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摘 要：社会转型期，领导干部处于前所未有的履职环境，由此也面临着非传统的履职风险。官员的“高危”显然属于发展型的高危、弹性高危和主动型高危，只要领导干部能够做到廉洁奉公，无论在什么“高危”的领导岗位上，都不存在风险。因此，对于领导干部来说，必须严于律己，禀持为政之德，把强自身作为履职根本；从制度层面上来说，必须加强法制建设，推进政务公开，创新干部考核方法，扩大社会监督，强化领导干部个人道德修养。
关键词：领导干部；履职风险；对策
中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）08/09-0016-05
近年来，关于领导干部履职风险以及风险程度的问题成为媒体、学界和民间共同参与的热门话题。2010年4月，人民论坛杂志的一项调查表明，44%的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，这一结果公布后，立即引起社会各方普遍的争论：有人把官员与农民工职业进行比较，认为自己的职业既辛苦又危险；有人把官员高危与普通职业高危进行比较，认为官员的风险是自己造成的；有人干脆说官员“高危”是个伪命题；而有学者则认为一些岗位出现前“腐”后继的情况是因为风险还不够大，因此呼吁“让风险来得更猛烈些吧”［1］。笔者认为任何职业都存在着职业风险，领导干部岗位也不例外，但是仅仅纠缠于是否“高危”这种从社会科学研究的角度来讲并不规范的概括，而不进行相关的细致分析，很可能会遮蔽更有意义的“真问题”。因此，本文试图绕开一般意义上的履职风险，从非传统风险的角度，有针对性地分析风险的类型、形成原因及应对方略，希望能将此类问题的讨论引向深入。
一、非传统履职风险的类型
关于官员风险的分类，论述者颇多。笔者立足非传统因素，采用多维视角，结合类型学的方法，对履职风险进行立体分析，意图获得更全面的认识。
1.依据领导干部的履职态度，将风险分为勇作为风险和不作为风险
在履职过程中，官员不同的态度可以给他们带来不同的风险：如果在各个方面勇作为，不注重策略、方法、步骤以及事物发展的客观规律，可能会使改革超出地方的承受能力，矛盾在瞬间井喷，虽然意图很好，但改革最终免不了折戟沉沙的命运，给自己也带来巨大的履职风险；如果不作为，做“清闲官”、“太平官”，中庸平和，明哲保身，虽然落得个清闲自在，但终究造成发展的停滞与人民群众日益增长的物质文化需求之间的尖锐矛盾，求太平无事而不得，况且，不谋事，无政绩，无法面对考核。因而，这种态度表面看来是风平浪静无风险，其实质仍旧蕴含着风险。
2.从领导干部的个体角度看，可分为能力型风险、规则型风险和道德型风险
领导干部的能力不强，无法根据要求扮演好自己的职务角色，无法履行政策，没有能力解决实际问题以及化解矛盾，导致角色失败，这样会给自己带来能力型履职风险。领导干部飞扬跋扈，法律意识淡薄，视制度为无物，大搞一言堂，为达到一定的目的不择手段，会给他们带来规则型风险。领导干部的品德修养为他人诟病，比如作风问题、家庭生活问题、讲排场、奢侈浪费，会带来道德型风险。近些年来，因为官员不孝、“性爱日记”、“微博开房”等问题而被问责的官员屡见不鲜。
3.从外部结构性的原因看，可分为责任型风险、职务型风险和制度型风险
