对于土地制度，很多人缺乏准确、深刻、简洁的概念体系进行分析，也不理解土地制度的核心问题是什么。迄今为止，私有制、国有制优劣的高度意识形态化的争论还在进行，实际上，这对概念本身就是很不准确很不清晰的，在二者之间非此即彼的论调除了激发意气之争，对中国当下土地问题的讨论甚至会有误导的作用。
　　愚蠢的问题只能得到愚蠢的答案。本文以为，土地制度由对土地的财产权利和政府的土地政策构成。土地制度的核心问题是地租的公平分配与土地的合理利用，土地政策与土地权利的安排如何影响地租分配与土地利用，要在各种情势之下具体地考察。

土地制度的核心概念与问题

　　就人对土地的财产权利而言，所有权的概念意义不大。所有权不是源头，也不是起始点。同使用权、承包权等权利相比，所有权甚至没有必要特别强调。现实中不存在、理论上也不应该存在绝对的权利，所有权和使用权的区别不是本质意义上的而只是类别意义上的。在英美普通法里面，所有权的重要性没有被特别强调，因为具体的财产权利才是重要的；在法律意义上人们拥有的不是土地，只是土地上的财产权利，这反映的是人与人的关系，而不是人与物之间的关系。
　　讨论土地问题，我们需要注重具体的财产权利。应该看到，无论是所有权、70年的土地使用权、一两年的租赁权，甚至可以从某块土地上通过的权利，都可以说没有本质的区别；具体的财产权利产生了什么样的利益，土地上财产权利的安排对于地租分配和土地利用的影响，才是问题的关键。早年放露天电影的时候，在地上画个圈“占座”，晚上就有权利坐在那里，这就是为习惯所尊重的、时效为一个晚上的使用权或者优先占用权，这也可以视为一种对土地的财产权利。
　　亨利·乔治把地租（土地收益）作为其思想的核心，形成了地租社会化理论。他用“外壳”与“核仁”来比喻土地与收益，反对僵化地从土地占有的形式来理解土地所有制。他说，“如果我们取得了核仁，可以让他们据有外壳。没有必要充公土地，只有必要充公地租。”
　　我一向反对对“国有”进行财产权利的理解，无论是国有企业还是国有土地。“国有”在涉及外国人时不是财产权利的问题，而是主权或政府特权问题；土地是中国人民的共同财产，它的意义在于对外国人的排斥，即外国人在获得土地权利上或享有土地收益上不能同中国人平等。宗族所有、集体所有、单位所有、个人所有等等才具有财产权利的意义，因为这些所有制形式都对其他国民具有排斥性。
　　土地政策的内容包括土地权利税、用途管制、土地利用规划、建设用地指标等等。土地政策可以最深刻地影响土地的市场价值和地租归属。如果北京三环内的一块土地被限制只能从事农业生产，那么其权利者的收益也很有限。

亨利·乔治说，“如果我们取得了核仁，可以让他们据有外壳。没有必要充公土地，只有必要充公地租。”

　　地租是仅仅因为拥有土地上的权利就能够给权利人所带来的收益。地租由于土地的相对稀缺性产生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人为垄断的程度决定（即使地广人稀也可以因为大地产制产生高额地租）。农业土地与城市土地的地租非常不一样，城市土地的地租差别也可以极度悬殊，这是因为地租由土壤肥瘠、区位位置等因素决定的。构成土地制度的政策和法律可以深刻影响地租分配的结果。

土地制度安排的历史考察

　　中国历朝历代所最注重的，莫过于土地制度。
　　战国之前的时代，中国实行的是典型的封建土地制度。历代言封建不言井田，不谓真言封建，因为封建既是政治制度也是经济制度，两个方面不可分割。在封建社会，阶层是凝固的，出身决定了一个人的地位，身份决定一个人对于土地的权利。不过，领主所获地租不完全是私人性的，可以说主要是公共财政性质的，因为属民给领主所交的地租是财政和军费来源。
　　大一统始于秦。关于奠定了强秦之基的商鞅变法，过去史学界有个标准的论点，即商鞅“坏井田，开阡陌”，推行了土地私有制。如今史学界仍坚持此种说法的人怕已不多，因为根据上世纪70年代以来的考古发现，可以明确知道秦朝实行的是严格的国家授地制，而不是什么“土地自由买卖”。可以说均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐时代，实行的也是均田制。均田制是政府按人丁或劳力平均分配土地，增人增地，减人减地。均田制大致保证地租在社会成员当中的共享。
　　私人地主制或自由土地制度在安史之乱后定型，此为中国历史一大分期。封建制确有其不平等的一面，但一旦领主丧失了其公共职能（地方行政、军事）而变为纯粹的地主—如法国大革命前的情况那样—社会就更不稳定。从地租的公平分配的角度，甚至可以说封建土地制度都比私人地主制好，因为地租的共享与分享至少可以保证社会比较稳定。历代变乱的原因除了政府暴政腐败，还有土地的集中，即社会成员地租享有的巨大差距。
　　族田制是族田地租在宗族成员当中均享和共享的制度，是范仲淹创造的。宋仁宗皇祐二年（1050年），范仲淹在苏州长洲、吴县置田10余顷，将每年所得租米供给各房族人做衣食、婚嫁和丧葬之用，始称“义庄”。明代中叶以来，在长江以南，尤其是福建和广东的许多地方，宗族、寺庙、会社等组织占有的土地逐渐超出了私人地主及自耕农所占土地，成为当地最为重要的土地所有者。冯桂芬说：“千百族有义庄，即千百族无穷民。”章学诚称，创建义庄可以“补王政所穷”。用一句话来概括，就是追求地租在社会成员中公平分配。
　　比较俄国的村社与中国的族田，前者强调成员的同等份地，后者是成员对族田地租的分享，最直接形式是每个宗族成员均分族田地租（实物或货币）。族田在实践中的操作形式比较复杂，比如成员租种要减免地租额，族人还享受族田地租提供的族内公共服务：祭祖赛神、修桥补路、教育、赈济孤寡等。 　　中国共产党领导土地革命在开始阶段只是实现了均地小农，实现了大致的临时的地租均享；农业集体化才算完成制度创新，建立了村社土地制度。集体化的意义在于根本消灭了私人对于地租的竞争性获取，实现村社成员对于村社地租的均享。
　　再看看美国的实践。1862年5月林肯签署的《宅地法》规定，凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国民众，在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后，均可登记领取总数不超过160英亩（960亩）的宅地，登记人在宅地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照而成为该宅地的所有者。从1862年至1900年，至少有60万个美国家庭从中得到好处。据统计，依据《宅地法》及其补充法令，联邦政府到1950年有2.5亿英亩土地授予移民。美国处理土地问题的办法，是国家先控制了大片土地再公平地分给国民私有。美国因为地广人稀及工业化进程已经开始等特殊历史条件，这个措施已经能够保障农地地租在社会成员中大致均享，佃农阶层不会出现。

