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摘 要 政府信息公开已经成为世界潮流，它不仅是法治政府应有之义，更关涉每个公民个体的权利。本文从完善政府信息公开制度的必要性出发，梳理我国政府信息公开制度的发展历程和已有成果，亦分析其不足之处，最后试探寻在我国逐步完善该制度的可行路径。
关键词 政府信息公开制度 宪法 信息权 例外规则
作者简介：贺葸葸，中国人民大学法学院法学博士，研究方向：宪法行政法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-146-03
如今社会，信息时代的大潮已经席卷而来。信息，对于每个个体自身发展的重要性与日俱增，对于实现政府良好治理、经济效率以及社会和谐等公共价值目标的重要性也与日俱增。政府及公共机构因其特殊地位掌握着大量社会信息，这些信息既有涉及每个公民个人生活，也有涉及整个社会经济政治之发展，种类多样但都十分重要。基于现代民主理念，公共机构不是为自己而掌握信息，而是为公众的利益代为管理信息，公民获取公共机构信息的权利应当成为一项基本人权。因此，各国都应当建立科学合理的政府信息公开制度，以满足公民获取信息之权利，也适应时代的发展。
一、我国建立和完善政府信息公开制度的必要性
随着21世纪的到来，人类社会步入信息社会，信息对于公民自身发展以及提高社会公正透明和效率都至关重要。如今，已有80多个国家通过了信息权法，另有30多个国家在积极审议信息权法，豍以更加全面地保障公民获取信息之权利。另一方面，自第二次世界大战结束以来，人们反思法西斯统治的历史，认识到社会公众以及新闻媒体等对政府行为加强监督对于抑制“政府失灵”、控制政府权力恣意、保障公民权利的重要性，认识到政府信息公开、权力在阳光下运行对于保证社会良好治理、预防和治理腐败以及实现社会公平正义的重要性，各国相继制定了《行政规章公布法》、《阳光下的政府法》等一系列旨在促进政务信息公开的法律。
从以上对世界范围内信息公开制度建设的趋势，和我国自身社会历史发展的逻辑推导来看，我国建立和完善政府信息公开制度都是有必要的，我国也确实在探索建立完善政府信息公开制度上取得了一些进步。2006年中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出：“深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年1月15号，国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，随后各地方政府也相继出台当地政府信息公开规定。2010年3月政府工作报告中提出：“要努力建设人民满意的服务型政府，要深入推进政务公开，创造条件让人民批评政府、监督政府……让权力在阳光下运行。”在2013年政府工作報告中又明确指出：“大力推动政务公开，重点推进财政预算决算公开和公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费公开，让人民群众更加全面地了解政府工作，更加有效地监督政府行为。”
虽然，我国在政府信息公开法治上已经做了很多工作，但相对于社会经济的快速变革和发展，仍显得滞后，建立和完善我国政府信息公开制度对于我们下一步改革推进建立现代市场经济、社会主义宪政等具有重要意义。
二、目前我国政府信息公开制度存在的问题
尽管我国的政府信息公开法制建设取得了很大进步，我们也要看到，目前其也存在诸多不足，这些缺陷限制了政府信息公开目的的达成，需要加以解决。
（一）“例外规则”的不完善
政府信息公开应以最大限度公开为原则，以尽可能满足公民的信息权利。在发达国家的立法中，这一原则是作为政府信息公开法制的基本原则而存在，它意味着政府信息公开内容的范围必须尽可能宽泛，承担信息公开职责的机构必须宽泛，同时提出信息权请求的公民个人的范围也须宽泛。
对此，我国《政府信息公开条例》从正面明确了政府信息公开内容的范围、公开的责任主体、申请公开主体等。
同时，实践中也客观存在一些信息，根据其性质不能公开，或者公开后带来的公共利益小于其所损耗的利益，比如涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。而这又往往能够被政府引为不公布正当应予公布之信息之借口，掩盖一些不利于政府或显示其不良行为的信息，以达到其逃避监督的目的。如何协调这些应予保密的信息和最大限度公开原则之间的关系成为一个难点。国外的做法倾向于建立严密的“例外规则”，一方面在实体法上制定严格的例外标准，另一方面设置严格的例外信息确定程序，以确保实际不予公开的信息能够符合其合理的目的，也从侧面保障最大限度公开原则。