一个领导干部所担负的责任越大，那么与之相应的问责越是严厉，责任型的风险就突出。比如，山西作为煤炭大省，安全生产责重如山，前几年频繁的矿难使得各级官员的责任型风险剧增。职务型风险是由工作岗位的内容和属性而产生的风险。比如掌控着大量金钱、权力、资源等支配权的职位，即所谓的“肥差”，犯错误的概率就要高很多。例如河南省交通厅的几个厅长前“腐”后继，这不是偶然的。制度型风险是反腐制度的创新和日臻完善给领导干部带来的风险。这几年，中央和地方大力开展反腐工作，探索各种有效的对权力进行制衡和监督的办法，努力推进制度创新。比如，每年“两会”期间呼声很高的“官员财产申报制度”、“阳光财政”以及“政府信息公开”等，使得领导干部感受到前所未有的压力。
4.从风险的表现形式来看，可以分为必发型风险和偶发型风险
必发型风险是矛盾积累突破临界点必然产生的风险，是事物发展到一定程度可以预期的变化。比如，某些地区领导干部以铁腕风格违规圈地、野蛮拆迁等，严重侵害了人民群众的根本利益，使得社会冲突的可燃点降低，风险在一定时期内总会以各种形式表现出来。偶发型风险由一些偶然性事件所导致，一般说来是不可预期的风险。比如，“九五至尊天价烟”事件导致周久耕的腐败案发、原陕西省政协副主席庞家钰的“二奶起义”、“十七大代表归来”事件等等，虽然都有一些根源性的问题，但若非一些偶然性的事件，则很难构成现实的风险。因此，这类风险在一些官员的眼里属于晦气和“小概率事件”。
二、非传统履职风险的成因探析
1.市场经济制度不完善带来的权钱交易构成了风险的经济根源
改革开放就经济领域而言，是一个摈弃计划经济体制、逐渐建立和完善社会主义市场经济体制的过程。与计划经济时期国家垄断经济资源、中央对经济生活进行指令性的安排相比，市场经济体现了自上而下的放权让利。这种改革不但使得经济活力增强，经济发展提速，社会总财富迅速扩大，而且促使经济主体多样化，利益多元化，社会上出现了大量流动的资源。但是，由于市场经济制度不完善，制度化水平不高，权力对经济生活的干预和影响无处不在。一些领导干部借助手中的权力，在经济生活领域翻云覆雨，进行权力寻租，在获取巨额经济利益的同时，也给自己带来了巨大的履职风险。
2.转型期法治的不完善构成了风险的制度根源
转型期是社会变迁加速的时期，相对于社会现实急剧的变化，法律和规则体系体现出一定的滞后性，甚至在一些领域出现了无法可依的现实状况。作为以改革者面目出现的领导干部，面对法律的迟滞和空白，必须有破有立，根据自己的理解和意愿推进改革。但由于观念、学识、理解政策水平、领导风格以及根本旨归等因素的影响，领导干部在无法可依的情况下存在着履职风险。另一方面，以改革为旗号，一些标榜“个性”、“铁腕”的领导干部在履职中存在着有法不依的情况。前几年，“仇和现象”曾引起学界和社会的广泛讨论。在笔者看来，仇和的做法是在正面突破官场积弊无果的情况下，通过回归极富个性化的人治，采取各种激进化的反制度手段，进行战略大迂回，扫荡各种弊端，最终实现“实质正义”的目标。上层领导支持仇和，除了改革试点及对其能力的信任外，还有对其人格、道德上的信任。然而，仇和们毕竟是少数，有更多此类风格的官员以学仇和为幌子，实则理直气壮地滋长出了蔑视各种法律规制、人权、组织人事原则的霸气，名为改革家，实则为政治投机者，他们建立起庇护型政治体系，实行类“土司化”的管理，以“改革的需要”践踏法律，以“改革的正当性”蔑视常识，以“改革的名义”高度集权，剪除一切能够对权力进行制衡的因素，塑造绝对的权力。这种罔顾法律规则的做派无形中给自己积累着履职风险。 3.片面强调经济发展的政绩观构成了风险的政治根源
