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摘要本文通过对政府审计和社会审计的分析,描述了政府审计利用审会审计参与审计项目的必然性,再逐一阐述政府审计利用社会审计参与审计项目带来的利弊,在此基础上提出解决这一弊端的一些措施。
关键词政府审计 社会审计 管理
中图分类号:F239文献标识码:A
近年来,政府审计与社会审计的关系已从最初的单纯检查社会审计业务质量发展为利用社会审计参与政府审计,政府审计有效利用社会审计作为补充,填补了政府审计在某些方面的不足。利用社会审计参与政府审计项目取得了一定的成效,但在其使用管理中也发现了一些漏洞,本文从利用社会审计参与政府审计的必然性、参与政府审计的利与弊、如何利用管理好社会审计作了逐一阐述。
1 政府审计利用社会审计资源参与审计的必然性
经过20多年不懈努力探索,随着经济政治体制改革的不断深化,我国政府审计进入了快速发展的阶段。近几年来,审计公开的力度逐步加大,审计透明度不断增强的同时,社会民众对审计监督的期望普遍高涨,甚至到了不切实际的程度。
审计工作面临各方面的压力很大。一方面,由于我国公有制经济占主导地位,国有企事业单位众多,这都是政府审计监督的对象,政府审计机关依靠其有限的资源,很难做到对众多审计对象的监督,以至出现审计监督的空白;另一方面,政府审计机关审计人员专业知识结构较单一,缺乏“一专多能”的复合型人才,从整体素质上说,尚不能满足国家重大工程建设项目审计的要求,也不能完全满足高质量的经济效益审计等审计项目的要求。
《国家审计基本准则》规定“国家审计机构的审计组和审计人员实施审计时,可以利用经合适确认后的内部审计机构和社会审计组织的审计结果”,这为国家审计机关有效利用社会资源,合理设计审计程序提供了法律依据。
1.1 政府审计面临的困难
一是政府审计任务量大。国家审计承担着光荣而艰巨的任务,同时也面临着重大的风险责任。二是审计人员数量严重不足。全国审计机关应付不了中国广大的被审对象。三是审计人员结构不相适应。凭现有审计人员的知识和结构,要很好适应如此快速变化的审计任务,是难以胜任的。四是审计人员素质参差不齐。经过20多年的培养积累和更替,现在的审计队伍整个素质有了明显提高,但较之政治经济形势发展需要来看,还存在较大差距,视野宽广、业务精通、经验丰富的审计人才还只占少部分。
1.2 社会审计资源的优势
社会审计的资源配制以市场供求为导向,服务于广大的投资者,具有高度的竞争性和风险性。为节约使用资源、提高资源使用效益,必须选用先进合理的审计方式,聘用高素质人才,建立完善的审计准则体系和质量控制体系。依据注册会计师法对被审计单位会计报表的合法性和公允性发表意见,具有鉴证和服务职能,其审计报告的使用范围具有广泛性。在提高财务信息质量、维护良好的市场经济秩序等方面发挥着重要作用。
2 多年来利用社会审计资源参与政府审计的利与弊
2002年,国家审计署提出了利用社会中介审计力量参与政府投资项目的审计,各地都进行了学习和研究,相应出台了具体的操作方法去合理地利用社会审计,由最初的参与政府投资项目审计扩大到其他项目审计。几年的不断探索和实践,在利用社会审计力量参与政府审计工作取得了成效,社会审计对政府审计起到了很好的补充作用。
2.1 利用社会审计参与政府审计的利
(1)扩展了审计的覆盖面。近年来,各地审计机关先后组织、聘用了多家社会中介机构参与了政府投资建设项目的审计工作及其他审计项目,审计范围广泛,审计内容全面,审计方式多样,及时查处、纠正、预防了高估冒算、挪用侵占建设资金、损失浪费等违规违纪行为,维护了投资领域的市场经济秩序,为政府直接节约了大量“真金白银”。由于社会中介力量的参与,有效地拓展了政府审计的覆盖面,明显地增加了政府审计的深度。