我国《政府信息公开条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”
第十四条第一款规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。”第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”
这些规定初步形成了我国“例外规则”的框架，也为如何协调《政府信息公开条例》与《保密法》之间的关系给出了规定。但是，仅仅这些规定还不够形成完整、成熟的例外规则，而这些不完善、不细化的规则在实践中留给各级政府以过大的自由裁量空间，各级政府经常利用这些理由，规避公布一些重要政府信息的责任。
（二）监督制约、考核评价、责任追究机制的不完善
长期以来，我国的政务公开工作实行的是“党委统一领导、政府主抓、政府办公厅（室）组织协调、纪检监察机关监督检查”的领导体制和工作机制，一方面，这样的领导和工作机制基于实际工作的需要有利于我国高效推进政务公开工作，但另一方面，这也给实践中对于政务公开工作的监督、考核评价以及责任追究带来了困难。
首先，既然政务公开工作实行“党委统一领导、政府主抓、政府办公厅（室）组织协调”，那么如何理清这三者之间的权责边界？进而，在政务公开工作中一旦出现了问题，相应的行政责任又应由哪个机关来承担？实践中，这三者的工作之间常常存在混淆，则在监督、考核、问责的时候，很容易出现推诿扯皮的现象，最后，谁也不用真正承担政务公开工作的责任。 其次，应当明确将政府信息公开纳入行政诉讼的范围。根据我国目前的《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，政府信息公开能否纳入行政诉讼的受案范围是比较模糊的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而关于政府信息公开是否属于对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，存在肯定说与否定说两种观点。虽然我们可以基于立法宗旨将其划归受案范围，但是，由于难以肯定其具体行政行为属性，故肯定说难免处于尴尬境地。问题的关键在于我们目前没有把政务公开作为具有国家行政权的机关和组织的法定职责，所以，解决政务公开可诉性的出路在于将政务公开法律化。只要通过法律将政务公开明确规定为有关机关和组织的法定职责，政务公开的主体和客体之间产生了法律上的权利义务关系，就可以在司法上获得救济。豏
（四）适当时机升格《政府信息公开条例》，并协调其与相关法律法规之间的关系
改革开放以来，我国经常采用的一个的立法思路是，首先通过全国人大授权政府或者司法机关，在相关陌生且尚未制定法律的领域，制定行政法规或者司法解释，在实践中摸索经验、改进不足，待到该领域法律法规逐步摸索和酝酿成熟，又有社会现实需要时，通过全国人大或者全国人大常委会的立法程序，在该领域制定相对成熟的法律规范。
因此，基于我国在政府信息公开这一领域尚属陌生、尚未取得经验，不宜由立法机关直接立法，故由国务院以条例的形式予以制定，发现问题、取得经验、及时补足，的确是一种稳妥的选择。
但这种选择，导致政府信息公开制度制定级别不高，且有“运动员为运动员自己制定比赛规则”之嫌，在一定程度上削弱了政府信息公开制度的权威性。环顾国际社会，各国因应信息时代之到来，通过制定法律确定以及细化公民信息权利和政府信息公开之内容、程序、义务、责任等已成潮流。
我国于2007年1月17日通过、2008年5月1日实习《政府信息公开条例》，从国内实际来看是合理选择，对比国外发展进度来看则显落后。从条例施行到现在已有5年时间，这五年里亦积累了不少经验、发现了不少问题。未来应随形势发展，在经验逐步积累成熟的基础上，升格《政府信息公开条例》为法律，以更好地履行我国宪法所规定的国家义务，也促进政府信息公开制度的完善。
同时，也应协调其与诸如《保密法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》等之间的关系，使其互相配合、相互协调，发挥出整体性的作用。
（五）伴随现代信息传播科技进步，逐步丰富信息公开手段
