏。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这是我国法律首次规定地方政府要对所辖区的环境质量负责，使得环境质量在总体上有了责任主体。地方政府的环境监管责任是指地方政府作为环境资源的管理者，有权对本行政区域环境利用行为进行监督、管理，预防环境违法事件的产生，处理环境违法行为。
（二）地方政府环境监管的作用
1、协调本地经济发展和环境保护的关系。
环境利益和经济利益、社会利益是对立统一的关系，因而，在解决环境问题时不能孤立地考虑环境利益、制定环境政策和组织环境保护工作而忽视对三者的协调。地方政府可以通过利益协调、政策制定、产业引导、市场培育、经济刺激、提供服务、分配资源等监管方式协调本地经济发展和环境保护的关系，以实现可持续发展的目标。
2、有利于对环境污染和破坏行为进行预先控制。
对于地方政府来说，以事后追究责任的方式进行环境监管只能是“头痛医头，脚痛医脚”，是不可能从根本上解决环境问题的。政府要彻底地解决环境问题，就必须主动承担起前瞻性的监管责任。而政府的环境监管在某种程度上能预先控制污染行为和环境破坏的发生，这样在某种程度上能将损失降至最低。
3、可以保护公众的环境权益，预防群体性事件的发生。
环境权是公众有在适宜的环境中生存的权利。随着经济和工业的发展，公众的环境权益日益受到威胁，如果政府环境监管不当，公众自身环境权益受到损害而又无法通过正当途径予以解决，他们的环境诉求不受关注甚或无法实现，公众就会通过群体性事件这样极端的方式来向政府施压以捍卫自己的环境权益。因此，政府的有效环境监管是解决问题的良策。
二、强化地方政府环境监管责任的必要性
（一）我国生态环境日趋恶化
近些年，经济的高速发展伴随着环境的日益恶化，环境污染、生态破坏、资源耗竭和土地沙漠化。如果地方政府不采取有力措施加强生态环境保护，改善日益恶化的生态环境，严峻的环境问题必将阻碍我国经济建设的健康、高速、持续发展以及和谐社会的实现。
(二) 我国相关法律规定及存在的问题
现行我国的《环境保护法》和相关环境法律法规的制定，从总体上体现出重政府环境权力轻政府环境责任，重政府环境主导轻公众参与，重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责，《环境保护法》详细规定了企业事业单位违反该法律规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后的第四十五条概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制，就使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性，无法对政府不履行相关义务追究法律责任，而其他规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力，权力的滥用成为一种必然。
三、完善地方政府环境监管责任的对策和建议
（一）科学设置环境保护部门
严格依照“统一管理，分工负责”的原则，在国务院和县级以上地区分别设立环境行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，实行统一管理。从我国总体来看，国务院环境行政主管部门发展较快，地方环保局改制缓慢，建立高规格、高权威和相对集中管理的机构是环保工作顺利开展的保障。这就要改变部分县没有环保局的现状，加快设立地方环保局，设置配套部门、配备相应专业人员。其中，县、乡政府的监管责任与我国环境问题的现状紧密相关，一方面，20世纪80年代以来高速发展的中国乡镇企业是造成当前环境污染的重要原因，而乡镇企业数量多、分布广，只有通过县、乡政府才能进行有效的监管；另一方面，中国日益严重的生态破坏主要发生在农村地区，是当地群众为了脱贫致富而盲目地过度开发、利用自然资源所造成的，对此，也只能通过县、乡政府才能进行有效的监管。
（二）改革地方政府环境监管体制
建立以环保组织等社会组织监管为主导、政府监管为引导、公众监督为补充的环境监管体制。首先，建议改革政府监管模式，摒弃政府的大包大揽，无所不至，将一些能由社会组织自行处理的监管职责，交还社会。其次，由于地方政府是地方发展的规划者、统领者，所以地方政府不能对环境监管放任不管，应该强化地方政府环境理念，发挥政府的引导职能，发挥协调和适度干预的职能。再次，公众的监督也是加强地方政府环境监管不可忽视的一环，公众参与环境监管，可以有效制约行政权力，保证公众对政府行为的监督，保证权利救济的有效实现，体现最大限度的公众利益。所以，应从公众参与环境监管的方式时机、程序、范围、效力、制度保障等角度规范公众参与环境监管，将环境监管真正落到实处。
（三）将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标