在经济发展中，政府的主导性以及压力型的政治体制曾经是中国经济发展的重要诱因，但是这种模式也存在着结构性的缺陷，比如信息不对称。这不但影响着经济的健康发展，同时也给领导干部履职带来变数。中国政府的权力是采取自上而下的配置方式，上级官员对下级的考核只能采取项目化和数字化的方式进行。这种可量化的管理方式作为近代科学主义的产物，具有一定的可操作性和进步性，但也存在着不可克服的缺陷，即无论考核的标准多么精细，多么面面俱到，都不可能涵盖所要达到的真实目标的全部。并且，由于这些由无数个大大小小的指标构成的指标体系决定了官员的职位升降，因而作为理性经济人的官员们，大多会在履职中以考核的指标作为中心，舍弃某些有利于经济社会发展的真实目标。为了达到这些指标，官员们会千方百计调动各种资源，“采取超常规的手段，想别人所不敢想，”用最经济、最有效的方法来完成任务。GDP的权重高，就以此为中心；民生和社会建设的权重低，则可以忽略。造假的成本要低于真实干工作的成本，所以就有了弄虚作假、玩弄数字游戏。贿赂考评者的成本要低于做事情的成本，于是就争先恐后地贿赂有考评权力的人。从经济学的角度来说，这就是依照指标体系，实现社会资源最有利于个人的最优化配置。然而这种配置却使得官员的利益和人民的利益出现了一定程度的分离，分离到一定程度就构成了官员的政治风险。
4.社会监督匮乏、公共领域发育不足构成了风险的社会根源
新时期的公权力的运作和行使，除了需要自上而下的管理约束，更需要自下而上的监督以及社会的广泛参与。近些年来，“治理”作为一种施政理念逐渐进入人们的视野中。所谓治理，就是除了政府管理之外，强调多主体的共同管理和社会力量对社会事务的共同参与。在治理理论的倡导者看来，治理可以有效地开发和配置各种社会资源，增强社会的活力，最终实现“善政”和社会健康发展的目标。然而在现实的政治生活中，一方面，有些领导干部基于传统的管理思维和管制思想，千方百计地阻挠社会力量对公共生活的参与和对权力的监督，将权力的公开运行变为暗箱操作，将本来该公开的信息隐而不现；另一方面，和西方国家相比，中国进入市场经济比较晚，社会公共领域发育还很不成熟，普通老百姓不但缺乏现代型公民所具有的社会参与意识，而且缺乏在公共空间进行协商、讨论、妥协以及寻求共识的实践能力。同时，“我国政府主导的社会转型在取得巨大成就的同时，也积压着矛盾和冲突，政府必须增强其对社会结构各个组成部分的可控性，来维持经济社会发展所必需的秩序”［2］。这种局面会进一步造成社会发育的不足，使得公权力一强独大，最终客观上纵容了领导干部的为所欲为。
5.精神懈怠、价值观扭曲构成了风险的文化根源
领导干部的精神懈怠是指领导干部因信仰缺失，价值观扭曲，受各种庸俗观念的影响而表现出的精神空虚、萎靡不振、不思进取等精神状态。具体而言，领导干部的精神懈怠有如下一些典型的表现：首先，平庸无为。中国特殊的国情背景，决定了中国改革开放事业的特殊性，在社会转型的“破”与“立”之间没有成熟的模式和路径是可以依赖的，没有什么先验的是与非。因此，必须以实践作为检验真理的唯一标准，采取摸着石头过河的策略，即大胆革新，大胆闯荡，锐意进取，不怕失败，在不断“试错”中形成宝贵的经验。而在当前，在一部分领导干部中却存在着做“平庸官”的观念，他们说话四平八稳，做事缩手缩脚，怕承担改革的风险，怕出现改革争议，明哲保身，做一天和尚撞一天钟，并以此作为为官之道。其次，行政不作为。