地租均享的极端重要性

　　所谓地租公平分配就是地租在社会成员中均享与共享。地租分配的问题是土地制度的根本，没有做好这一点，一定要出大事情。法国革命、俄国革命、中国革命、尼泊尔普拉昌达的革命，其中的阶级斗争都是非常残酷的，这是不以人的意志为转移的。
　　中国革命的胜利，一是靠中国共产党这种新型组织，二就是靠土地革命。蒋介石在台湾能立足，也是因为他用赎买方式进行了平均地权的土地改革。土地是从事一切其它活动的前提，一旦少数人垄断地租，社会矛盾就会非常激烈。
　　土地制度是社会激励机制的重要组成部分。一个社会如果激励人们去占有和掠取地租，这个社会很容易陷入锁死的发展困局中，因为掠取地租的努力是为了剥夺他人，打个比方来说，就是要通过骑到他人头上而不是造汽车的办法来走路。如果社会上出现了一批这样的人，那么社会矛盾就会变成是你死我活性质的。中国皇朝时代一个重要的问题是兴衰的周期律，为什么会这样呢？有很多人说因为没有民主，但我们不仅要注意到皇朝时代的政治体制，也要注意它的经济制度。我认为，政治体制在其中的作用很小，欧洲和日本封建制度就没有这个周期率，我们要看到中国的土地食利资本主义与兴衰治乱周期之间的关系。

　　我国大陆农村实行的是村社土地制度或集体所有土地制度，相比日、韩、台湾地区的土地私有制与限田制度的结合，该制度实际上更具优势，能够保障地租的均享和实现土地有效利用。村社土地制度保证农地地租在村社成员中的均享，这就要求“增人必增份，减人必减份”，“份”就是村社土地地租的份额；或者如李昌平所说的，多占地成员与少占地成员之间需结平衡账。目前条件下，需要弱化的是村社成员的承包权，强化其享有地租的权利，村社应有从事土地出租、收取地租和在成员中分配地租工作的机制。这个模式可以不通过土地流转，而是通过筛选最佳租地农户的方式实现土地更合理的利用，因为农民集体会有足够的动力考虑土地的有效率利用，从事土地整理和土地配套设施建设，追求地租的最大化。这个模式下，土地整理、土地配套设施建设和农业生产的主体分别为村社和农户，既可以解决土地细碎化问题，也可以通过精耕细作发展劳动密集型的适度规模农户经营。

城市土地制度的问题不是土地财政造成的，而是土地财政不彻底不全面造成的—没有对于私人投资土地获利的可能性“赶尽杀绝”，没有对于土地增值收益“颗粒归仓”，归于公共财政。

　　谈到我国的城市土地制度，很多人在批评土地财政，但城市土地制度的问题不是土地财政造成的，而是土地财政不彻底不全面造成的—没有对于私人投资土地获利的可能性“赶尽杀绝”，没有对于土地增值收益“颗粒归仓”，归于公共财政。目前的城市土地制度尚欠缺土地权利税（房产税），包括地上权利的保有税、权利转让的利得税（至少80%）、权利继承遗产税、权利赠与的赠与税。土地权利税的意义一个是实现地租在社会成员之间的公平分配，共享均享，另一个是资源的有效配置。一个人能够住在什么地方，取决于他当下的财富创造能力，那么，中等收入者通过住房市场拥有中等住房就不应当是什么困难的事情。土地权利税事实上将导致不动产价值的重估，导致房产丧失其大部分投资属性。
　　发展公租房的思路是不错的，但公租房建设不能代替土地权利税的作用。新加坡的保障房体系一般被认为是成功的，但新加坡可以视为是个大村社，其保障房逻辑和按成员权分配宅基地的中国村社类似，只有新加坡这种城市共和国才宜采用这种制度。中国是大国，非农土地的地租分配问题更加复杂，还是应该主要靠税收的办法，实现“均占地价、增值归公”。在这个问题上，政府应该理直气壮抑制和消灭土地食利者。与此同时，房产税不能成为完全地方性的税种，要基于城市性质和全国、全省、全地区分享。
　　以上所说，仅属简要列举，目的在于阐明一种思考土地问题的方式。