环境保护目标责任制只对企业的环境责任作了具体规定，而对地方政府的相关环境责任则没有写入。看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义。‘政府不作为’是导致环境问题日益恶化的根本原因，有关政府和部门负责人负有重要责任。因此， 将环境保护目标责任的完成情况作为政府官员考核的一项重要内容，建立政府环境保护目标责任制和行政第一首长负责制得考核制度，目标责任制完成的好坏，作为政府及公务员政绩的重要依据之一，将考核结果作为职务晋升和奖惩的重要依据，并与公务人员奖惩直接挂钩。建立科学化，公开化，制度化的政府环境责任追究机制，是我国加强政府环境保护法律责任的必然选择。通过完善这项制度，使这项制度在我国《环境保护法》当中得以确立，当政府未完成环境责任，造成跨界环境纠纷、干预环境执法、决策失误、造成重大环境事故、明显不作为时有追究的具体制度，使政府在各方面约束自己，达到环境保护的最终目的。
（四）建立绿色GDP的国民经济核算体系
绿色GDP是一种新的国民经济核算体系，它把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中。多年计算的平均结果显示，中国的GDP增长，至少有18%是靠资源和环境的“透支”来实现。绿色GDP核算将自然资源消耗、环境污染与生态恶化造成的经济损失加以货币化，在检验社会生产力发展得失的同时，检验自然生产力的消长，可以督促决策者从根本上提高资源配置效率，解决资源、环境与经济相互制约的现状，构建与环境和谐的新经济体系。因此，绿色GDP是人们在经济活动中处理经济增长、资源利用和环境保护三者的一个综合、全面的指标，具有引导社会经济发展注重眼前效益、更追求长远利益的导向作用。
（五）落实环境保护基本制度
我国的1989年《环境保护法》规定了环境影响评价、许可证、三同时、公众参与制度等环境保护的基本法律制度，但综观我国环境现状，以及各地频出的重大环境污染事故，无一不向我们昭示着我国地方政府环境监管的失守，其中我国的环境法基本制度没有得到落实不能不说是监管失守的一个深层次原因，因此，如何将现有环境保护基本制度落到实处，是我们应该重点考虑的，具体涉及如下制度：1、环境影响评价制度。环境影响评价制度是我国环境法律体系中贯彻预防为主原则，从源头防止新的环境污染和生态破坏，协调和开发利用环境与资源活动中存在的经济利益与环境利益之争而确立的一项重要法律制度。实行环境影响评价制度，可将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标，以促进环境保护与经济社会协调发展，同时够预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，也有利于抑制固定资产投资过快将环保目标责任作为政府官员考核的重要指标增长的趋势，缓解过剩行业矛盾的压力，优化产业结构，提升经济发展的质量。我国在2002年已经制定了《中华人民共和国环境影响评价法》，因此，根据该法的规定，在实施可能对环境产生重大影响的开发决策活动之前，贯彻环境影响评价的要求就显得尤为重要和迫切。2、环境信息公开制度。环境信息公开，就是在政府作出环境规划和利用行为前，应向公众公开相应的环境信息，给予公众知情权，以达到环境决策的民主化和法制化。它包括政府主动公开与环境保护有关的信息和当公民询问时公开相关环境信息或对有关问题作出说明两方面。这一制度的贯彻会使政府的环境监管行为更加有的放矢，且纳入法制化的轨道。具体可以通过公开审批程序、公布企业环境行为、公示建设项目、公布污染治理情况、举行“环评”听证等环境信息公开化工作，使公众了解环境信息。3、许可证制度。从西方国家的管理经验来看，许可证制度是环境管理的关键环节。政府部门通过对许可证执行情况进行监督检查，确保环境法律的执行。这是政府环境监管的最好体现。因为该制度的实施，便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理。便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理方法，规定具体的限制条件和特殊要求，也能使主管部门及时掌握各方面情况，制止不当开发规划行为。便于企业加强管理，改进技术和工艺，便于群众参与环境管理，对损害环境行为进行监督。4、限期治理制度。现行法律对限期治理的决定权规定为：省级人民政府管辖的企业事业单位，由省级人民政府决定；市、县级或者市、县级以下人民政府管辖的企业事业单位，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府决定。因此，地方政府应当对污染严重的项目、行业、区域和位于特别保护区超标排污的污染源作出限期治理的决定，以此加强对环境保护的监管力度。
四、结语
尽管我国早已规定各级人民政府对所辖区的环境质量负责，但是由于没有建立环境质量责任追究机制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导，对不履行环境保护职责的有关部门负责人，对不作为、乱作为的环境保护执法人员缺乏追究责任的具体规定，致使很多地方政府并未真正履行环境监管责任。基于此，加强地方政府的环境监管责任就势在必行了。
（作者单位：湖南师范大学法学院）