对于各级领导干部来说，认认真真履职、兢兢业业地改善民生、为人民服务既是构建现代服务型政府的客观要求，也是为了完成党对人民群众的承诺。然而在现实中，有一部分干部却在其位不谋其政，行政不作为，办事拖拉，遇事推诿，自己落个清闲自在，却使得公共产品严重匮乏，公共服务形同虚设，关系老百姓日常生活和根本利益的民生问题迟迟得不到解决。再次，遇事打太极，不愿化解矛盾。对于领导干部来说，面对各种矛盾和冲突，应该勇敢地扎身其中，在纷繁芜杂中理清头绪，认清事实，妥善地处理，将社会风险降低到最小。然而有些干部却不愿意下大力气解决社会矛盾，或者遇事推来推去，让群众投诉无门，或者采取“锯箭疗法”，把箭尾即问题的表面锯掉，而把箭头即问题的根源留在社会肌体内，这样表面看来风平浪静，天下太平，实际上矛盾的暗潮涌动不息；最后，腐化堕落。由于在市场经济中缺少严密有效的监管机制，权力寻租、设租等行为成为领导干部谋取私利的主要手段。一些领导干部在市场经济中价值观发生扭曲，贪图享乐，不明是非，腐化堕落，丧失了清正廉明的正气。
三、领导干部非传统履职风险的应对方略
领导干部非传统履职风险中的“非传统”起源于当今中国方兴未艾的社会转型。社会转型体现为社会各个领域的根本性变迁，它要打破社会系统中原有的均衡，在不均衡中迈向新的均衡。在这样一个过程中，社会构成诸要素如经济、政治、文化、制度等处于变动不居的状态，彼此间也因发展的不平衡而表现出不协调。这些前所未有的变动和混乱造成了领导干部履职风险的特殊性。基于对转型期社会背景的理解，笔者有针对性地提出应对领导干部非传统履职风险的几点方略：
1．加强法治建设，用制度规范权力
我国的改革事业已经进行了30多年。在这一时期，改革主要体现为用“不争论”突破传统意识形态的种种藩篱；用“摸着石头过河”、“大胆闯”来突破旧体制，甚至用非常规的方式为改革试水，进行自由的探索和创新，事实证明这种策略带来了很大的成功。但是30多年后的今天，改革正处于一个新的节点，即我们要转变过去以“闯”为主的做法，将重心放在加强制度建设上。因此，要总结改革开放以来在社会各个领域形成的有效的做法，将其制度化、合法化、稳定化；要吸收国外已有的成熟的制度经验，补充进我们的制度体系中，最终实现在经济、政治和社会生活领域均有法可依、有规可随。对于领导干部来说，必须存有对法律、规则、制度的敬畏和虔诚。为了改革和社会发展的需要，领导干部在履职过程中可以施展个性，可以突破积弊，可以大胆创新，但必须以不伤害公民的基本权益为限，必须在法律和制度的框架内进行。只有这样，才能够切实维护人民群众的根本利益，才能够避免权力以改革为旗号而发生的异化，从而化解可能带来的风险。 2．推进政务公开，让权力在阳光下运行
权力的暗箱操作，不但损害了群众的知情权，引起不满和猜忌，而且增加了官员们为所欲为、公权私用的可能性，给自己埋下风险。从另一个方面讲，“政务公开是强化对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败的必然要求”［3］。因此，必须推进政务公开，让权力在阳光下运行。作为当前政府行政制度改革重点之一，政务公开主要是使政府的工作内容公开化，任何公民都可以通过特定的途径，如政务公开栏、政务公开网络等进行查询、监督。为此，各级领导干部首先应该以《政府信息公开条例》的颁行为契机，加强制度建设，建立和完善政府信息公开办法，形成政务公开的制度体系；其次，要依法明确职责，推进行政权力公开透明运行；再次，要创新审批方式，推进行政审批制度改革；最后，重大事项一定要及时、准确地公开，满足广大群众的关切，避免社会不稳定因素的产生。