(2)缓解了政府审计专业力量不足的矛盾。审计机关利用社会中介机构参与政府投资建设项目审计工作后,极大地缓解了投资审计人员技术力量不足的矛盾,为及时完成政府投资审计任务提供了保障。首先,人力资源有了保障;其次,专业技术力量得到保障。
(3)提高了政府审计技术手段。审计机关利用中介力量以后,中介审计人员同样将先进的审计手段,充分地运用到了政府投资工程的审计工作中。中介机构先进的审计手段启发了审计机关的工作理念,认识到“工欲善其事,必先利其器”的重要性。近来,不少审计人员通过自学,能熟练运用工程造价软件,现代技术手段的不断采用,逐步提高了政府审计的工作效率和审计质量。
(4)政府审计转型的节奏加速。社会中介机构的辛勤劳动,主观上是为了自身的生存与发展,客观上为加速政府审计的转型创造了契机。首先,促进了审计资源的配置更为优化;同时,为审计分析提供了基础依据。有力地促进了审计内容由微观逐步向宏观转型,审计重点由建设资金收支的真实合法性逐步转向投资的效益性,审计切入点从事后的工程竣工决算审计逐步转向全过程跟踪审计,审计方式由个案审计逐步转向与专项审计调查并重。
2.2 利用社会审计资源的弊
国家审计署《政府投资项目审计管理办法》规定:“审计机关实施政府投资审计,遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时,可根据有关经费预算情况,聘请具有法定资格的注册会计师或者其他具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。审计机关应对审计结果的真实性、合法性负责。”审计机关利用中介力量参与政府审计符合科学发展观要求,也有着明确的法规依据,但实践中出现的一些弊端使审计风险明显增加,是不容回避的客观现实。
(1)执业素质良莠不齐,约束机制力不从心。社会中介审计机构参与政府审计工作以监督者身份出现,当其经济利益与审计机关的要求相冲突时,部分中介机构往往要将各自的经济利益放在第一位。审计机关对社会中介机构的管理主要靠行业自律,管理手段缺少应有力度。其次,中介机构对其从业人员的管理仅靠经济手段,特别是少数中介机构对从业人员采取“松散型”管理模式,加上中介内部“三级复核”流于形式,审计质量的控制显得力不从心。
(2)专业观念淡化,功利思想膨胀。由于中介力量的加盟,政府审计工作中一些迫在眉睫的问题得到暂时解决,诱使少数审计机关仅集中精力去应对眼前其他事务,而放松了投资审计等专业人才的培养和储备,淡化了对投资审计人员专业知识的要求。为了急于体现投资审计的职能作用,一方面盲目扩张审计数量,另一方面过分偏重经济利益。功利思想膨胀,真正受损的往往还是政府资金。
3 如何在方式方法上利用和管理好社会审计
“任其事必图其效,欲责其效,必尽其方。”审计机关利用中介力量的初衷是更加有效地保证政府投资项目工程造价的真实、准确性,促进政府性资金使用的安全、高效,为此,应该做好以下几个方面的工作:
3.1 加强制度建设
审计法及其实施条例规定,国家审计对社会审计、内部审计负有指导、监督和管理的职责,但对如何做好利用、管理并未做出明确规定。我们在审计实践中作了一些探索,也确实收到了良好的成效,但在实施过程中由于缺乏法律支撑,不得不采取非常复杂的规避措施,制度风险问题十分突出。如果不及时修订相关法规,这种探索将难逃夭折的命运。
3.2 解决经费问题
社会审计机构是营利性的,要讲求经济效益,利用其人力资源必须付费,这样就形成了新的矛盾和问题。相关文件规定审计部门在聘请社会力量时,可向同级财政部门申请经费,但执行中仍存在一些问题。首先是由于审计项目工作量以及难易程度不一,参审人员的专业、层次存在差异,制定付费标准有难度。其次是国家审计经费核拨以机关人员数量和审计项目数量为计算基础,按从紧的原则安排,没有实施项目经费预算制度,且组织利用存在很多不确定因素,很难预测下年度的工作量及费用,导致无法落实预算。最后是基层审计机关尤其是欠发达地区的审计机关无法保证聘用经费。
