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摘要：构建社会主义和谐社会是建设中国特色社会主义的基本要求，而实现社会公平正义是构建和谐社会的内在要求，法治是实现社会公平的保障制度。财政转移支付法的意义在于实现基本公共服務均等化，从而徐进社会公平正義。我国的转移支付制度发展不断完善，财政转移支付法的缺位却严重阻碍了其发展，本文试图通过对转移支付法的已有研究来分析转移支付立法的现状问题，以及国外的已有经验，并提出相关建议，对构建社会主义和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。
关键词：财政转移支付立法缺位 财政转移支付制度 法律体系 预算约束
1994年我国进行了税制改革，开始实行分税制，财政转移支付制度也就应运而生。经过了二十年来的不断调整和完善，我国的转移支付规模在不断扩大，结构也在不断优化，但是财政转移支付的立法却存在严重缺位，造成转移支付的不稳定和缺乏规范，因此，对于财政转移支付法的研究是必要的。
一、我国财政转移支付立法现状及成因分析。
目前我国并未制订有关财政转移支付制度的专门法律，只是以法律确认的方式在《中华人民共和国预算法》、《所得税收入分享改革方案》等规范性文件中的个别条款上得以体现；在两部好《过渡期财政转移支付办法》均被废止之后，现阶段我国规范财政转移支付的全国性专门法律文件只有财政部出台的行政规章。文小才（2007）认为我国现行财政转移支付法律法规体系立法层次低、效力差，刚性约束力不强；内容粗放、随意性强；且建设滞后，没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性。朱丘祥（2008）认为财政转移支付主体及其权力（利）义务不明确，地位不对称、寻租现象时有发生，导致该接受转移支付的区域因为公关能力不强而与拨付资金失之交臂，而且权力寻租现象也助长腐败的滋生与泛滥。姚怡听（2008）认为财政转移支付结构不合理，专项转移支付的工作机制和程序亟待理顺、规范；横向转移支付制度缺失。没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同种类的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标难以实现。财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等都带有随意性和人为因素。文小才（2007）认为对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，这样一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见，影响了财政转移支付制度的权威性。刘英（2008）认为我们在实施转移支付的形式、原则、组成转移支付制度各部分之间的关系，各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制、财政资金使用的监督主体还不十分明确，监督乏力，缺乏应有的刚性约束。谭金可，宋槿篱（2008）认为应该规范财政转移支付结构，完善横向转移支付制度，实行以纵向为主、横纵交错的转移支付模式。实行立法倾斜，保障省以下财政转移支付。应该创新财政转移支付的计算标准，确定合理适度的转移支付规模；完善转移支付制度的运行机制；规范财政转移支付资金的分配秩序，提升财政转移支付的透明度。张富强（2010）认为应该健全财政转移支付的管理与监督机制；公开财政转移支付资金分配方案，接受公众监督。
二、建立转移支付法的国际经验借鉴
对于转移支付法，世界上除了我国之外的其他国家都以法律为基础进行转移支付。谭金可，宋槿篱（2008）认为外国经验值得借鉴的有（1）“法律是财政转移支付的唯一依据”。代表既有联邦制的德国、澳大利亚，也有单一制的日本、韩国。（2）明确事权与支出责任的划分；（3）合理确定转移支付的形式。（4）确立科学的转移支付额度判断标准。（5）设置专门机构管理和监督财政转移支付。（6）合理确定转移支付规模。对于各个国家具体的实行状况，加拿大的经验表明，对比转移支付法律的问题，要考虑以下设计原则：法律基础、建立修改程序、有条件转移支付和无条件转移支付的选择、争端的解决和仲裁。在法律基础方面，Gerard（2001）指出比利时转移支付的发展来源于政治谈判，而Macdonald（1996）指出德国的转移支付则来源于《基本法》，在印度，Rao，Singh（2000）则指出其是“宪法规定、体制先例、斟酌和谈判的复杂结合体”，对于南非，其宪法第13章主要涉及政府间转移支付。在建立和修改程序方面，比利时建立在特殊立法之上，需要两个社区的同意（法语区和佛来芒语区），德国的情况是，Larsen（1999）指出所有变动都要真的国家委员会同意，在印度，权利主要集中在中央政府，南非却需要在内阁判断的基础上，征得省级政府和地方政府的同意。在转移支付形式的选择方面，比利时以无条件转移支付为主，Bird（2002）指出德国一般是无条件转移支付，印度也是以无条件转移支付为主，在南非，则既有无条件转移支付，也有条件转移支付。在争端的解决方面，主要有宪法条文、专家政治谈判、协商、行政程序以及司法审查和裁判五种方式，除印度以外，以上五种方式三个国家各有侧重。
三、我国财政转移支付立法的建议
任何法律的建立或者颁布，首要解决的就是公平与效率的问题，在此基础上，诸多学者提出了更加具体的建议。吴颖（2007）认为转移支付法立法应该具有法理基础，包括规则和自由裁量权以及经济学法理。在立法模式的选择上，焦麦青（2007）认为立法模式有两种可以选择，一种是纵向型财政转移支付模式，一种是横向型财政转移支付模式，并分别评析了其特点，但无论是哪种模式，要与我国财政转移支付的目标相匹配。在我国转移支付法律体系的建立方面，孙健夫（2012）认为建立转移支付法律的原则是公平优先、兼顾效率；事权与财权相统一；法定原则；公开原则。