进入21世纪以来，计算机信息科技进展迅速，信息传播方式创新不断。网络已经成为人们获取各种信息的重要途径，同时传统的信息传播媒介比如电视、报纸、公告栏等也依旧发挥着重要作用。根据这一趋势，政府在巩固已有信息公开方式的同时，也应进一步加强电子政务的建设；不仅需要进一步完善已有的政府网站这一信息发布平台，充分发挥政府门户网站搜索查询的导航作用，利用政府门户网站域名规范、容易查找的优势，把各自部门建立的公开网站与政府门户网站建立链接（或进行部分功能栏目链接），使搜索查询某个政府网站（或某个功能栏目），只需登录政府门户网站就可方面找到，也应随着技术和传播手段创新，創新其他电子政务手段，比如一些地方政府尝试用微博发布信息，通过微博这个平台沟通民意，这些都是有益的尝试。
（六）加强宣传教育，强化公民信息权利意识
改变我国社会中残存的封建观念，强化公民现代法治观念、权利意识、信息意识，从根本来讲需要依靠生产力进步，但宣传教育也起着重要作用。一方面，在传统的义务教育和高等教育中加大信息权利的教育力度，另一方面，在各种新闻媒介如报纸、电视等，加强宣传信息社会、法治观念、权利意识的力度，使公民逐步认识到信息对自身发展的重要作用，认识到自身权利以及捍卫自身权利的意义。通过长期不懈教育，新陈代谢，逐步削弱公民中官尊民卑、权利意识淡漠、信息意识缺失的比例，逐步增加公民中现代法治意识、信息权利意识的比重。
注释：
豍托比·曼德尔著.龚文庠译.信息自由：多国法律比较.北京：社会科学文献出版社.2011年版. 第3-4页.
豎何勇.在部分地区和部门推进行政权力公开透明运行、深化政务公开工作谈会上的讲话，东方廉政网：http：//www.dflz.gov.cn/12class/info1.jsp？aid=18612 2014年2月5日最后一次访问.
豏杨建顺，杨立宪.论我国政务公开的理念与课题.中国宪政网.http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=2962 2014年2月5日最后一次访问.
参考文献：
[1]莫于川主编，林鸿潮副主编.中华人民共和国政府信息公开条例释义.北京：中国法制出版社.2008年版.
[2]中共中央纪委办公厅、全国政务公开领导小组办公室主编.政务公开理论研讨会论文集.北京：中国方正出版社.2008年版.
[3]盐野宏著.杨建顺译.行政救济法.北京：北京大学出版社.2008年版.
关键词 政府信息公开制度 宪法 信息权 例外规则
作者简介：贺葸葸，中国人民大学法学院法学博士，研究方向：宪法行政法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-146-03
如今社会，信息时代的大潮已经席卷而来。信息，对于每个个体自身发展的重要性与日俱增，对于实现政府良好治理、经济效率以及社会和谐等公共价值目标的重要性也与日俱增。政府及公共机构因其特殊地位掌握着大量社会信息，这些信息既有涉及每个公民个人生活，也有涉及整个社会经济政治之发展，种类多样但都十分重要。基于现代民主理念，公共机构不是为自己而掌握信息，而是为公众的利益代为管理信息，公民获取公共机构信息的权利应当成为一项基本人权。因此，各国都应当建立科学合理的政府信息公开制度，以满足公民获取信息之权利，也适应时代的发展。
一、我国建立和完善政府信息公开制度的必要性
随着21世纪的到来，人类社会步入信息社会，信息对于公民自身发展以及提高社会公正透明和效率都至关重要。如今，已有80多个国家通过了信息权法，另有30多个国家在积极审议信息权法，豍以更加全面地保障公民获取信息之权利。另一方面，自第二次世界大战结束以来，人们反思法西斯统治的历史，认识到社会公众以及新闻媒体等对政府行为加强监督对于抑制“政府失灵”、控制政府权力恣意、保障公民权利的重要性，认识到政府信息公开、权力在阳光下运行对于保证社会良好治理、预防和治理腐败以及实现社会公平正义的重要性，各国相继制定了《行政规章公布法》、《阳光下的政府法》等一系列旨在促进政务信息公开的法律。