3．创新干部考评方式，实现权为民所用
以往的干部考评方式，过分强调经济发展，地方GDP发展的权重过高，体现了压力型政治体制推进经济发展的逻辑。但随着社会矛盾的增多，民生问题的凸出，生态问题和可持续发展问题的显现，领导干部不但要搞好经济管理，而且要懂得社会管理，不但要经济增长，而且要实现可持续发展。因此要创新干部考评方式，创建人尽其才、充满生机的干部任用制度，根据分类考评、多维评价、量化计分、正向引导、有效激励的原则创新干部考评办法。首先，要在干部考核中增加改善民生、公共服务、社会和谐、社会管理、环境保护、可持续发展等内容，真实地反映人民群众的根本利益和社会发展的真实需求，以此建立和完善科学的考评体系。其次，要在坚持党管干部原则的基础上，引入竞争机制，把干部选拔任用与公开选聘任用结合起来，增加透明性和竞争性，避免组织考核的暗箱操作，进一步规范和完善竞争上岗的工作程序和方法。最后，奖罚分明，创新有效的激励机制。要为人才充分施展抱负、建功立业营造良好氛围；要给优秀干部开设一条向上流动的快速通道，营造择优进入、有效激励、庸者退出的良好竞争环境。
4．扩大社会监督，促进公民的政治参与
权力失控往往同社会监督的薄弱如影随形，官员权力和公民权利的不对等最终会导致权力对权利的侵害。由于公共领域的发育不足，缺乏有效的监督体系，公众的舆论很难形成一定的压力，所以领导干部不惮于权为己用。因此，必须加强社会监督体系的建设，即按照温家宝总理所说，创造条件，让人民批评监督政府。一方面，要完善现有的监督渠道，比如信访渠道、司法救济渠道、纪检监督、人民代表大会制度等；另一方面，要创造新型的监督形式，比如加强公共领域建设，加强中国特色公民社会建设，利用互联网的技术进行网络监督。以此改变官与民力量不平衡的状态，使得领导干部对民意民声始终保持应有的敬畏。这样做既能够充分地发挥公民在社会监督中的作用，释放和引导公民的参政热情，又能够增强整个社会的健康和活力，最终实现在动态中求稳定，在和谐中谋发展的目标。
5．强化个人修养建设，主动掌控履职风险
一些领导干部面对官场的环境，向媒体抱怨“官场高风险”，希望被其他社会阶层理解。然而令人感到奇怪的是：一方面，有部分官员们抱怨风险；另一方面，却是全社会对仕途趋之若鹜。难怪有人说官员高风险是个伪命题。姑且不论命题的真伪，和农民工职业的危险相比，官员的“高危”显然属于发展型的高危、弹性高危和主动型高危，简而言之，只要领导干部能够做到廉洁奉公，那么无论在什么“高危”的领导岗位上，都不存在风险。换句话说，所谓“高危”，无非是背离了党纪国法的要求，屈从于自己的欲望和贪婪，没有能够抵御糖衣炮弹的进攻。从这个角度讲，领导干部加强自身的修养，就成了防范风险的最关键一环。对于领导干部来说，“必须严于律己、率先垂范，禀持为政之德、恪守担当之责、善谋履职之策、保持谦抑之心、规避贪欲之险，把强自身作为领导干部的履职根本”［4］。
参考文献：
［1］朱力.让“官员风险”来得更猛烈些［N］.现代快报,2010-04-30.
［2］李浩昇.动力、制约与均衡于中国第三部分发展的关联度［J］.改革,2011(5).
［3］何勇.深入推进政务公开为发展社会主义民主政治作出新贡献［J］.求是，2008（10）.
［4］尹晋华.强自身是领导干部履职根本［J］.人民论坛，2012（9）.