3.3 选用适当的中介应注重方式、方法
选聘合格的中介力量参与政府审计工作,是确保审计质量的重要前提之一,应在方式、标准、地域等方面把握好尺度,慎重选聘中介机构。第一,方式方法要得当:可采用公开招标、邀请招标或指定委托等形式进行,不管采用什么方式,都要从实际出发,坚持公开、公平、公正的原则,认真考量中介机构的执业水平、服务意识等综合因素。第二,资质规模要适中:中介机构的资质和规模应符合要求,应具备完成审计任务的实力,有承担审计质量风险的责任能力,应严格审查中介机构的资质、信誉,充分利用财政部门和注册会计师协会公开的行业信息及其他信息,了解中介机构与被审计单位的经济、业务和其他背景关系,选择信誉良好、具有相应资质的中介机构。第三,地域内外要平等,中介机构应不分地域,一视同仁,应根据审计项目的具体特点,选聘适当的中介。
3.4 委托的内容要适度把握
将政府审计的部分工作内容委托社会中介力量去完成,是目前情况下提高审计服务效能的措施之一,但委托的范围、内容、项目数量一定要适度。首先,委托的范围要有选择性;其次,委托的内容要有必要性;同时,委托的数量要有可控性,政府项目多,审计任务重,但仍应接受审计计划的控制。
3.5 抓好质量管理和风险管理
由于管理模式、质量要求、执业规范不同,中介机构人员管理松散,流动性大,有的随意变更参审人员,有的聘请改时人员参与审计,造成审计进度难以保证,审计效率不高。我们必须严格遵守法律法规的规定,提高依法行政意识,坚持国家审计的基本准则和各项准则,对由社会中介机构独立完成的项目,审计机关要不定期地进行质量检查,做到以下几个方面:一是建立定期培训制度。同时建立个人电子档案,适时对参审人员进行后续教育;二是建立质量信誉机制。对中介机构参与国家审计的质量及规范执行情况进行整体评估,并定期公布,同时建立质量信誉资料库;三是建立竞争淘汰及责任追究机制;四是建立审计质量督查制度。
关键词政府审计 社会审计 管理
中图分类号:F239文献标识码:A
近年来,政府审计与社会审计的关系已从最初的单纯检查社会审计业务质量发展为利用社会审计参与政府审计,政府审计有效利用社会审计作为补充,填补了政府审计在某些方面的不足。利用社会审计参与政府审计项目取得了一定的成效,但在其使用管理中也发现了一些漏洞,本文从利用社会审计参与政府审计的必然性、参与政府审计的利与弊、如何利用管理好社会审计作了逐一阐述。
1 政府审计利用社会审计资源参与审计的必然性
经过20多年不懈努力探索,随着经济政治体制改革的不断深化,我国政府审计进入了快速发展的阶段。近几年来,审计公开的力度逐步加大,审计透明度不断增强的同时,社会民众对审计监督的期望普遍高涨,甚至到了不切实际的程度。
审计工作面临各方面的压力很大。一方面,由于我国公有制经济占主导地位,国有企事业单位众多,这都是政府审计监督的对象,政府审计机关依靠其有限的资源,很难做到对众多审计对象的监督,以至出现审计监督的空白;另一方面,政府审计机关审计人员专业知识结构较单一,缺乏“一专多能”的复合型人才,从整体素质上说,尚不能满足国家重大工程建设项目审计的要求,也不能完全满足高质量的经济效益审计等审计项目的要求。
《国家审计基本准则》规定“国家审计机构的审计组和审计人员实施审计时,可以利用经合适确认后的内部审计机构和社会审计组织的审计结果”,这为国家审计机关有效利用社会资源,合理设计审计程序提供了法律依据。
1.1 政府审计面临的困难