从以上对世界范围内信息公开制度建设的趋势，和我国自身社会历史发展的逻辑推导来看，我国建立和完善政府信息公开制度都是有必要的，我国也确实在探索建立完善政府信息公开制度上取得了一些进步。2006年中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出：“深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年1月15号，国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，随后各地方政府也相继出台当地政府信息公开规定。2010年3月政府工作报告中提出：“要努力建设人民满意的服务型政府，要深入推进政务公开，创造条件让人民批评政府、监督政府……让权力在阳光下运行。”在2013年政府工作報告中又明确指出：“大力推动政务公开，重点推进财政预算决算公开和公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费公开，让人民群众更加全面地了解政府工作，更加有效地监督政府行为。”
虽然，我国在政府信息公开法治上已经做了很多工作，但相对于社会经济的快速变革和发展，仍显得滞后，建立和完善我国政府信息公开制度对于我们下一步改革推进建立现代市场经济、社会主义宪政等具有重要意义。
二、目前我国政府信息公开制度存在的问题
尽管我国的政府信息公开法制建设取得了很大进步，我们也要看到，目前其也存在诸多不足，这些缺陷限制了政府信息公开目的的达成，需要加以解决。
（一）“例外规则”的不完善
政府信息公开应以最大限度公开为原则，以尽可能满足公民的信息权利。在发达国家的立法中，这一原则是作为政府信息公开法制的基本原则而存在，它意味着政府信息公开内容的范围必须尽可能宽泛，承担信息公开职责的机构必须宽泛，同时提出信息权请求的公民个人的范围也须宽泛。
对此，我国《政府信息公开条例》从正面明确了政府信息公开内容的范围、公开的责任主体、申请公开主体等。
同时，实践中也客观存在一些信息，根据其性质不能公开，或者公开后带来的公共利益小于其所损耗的利益，比如涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。而这又往往能够被政府引为不公布正当应予公布之信息之借口，掩盖一些不利于政府或显示其不良行为的信息，以达到其逃避监督的目的。如何协调这些应予保密的信息和最大限度公开原则之间的关系成为一个难点。国外的做法倾向于建立严密的“例外规则”，一方面在实体法上制定严格的例外标准，另一方面设置严格的例外信息确定程序，以确保实际不予公开的信息能够符合其合理的目的，也从侧面保障最大限度公开原则。
我国《政府信息公开条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”
第十四条第一款规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。”第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”
这些规定初步形成了我国“例外规则”的框架，也为如何协调《政府信息公开条例》与《保密法》之间的关系给出了规定。但是，仅仅这些规定还不够形成完整、成熟的例外规则，而这些不完善、不细化的规则在实践中留给各级政府以过大的自由裁量空间，各级政府经常利用这些理由，规避公布一些重要政府信息的责任。
（二）监督制约、考核评价、责任追究机制的不完善
长期以来，我国的政务公开工作实行的是“党委统一领导、政府主抓、政府办公厅（室）组织协调、纪检监察机关监督检查”的领导体制和工作机制，一方面，这样的领导和工作机制基于实际工作的需要有利于我国高效推进政务公开工作，但另一方面，这也给实践中对于政务公开工作的监督、考核评价以及责任追究带来了困难。
首先，既然政务公开工作实行“党委统一领导、政府主抓、政府办公厅（室）组织协调”，那么如何理清这三者之间的权责边界？进而，在政务公开工作中一旦出现了问题，相应的行政责任又应由哪个机关来承担？实践中，这三者的工作之间常常存在混淆，则在监督、考核、问责的时候，很容易出现推诿扯皮的现象，最后，谁也不用真正承担政务公开工作的责任。 其次，应当明确将政府信息公开纳入行政诉讼的范围。根据我国目前的《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，政府信息公开能否纳入行政诉讼的受案范围是比较模糊的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而关于政府信息公开是否属于对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，存在肯定说与否定说两种观点。虽然我们可以基于立法宗旨将其划归受案范围，但是，由于难以肯定其具体行政行为属性，故肯定说难免处于尴尬境地。问题的关键在于我们目前没有把政务公开作为具有国家行政权的机关和组织的法定职责，所以，解决政务公开可诉性的出路在于将政务公开法律化。只要通过法律将政务公开明确规定为有关机关和组织的法定职责，政务公开的主体和客体之间产生了法律上的权利义务关系，就可以在司法上获得救济。豏