责任编辑：张功杭
关键词：领导干部；履职风险；对策
中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）08/09-0016-05
近年来，关于领导干部履职风险以及风险程度的问题成为媒体、学界和民间共同参与的热门话题。2010年4月，人民论坛杂志的一项调查表明，44%的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，这一结果公布后，立即引起社会各方普遍的争论：有人把官员与农民工职业进行比较，认为自己的职业既辛苦又危险；有人把官员高危与普通职业高危进行比较，认为官员的风险是自己造成的；有人干脆说官员“高危”是个伪命题；而有学者则认为一些岗位出现前“腐”后继的情况是因为风险还不够大，因此呼吁“让风险来得更猛烈些吧”［1］。笔者认为任何职业都存在着职业风险，领导干部岗位也不例外，但是仅仅纠缠于是否“高危”这种从社会科学研究的角度来讲并不规范的概括，而不进行相关的细致分析，很可能会遮蔽更有意义的“真问题”。因此，本文试图绕开一般意义上的履职风险，从非传统风险的角度，有针对性地分析风险的类型、形成原因及应对方略，希望能将此类问题的讨论引向深入。
一、非传统履职风险的类型
关于官员风险的分类，论述者颇多。笔者立足非传统因素，采用多维视角，结合类型学的方法，对履职风险进行立体分析，意图获得更全面的认识。
1.依据领导干部的履职态度，将风险分为勇作为风险和不作为风险
在履职过程中，官员不同的态度可以给他们带来不同的风险：如果在各个方面勇作为，不注重策略、方法、步骤以及事物发展的客观规律，可能会使改革超出地方的承受能力，矛盾在瞬间井喷，虽然意图很好，但改革最终免不了折戟沉沙的命运，给自己也带来巨大的履职风险；如果不作为，做“清闲官”、“太平官”，中庸平和，明哲保身，虽然落得个清闲自在，但终究造成发展的停滞与人民群众日益增长的物质文化需求之间的尖锐矛盾，求太平无事而不得，况且，不谋事，无政绩，无法面对考核。因而，这种态度表面看来是风平浪静无风险，其实质仍旧蕴含着风险。
2.从领导干部的个体角度看，可分为能力型风险、规则型风险和道德型风险
领导干部的能力不强，无法根据要求扮演好自己的职务角色，无法履行政策，没有能力解决实际问题以及化解矛盾，导致角色失败，这样会给自己带来能力型履职风险。领导干部飞扬跋扈，法律意识淡薄，视制度为无物，大搞一言堂，为达到一定的目的不择手段，会给他们带来规则型风险。领导干部的品德修养为他人诟病，比如作风问题、家庭生活问题、讲排场、奢侈浪费，会带来道德型风险。近些年来，因为官员不孝、“性爱日记”、“微博开房”等问题而被问责的官员屡见不鲜。
3.从外部结构性的原因看，可分为责任型风险、职务型风险和制度型风险
一个领导干部所担负的责任越大，那么与之相应的问责越是严厉，责任型的风险就突出。比如，山西作为煤炭大省，安全生产责重如山，前几年频繁的矿难使得各级官员的责任型风险剧增。职务型风险是由工作岗位的内容和属性而产生的风险。比如掌控着大量金钱、权力、资源等支配权的职位，即所谓的“肥差”，犯错误的概率就要高很多。例如河南省交通厅的几个厅长前“腐”后继，这不是偶然的。制度型风险是反腐制度的创新和日臻完善给领导干部带来的风险。这几年，中央和地方大力开展反腐工作，探索各种有效的对权力进行制衡和监督的办法，努力推进制度创新。比如，每年“两会”期间呼声很高的“官员财产申报制度”、“阳光财政”以及“政府信息公开”等，使得领导干部感受到前所未有的压力。
4.从风险的表现形式来看，可以分为必发型风险和偶发型风险