四、简单评述
财政转移支付制度的不断发展为财政转移支付立法奠定了良好的基础。结合实践经验，财政转移支付立法迫在眉睫。她不仅能够完善我国的转移支付法律体系，对于中央和地方政府的事权和支出责任也能做出明确的界定，共同促进地方公共服务均等化。同时，还能加强地方预算约束力，减少地方支出的随意性，避免地方债危机。
关键词：财政转移支付立法缺位 财政转移支付制度 法律体系 预算约束
1994年我国进行了税制改革，开始实行分税制，财政转移支付制度也就应运而生。经过了二十年来的不断调整和完善，我国的转移支付规模在不断扩大，结构也在不断优化，但是财政转移支付的立法却存在严重缺位，造成转移支付的不稳定和缺乏规范，因此，对于财政转移支付法的研究是必要的。
一、我国财政转移支付立法现状及成因分析。
目前我国并未制订有关财政转移支付制度的专门法律，只是以法律确认的方式在《中华人民共和国预算法》、《所得税收入分享改革方案》等规范性文件中的个别条款上得以体现；在两部好《过渡期财政转移支付办法》均被废止之后，现阶段我国规范财政转移支付的全国性专门法律文件只有财政部出台的行政规章。文小才（2007）认为我国现行财政转移支付法律法规体系立法层次低、效力差，刚性约束力不强；内容粗放、随意性强；且建设滞后，没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性。朱丘祥（2008）认为财政转移支付主体及其权力（利）义务不明确，地位不对称、寻租现象时有发生，导致该接受转移支付的区域因为公关能力不强而与拨付资金失之交臂，而且权力寻租现象也助长腐败的滋生与泛滥。姚怡听（2008）认为财政转移支付结构不合理，专项转移支付的工作机制和程序亟待理顺、规范；横向转移支付制度缺失。没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同种类的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标难以实现。财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等都带有随意性和人为因素。文小才（2007）认为对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，这样一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见，影响了财政转移支付制度的权威性。刘英（2008）认为我们在实施转移支付的形式、原则、组成转移支付制度各部分之间的关系，各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制、财政资金使用的监督主体还不十分明确，监督乏力，缺乏应有的刚性约束。谭金可，宋槿篱（2008）认为应该规范财政转移支付结构，完善横向转移支付制度，实行以纵向为主、横纵交错的转移支付模式。实行立法倾斜，保障省以下财政转移支付。应该创新财政转移支付的计算标准，确定合理适度的转移支付规模；完善转移支付制度的运行机制；规范财政转移支付资金的分配秩序，提升财政转移支付的透明度。张富强（2010）认为应该健全财政转移支付的管理与监督机制；公开财政转移支付资金分配方案，接受公众监督。
二、建立转移支付法的国际经验借鉴
对于转移支付法，世界上除了我国之外的其他国家都以法律为基础进行转移支付。谭金可，宋槿篱（2008）认为外国经验值得借鉴的有（1）“法律是财政转移支付的唯一依据”。代表既有联邦制的德国、澳大利亚，也有单一制的日本、韩国。（2）明确事权与支出责任的划分；（3）合理确定转移支付的形式。（4）确立科学的转移支付额度判断标准。（5）设置专门机构管理和监督财政转移支付。（6）合理确定转移支付规模。对于各个国家具体的实行状况，加拿大的经验表明，对比转移支付法律的问题，要考虑以下设计原则：法律基础、建立修改程序、有条件转移支付和无条件转移支付的选择、争端的解决和仲裁。在法律基础方面，Gerard（2001）指出比利时转移支付的发展来源于政治谈判，而Macdonald（1996）指出德国的转移支付则来源于《基本法》，在印度，Rao，Singh（2000）则指出其是“宪法规定、体制先例、斟酌和谈判的复杂结合体”，对于南非，其宪法第13章主要涉及政府间转移支付。在建立和修改程序方面，比利时建立在特殊立法之上，需要两个社区的同意（法语区和佛来芒语区），德国的情况是，Larsen（1999）指出所有变动都要真的国家委员会同意，在印度，权利主要集中在中央政府，南非却需要在内阁判断的基础上，征得省级政府和地方政府的同意。在转移支付形式的选择方面，比利时以无条件转移支付为主，Bird（2002）指出德国一般是无条件转移支付，印度也是以无条件转移支付为主，在南非，则既有无条件转移支付，也有条件转移支付。在争端的解决方面，主要有宪法条文、专家政治谈判、协商、行政程序以及司法审查和裁判五种方式，除印度以外，以上五种方式三个国家各有侧重。
三、我国财政转移支付立法的建议
任何法律的建立或者颁布，首要解决的就是公平与效率的问题，在此基础上，诸多学者提出了更加具体的建议。吴颖（2007）认为转移支付法立法应该具有法理基础，包括规则和自由裁量权以及经济学法理。在立法模式的选择上，焦麦青（2007）认为立法模式有两种可以选择，一种是纵向型财政转移支付模式，一种是横向型财政转移支付模式，并分别评析了其特点，但无论是哪种模式，要与我国财政转移支付的目标相匹配。在我国转移支付法律体系的建立方面，孙健夫（2012）认为建立转移支付法律的原则是公平优先、兼顾效率；事权与财权相统一；法定原则；公开原则。
四、简单评述
财政转移支付制度的不断发展为财政转移支付立法奠定了良好的基础。结合实践经验，财政转移支付立法迫在眉睫。她不仅能够完善我国的转移支付法律体系，对于中央和地方政府的事权和支出责任也能做出明确的界定，共同促进地方公共服务均等化。同时，还能加强地方预算约束力，减少地方支出的随意性，避免地方债危机。