只有监管体系能够真正地享有独立性，成为专业机构，只管质量，不管GDP或政府税收，公众才能够获得消费安全保障，中国制造才有可能逐渐积累商誉。
　　
　　生产含有三聚氰胺的奶粉而使婴幼儿患上肾结石，到9月16日，央视新闻联播报道有22家企业69批次产品检出含有三聚氰胺，这是人神共愤之事。那么，究竟谁是凶手？
　　从奶粉生产厂家的声明中已能理出头绪：不法奶农向鲜牛奶中掺入三聚氰胺，为的是检测时提高蛋白质“含量”，提高收购价格；用这些奶源加工的奶粉流入市场后，今年三月中旬，消费者即向工厂投诉，地方与国家有关部门——主要是指质量检测部门——进行检测，据说未发现问题。同时，直到6月份，也有消费者向国家质检总局投诉。但是，一直到8月，生产厂家才决定收回致病奶粉，但并未及时对外发布消息。
　　不良奶农、奶粉生产厂家、地方与国家相关监管部门，这三方有意无意地合谋，把奶粉变成了毒药共同制造了结石宝宝。
　　但其实，被污染不只是奶粉。曾经引起中美贸易战的中国企业出口美国的动物饲料中，就曾经检测出三聚氰胺。相关信息显示，中国企业在动物饲料、食品生产的各个环节中使用明知对人体有害添加剂的行为十分普遍，所谓瘦肉精、三聚氰胺不过是其中比较廉价而方便者。
　　中国的商业化是在伦理真空的环境下起步的。在制造假冒伪劣产品、使用有害添加剂的时候，根本没有负罪感。此时，政府的监管就起到拦截的作用。但是，从食品、药品、饲料频繁引发消费安全事故看，政府的相关监管显然是失灵的。这种失灵是制度设计不当所致。
　　目前政府设立了几套质量监管体系，如食品药品监督管理体系、质量监督检验检疫体系、卫生防疫体系。然而，这些监管体系都有个共同而致命的缺陷：高度行政化，行政化又导致真正行使监管权的基层机构地方化。也就是说，各级监管机构在行政上主要由各级政府管理，国家监管部门与省以下相关机构只存在“业务指导”关系。
　　在这样的架构下，地方监管机构必然被地方政府俘获，服务于地方政府的执政目标。
　　于是，人们经常可以看到这样一种奇异景象：职责为监管的机构却在热心帮助企业。本次事件的主角也曾涉入2004年的阜阳毒奶粉事件，据说，该企业当时是被冤屈的。为免企业遭受损失，企业所在地政府全方位展开政府公关活动。最有意思的是，河北省相关监管机构向国家监管机构求情，向全国各省对口部门求情。依据这样的经验，不难想象，这家企业的产品如果确实存在问题，就像这一次，在地方政府领导之下的地方监管机构是否具有严格监管的意愿？
　　另一方面，由于行政化，国家监管机构同样经常失灵。为了配合政府工作，同样采取违反监管原则的政策，为被监管企业辩护。当然，与地方监管机构不同的是，假如一项产品造成严重后果、引起民众强烈关注，或者引起国外消费者抗议或出口纠纷，国家监管机构必须介入，而且看起来雷厉风行。但是，这种介入必然是迟到的，是在整个社会为企业的机会主义策略付出巨大代价之后。
　　从地方到国家，政府监管体系如此失灵，必然诱导企业放纵自己，将机会主义策略永久化。长此以往，各个产业始终在低水平竞争状态中徘徊，无法实现良性的产业集中，也没有提升产品品质的激励。
　　试图在短期内改善商人伦理是不大可能的，那也不是商人本身能够解决的问题。为今之计，唯有对食品、药品、卫生等领域的监管体系进行根本改造。经常有人提出，这类机构应当实行“垂直管理”。这是不够的，垂直管理只能部分地增加监管机构对地方政府的独立性，但真正有效的监管需要相对于任何政府的独立性，包括中央政府与地方政府。
　　可取的改革之道是将相关监管机构改造为独立监管机构，它们成为名副其实的Agency而不再作为国务院直属机构。打破中央、地方监管机构之间的隔阂，整个监管体系实体化，也即，把地方监管机构改造为中央监管机构的派出执行机构，从而使之不再受制于地方政府。■
　　
　　[编辑 胡 浩]
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