必发型风险是矛盾积累突破临界点必然产生的风险，是事物发展到一定程度可以预期的变化。比如，某些地区领导干部以铁腕风格违规圈地、野蛮拆迁等，严重侵害了人民群众的根本利益，使得社会冲突的可燃点降低，风险在一定时期内总会以各种形式表现出来。偶发型风险由一些偶然性事件所导致，一般说来是不可预期的风险。比如，“九五至尊天价烟”事件导致周久耕的腐败案发、原陕西省政协副主席庞家钰的“二奶起义”、“十七大代表归来”事件等等，虽然都有一些根源性的问题，但若非一些偶然性的事件，则很难构成现实的风险。因此，这类风险在一些官员的眼里属于晦气和“小概率事件”。
二、非传统履职风险的成因探析
1.市场经济制度不完善带来的权钱交易构成了风险的经济根源
改革开放就经济领域而言，是一个摈弃计划经济体制、逐渐建立和完善社会主义市场经济体制的过程。与计划经济时期国家垄断经济资源、中央对经济生活进行指令性的安排相比，市场经济体现了自上而下的放权让利。这种改革不但使得经济活力增强，经济发展提速，社会总财富迅速扩大，而且促使经济主体多样化，利益多元化，社会上出现了大量流动的资源。但是，由于市场经济制度不完善，制度化水平不高，权力对经济生活的干预和影响无处不在。一些领导干部借助手中的权力，在经济生活领域翻云覆雨，进行权力寻租，在获取巨额经济利益的同时，也给自己带来了巨大的履职风险。
2.转型期法治的不完善构成了风险的制度根源
转型期是社会变迁加速的时期，相对于社会现实急剧的变化，法律和规则体系体现出一定的滞后性，甚至在一些领域出现了无法可依的现实状况。作为以改革者面目出现的领导干部，面对法律的迟滞和空白，必须有破有立，根据自己的理解和意愿推进改革。但由于观念、学识、理解政策水平、领导风格以及根本旨归等因素的影响，领导干部在无法可依的情况下存在着履职风险。另一方面，以改革为旗号，一些标榜“个性”、“铁腕”的领导干部在履职中存在着有法不依的情况。前几年，“仇和现象”曾引起学界和社会的广泛讨论。在笔者看来，仇和的做法是在正面突破官场积弊无果的情况下，通过回归极富个性化的人治，采取各种激进化的反制度手段，进行战略大迂回，扫荡各种弊端，最终实现“实质正义”的目标。上层领导支持仇和，除了改革试点及对其能力的信任外，还有对其人格、道德上的信任。然而，仇和们毕竟是少数，有更多此类风格的官员以学仇和为幌子，实则理直气壮地滋长出了蔑视各种法律规制、人权、组织人事原则的霸气，名为改革家，实则为政治投机者，他们建立起庇护型政治体系，实行类“土司化”的管理，以“改革的需要”践踏法律，以“改革的正当性”蔑视常识，以“改革的名义”高度集权，剪除一切能够对权力进行制衡的因素，塑造绝对的权力。这种罔顾法律规则的做派无形中给自己积累着履职风险。 3.片面强调经济发展的政绩观构成了风险的政治根源
在经济发展中，政府的主导性以及压力型的政治体制曾经是中国经济发展的重要诱因，但是这种模式也存在着结构性的缺陷，比如信息不对称。这不但影响着经济的健康发展，同时也给领导干部履职带来变数。中国政府的权力是采取自上而下的配置方式，上级官员对下级的考核只能采取项目化和数字化的方式进行。这种可量化的管理方式作为近代科学主义的产物，具有一定的可操作性和进步性，但也存在着不可克服的缺陷，即无论考核的标准多么精细，多么面面俱到，都不可能涵盖所要达到的真实目标的全部。并且，由于这些由无数个大大小小的指标构成的指标体系决定了官员的职位升降，因而作为理性经济人的官员们，大多会在履职中以考核的指标作为中心，舍弃某些有利于经济社会发展的真实目标。为了达到这些指标，官员们会千方百计调动各种资源，“采取超常规的手段，想别人所不敢想，”用最经济、最有效的方法来完成任务。GDP的权重高，就以此为中心；民生和社会建设的权重低，则可以忽略。造假的成本要低于真实干工作的成本，所以就有了弄虚作假、玩弄数字游戏。贿赂考评者的成本要低于做事情的成本，于是就争先恐后地贿赂有考评权力的人。从经济学的角度来说，这就是依照指标体系，实现社会资源最有利于个人的最优化配置。然而这种配置却使得官员的利益和人民的利益出现了一定程度的分离，分离到一定程度就构成了官员的政治风险。