一是政府审计任务量大。国家审计承担着光荣而艰巨的任务,同时也面临着重大的风险责任。二是审计人员数量严重不足。全国审计机关应付不了中国广大的被审对象。三是审计人员结构不相适应。凭现有审计人员的知识和结构,要很好适应如此快速变化的审计任务,是难以胜任的。四是审计人员素质参差不齐。经过20多年的培养积累和更替,现在的审计队伍整个素质有了明显提高,但较之政治经济形势发展需要来看,还存在较大差距,视野宽广、业务精通、经验丰富的审计人才还只占少部分。
1.2 社会审计资源的优势
社会审计的资源配制以市场供求为导向,服务于广大的投资者,具有高度的竞争性和风险性。为节约使用资源、提高资源使用效益,必须选用先进合理的审计方式,聘用高素质人才,建立完善的审计准则体系和质量控制体系。依据注册会计师法对被审计单位会计报表的合法性和公允性发表意见,具有鉴证和服务职能,其审计报告的使用范围具有广泛性。在提高财务信息质量、维护良好的市场经济秩序等方面发挥着重要作用。
2 多年来利用社会审计资源参与政府审计的利与弊
2002年,国家审计署提出了利用社会中介审计力量参与政府投资项目的审计,各地都进行了学习和研究,相应出台了具体的操作方法去合理地利用社会审计,由最初的参与政府投资项目审计扩大到其他项目审计。几年的不断探索和实践,在利用社会审计力量参与政府审计工作取得了成效,社会审计对政府审计起到了很好的补充作用。
2.1 利用社会审计参与政府审计的利
(1)扩展了审计的覆盖面。近年来,各地审计机关先后组织、聘用了多家社会中介机构参与了政府投资建设项目的审计工作及其他审计项目,审计范围广泛,审计内容全面,审计方式多样,及时查处、纠正、预防了高估冒算、挪用侵占建设资金、损失浪费等违规违纪行为,维护了投资领域的市场经济秩序,为政府直接节约了大量“真金白银”。由于社会中介力量的参与,有效地拓展了政府审计的覆盖面,明显地增加了政府审计的深度。
(2)缓解了政府审计专业力量不足的矛盾。审计机关利用社会中介机构参与政府投资建设项目审计工作后,极大地缓解了投资审计人员技术力量不足的矛盾,为及时完成政府投资审计任务提供了保障。首先,人力资源有了保障;其次,专业技术力量得到保障。
(3)提高了政府审计技术手段。审计机关利用中介力量以后,中介审计人员同样将先进的审计手段,充分地运用到了政府投资工程的审计工作中。中介机构先进的审计手段启发了审计机关的工作理念,认识到“工欲善其事,必先利其器”的重要性。近来,不少审计人员通过自学,能熟练运用工程造价软件,现代技术手段的不断采用,逐步提高了政府审计的工作效率和审计质量。
(4)政府审计转型的节奏加速。社会中介机构的辛勤劳动,主观上是为了自身的生存与发展,客观上为加速政府审计的转型创造了契机。首先,促进了审计资源的配置更为优化;同时,为审计分析提供了基础依据。有力地促进了审计内容由微观逐步向宏观转型,审计重点由建设资金收支的真实合法性逐步转向投资的效益性,审计切入点从事后的工程竣工决算审计逐步转向全过程跟踪审计,审计方式由个案审计逐步转向与专项审计调查并重。
2.2 利用社会审计资源的弊
国家审计署《政府投资项目审计管理办法》规定:“审计机关实施政府投资审计,遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时,可根据有关经费预算情况,聘请具有法定资格的注册会计师或者其他具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。审计机关应对审计结果的真实性、合法性负责。”审计机关利用中介力量参与政府审计符合科学发展观要求,也有着明确的法规依据,但实践中出现的一些弊端使审计风险明显增加,是不容回避的客观现实。
(1)执业素质良莠不齐,约束机制力不从心。社会中介审计机构参与政府审计工作以监督者身份出现,当其经济利益与审计机关的要求相冲突时,部分中介机构往往要将各自的经济利益放在第一位。审计机关对社会中介机构的管理主要靠行业自律,管理手段缺少应有力度。其次,中介机构对其从业人员的管理仅靠经济手段,特别是少数中介机构对从业人员采取“松散型”管理模式,加上中介内部“三级复核”流于形式,审计质量的控制显得力不从心。