（四）适当时机升格《政府信息公开条例》，并协调其与相关法律法规之间的关系
改革开放以来，我国经常采用的一个的立法思路是，首先通过全国人大授权政府或者司法机关，在相关陌生且尚未制定法律的领域，制定行政法规或者司法解释，在实践中摸索经验、改进不足，待到该领域法律法规逐步摸索和酝酿成熟，又有社会现实需要时，通过全国人大或者全国人大常委会的立法程序，在该领域制定相对成熟的法律规范。
因此，基于我国在政府信息公开这一领域尚属陌生、尚未取得经验，不宜由立法机关直接立法，故由国务院以条例的形式予以制定，发现问题、取得经验、及时补足，的确是一种稳妥的选择。
但这种选择，导致政府信息公开制度制定级别不高，且有“运动员为运动员自己制定比赛规则”之嫌，在一定程度上削弱了政府信息公开制度的权威性。环顾国际社会，各国因应信息时代之到来，通过制定法律确定以及细化公民信息权利和政府信息公开之内容、程序、义务、责任等已成潮流。
我国于2007年1月17日通过、2008年5月1日实习《政府信息公开条例》，从国内实际来看是合理选择，对比国外发展进度来看则显落后。从条例施行到现在已有5年时间，这五年里亦积累了不少经验、发现了不少问题。未来应随形势发展，在经验逐步积累成熟的基础上，升格《政府信息公开条例》为法律，以更好地履行我国宪法所规定的国家义务，也促进政府信息公开制度的完善。
同时，也应协调其与诸如《保密法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》等之间的关系，使其互相配合、相互协调，发挥出整体性的作用。
（五）伴随现代信息传播科技进步，逐步丰富信息公开手段
进入21世纪以来，计算机信息科技进展迅速，信息传播方式创新不断。网络已经成为人们获取各种信息的重要途径，同时传统的信息传播媒介比如电视、报纸、公告栏等也依旧发挥着重要作用。根据这一趋势，政府在巩固已有信息公开方式的同时，也应进一步加强电子政务的建设；不仅需要进一步完善已有的政府网站这一信息发布平台，充分发挥政府门户网站搜索查询的导航作用，利用政府门户网站域名规范、容易查找的优势，把各自部门建立的公开网站与政府门户网站建立链接（或进行部分功能栏目链接），使搜索查询某个政府网站（或某个功能栏目），只需登录政府门户网站就可方面找到，也应随着技术和传播手段创新，創新其他电子政务手段，比如一些地方政府尝试用微博发布信息，通过微博这个平台沟通民意，这些都是有益的尝试。
（六）加强宣传教育，强化公民信息权利意识
改变我国社会中残存的封建观念，强化公民现代法治观念、权利意识、信息意识，从根本来讲需要依靠生产力进步，但宣传教育也起着重要作用。一方面，在传统的义务教育和高等教育中加大信息权利的教育力度，另一方面，在各种新闻媒介如报纸、电视等，加强宣传信息社会、法治观念、权利意识的力度，使公民逐步认识到信息对自身发展的重要作用，认识到自身权利以及捍卫自身权利的意义。通过长期不懈教育，新陈代谢，逐步削弱公民中官尊民卑、权利意识淡漠、信息意识缺失的比例，逐步增加公民中现代法治意识、信息权利意识的比重。
注释：
豍托比·曼德尔著.龚文庠译.信息自由：多国法律比较.北京：社会科学文献出版社.2011年版. 第3-4页.
豎何勇.在部分地区和部门推进行政权力公开透明运行、深化政务公开工作谈会上的讲话，东方廉政网：http：//www.dflz.gov.cn/12class/info1.jsp？aid=18612 2014年2月5日最后一次访问.
豏杨建顺，杨立宪.论我国政务公开的理念与课题.中国宪政网.http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=2962 2014年2月5日最后一次访问.
参考文献：
[1]莫于川主编，林鸿潮副主编.中华人民共和国政府信息公开条例释义.北京：中国法制出版社.2008年版.
[2]中共中央纪委办公厅、全国政务公开领导小组办公室主编.政务公开理论研讨会论文集.北京：中国方正出版社.2008年版.
[3]盐野宏著.杨建顺译.行政救济法.北京：北京大学出版社.2008年版.