(2)专业观念淡化,功利思想膨胀。由于中介力量的加盟,政府审计工作中一些迫在眉睫的问题得到暂时解决,诱使少数审计机关仅集中精力去应对眼前其他事务,而放松了投资审计等专业人才的培养和储备,淡化了对投资审计人员专业知识的要求。为了急于体现投资审计的职能作用,一方面盲目扩张审计数量,另一方面过分偏重经济利益。功利思想膨胀,真正受损的往往还是政府资金。
3 如何在方式方法上利用和管理好社会审计
“任其事必图其效,欲责其效,必尽其方。”审计机关利用中介力量的初衷是更加有效地保证政府投资项目工程造价的真实、准确性,促进政府性资金使用的安全、高效,为此,应该做好以下几个方面的工作:
3.1 加强制度建设
审计法及其实施条例规定,国家审计对社会审计、内部审计负有指导、监督和管理的职责,但对如何做好利用、管理并未做出明确规定。我们在审计实践中作了一些探索,也确实收到了良好的成效,但在实施过程中由于缺乏法律支撑,不得不采取非常复杂的规避措施,制度风险问题十分突出。如果不及时修订相关法规,这种探索将难逃夭折的命运。
3.2 解决经费问题
社会审计机构是营利性的,要讲求经济效益,利用其人力资源必须付费,这样就形成了新的矛盾和问题。相关文件规定审计部门在聘请社会力量时,可向同级财政部门申请经费,但执行中仍存在一些问题。首先是由于审计项目工作量以及难易程度不一,参审人员的专业、层次存在差异,制定付费标准有难度。其次是国家审计经费核拨以机关人员数量和审计项目数量为计算基础,按从紧的原则安排,没有实施项目经费预算制度,且组织利用存在很多不确定因素,很难预测下年度的工作量及费用,导致无法落实预算。最后是基层审计机关尤其是欠发达地区的审计机关无法保证聘用经费。
3.3 选用适当的中介应注重方式、方法
选聘合格的中介力量参与政府审计工作,是确保审计质量的重要前提之一,应在方式、标准、地域等方面把握好尺度,慎重选聘中介机构。第一,方式方法要得当:可采用公开招标、邀请招标或指定委托等形式进行,不管采用什么方式,都要从实际出发,坚持公开、公平、公正的原则,认真考量中介机构的执业水平、服务意识等综合因素。第二,资质规模要适中:中介机构的资质和规模应符合要求,应具备完成审计任务的实力,有承担审计质量风险的责任能力,应严格审查中介机构的资质、信誉,充分利用财政部门和注册会计师协会公开的行业信息及其他信息,了解中介机构与被审计单位的经济、业务和其他背景关系,选择信誉良好、具有相应资质的中介机构。第三,地域内外要平等,中介机构应不分地域,一视同仁,应根据审计项目的具体特点,选聘适当的中介。
3.4 委托的内容要适度把握
将政府审计的部分工作内容委托社会中介力量去完成,是目前情况下提高审计服务效能的措施之一,但委托的范围、内容、项目数量一定要适度。首先,委托的范围要有选择性;其次,委托的内容要有必要性;同时,委托的数量要有可控性,政府项目多,审计任务重,但仍应接受审计计划的控制。
3.5 抓好质量管理和风险管理
由于管理模式、质量要求、执业规范不同,中介机构人员管理松散,流动性大,有的随意变更参审人员,有的聘请改时人员参与审计,造成审计进度难以保证,审计效率不高。我们必须严格遵守法律法规的规定,提高依法行政意识,坚持国家审计的基本准则和各项准则,对由社会中介机构独立完成的项目,审计机关要不定期地进行质量检查,做到以下几个方面:一是建立定期培训制度。同时建立个人电子档案,适时对参审人员进行后续教育;二是建立质量信誉机制。对中介机构参与国家审计的质量及规范执行情况进行整体评估,并定期公布,同时建立质量信誉资料库;三是建立竞争淘汰及责任追究机制;四是建立审计质量督查制度。