4.社会监督匮乏、公共领域发育不足构成了风险的社会根源
新时期的公权力的运作和行使，除了需要自上而下的管理约束，更需要自下而上的监督以及社会的广泛参与。近些年来，“治理”作为一种施政理念逐渐进入人们的视野中。所谓治理，就是除了政府管理之外，强调多主体的共同管理和社会力量对社会事务的共同参与。在治理理论的倡导者看来，治理可以有效地开发和配置各种社会资源，增强社会的活力，最终实现“善政”和社会健康发展的目标。然而在现实的政治生活中，一方面，有些领导干部基于传统的管理思维和管制思想，千方百计地阻挠社会力量对公共生活的参与和对权力的监督，将权力的公开运行变为暗箱操作，将本来该公开的信息隐而不现；另一方面，和西方国家相比，中国进入市场经济比较晚，社会公共领域发育还很不成熟，普通老百姓不但缺乏现代型公民所具有的社会参与意识，而且缺乏在公共空间进行协商、讨论、妥协以及寻求共识的实践能力。同时，“我国政府主导的社会转型在取得巨大成就的同时，也积压着矛盾和冲突，政府必须增强其对社会结构各个组成部分的可控性，来维持经济社会发展所必需的秩序”［2］。这种局面会进一步造成社会发育的不足，使得公权力一强独大，最终客观上纵容了领导干部的为所欲为。
5.精神懈怠、价值观扭曲构成了风险的文化根源
领导干部的精神懈怠是指领导干部因信仰缺失，价值观扭曲，受各种庸俗观念的影响而表现出的精神空虚、萎靡不振、不思进取等精神状态。具体而言，领导干部的精神懈怠有如下一些典型的表现：首先，平庸无为。中国特殊的国情背景，决定了中国改革开放事业的特殊性，在社会转型的“破”与“立”之间没有成熟的模式和路径是可以依赖的，没有什么先验的是与非。因此，必须以实践作为检验真理的唯一标准，采取摸着石头过河的策略，即大胆革新，大胆闯荡，锐意进取，不怕失败，在不断“试错”中形成宝贵的经验。而在当前，在一部分领导干部中却存在着做“平庸官”的观念，他们说话四平八稳，做事缩手缩脚，怕承担改革的风险，怕出现改革争议，明哲保身，做一天和尚撞一天钟，并以此作为为官之道。其次，行政不作为。对于各级领导干部来说，认认真真履职、兢兢业业地改善民生、为人民服务既是构建现代服务型政府的客观要求，也是为了完成党对人民群众的承诺。然而在现实中，有一部分干部却在其位不谋其政，行政不作为，办事拖拉，遇事推诿，自己落个清闲自在，却使得公共产品严重匮乏，公共服务形同虚设，关系老百姓日常生活和根本利益的民生问题迟迟得不到解决。再次，遇事打太极，不愿化解矛盾。对于领导干部来说，面对各种矛盾和冲突，应该勇敢地扎身其中，在纷繁芜杂中理清头绪，认清事实，妥善地处理，将社会风险降低到最小。然而有些干部却不愿意下大力气解决社会矛盾，或者遇事推来推去，让群众投诉无门，或者采取“锯箭疗法”，把箭尾即问题的表面锯掉，而把箭头即问题的根源留在社会肌体内，这样表面看来风平浪静，天下太平，实际上矛盾的暗潮涌动不息；最后，腐化堕落。由于在市场经济中缺少严密有效的监管机制，权力寻租、设租等行为成为领导干部谋取私利的主要手段。一些领导干部在市场经济中价值观发生扭曲，贪图享乐，不明是非，腐化堕落，丧失了清正廉明的正气。
三、领导干部非传统履职风险的应对方略
领导干部非传统履职风险中的“非传统”起源于当今中国方兴未艾的社会转型。社会转型体现为社会各个领域的根本性变迁，它要打破社会系统中原有的均衡，在不均衡中迈向新的均衡。在这样一个过程中，社会构成诸要素如经济、政治、文化、制度等处于变动不居的状态，彼此间也因发展的不平衡而表现出不协调。这些前所未有的变动和混乱造成了领导干部履职风险的特殊性。基于对转型期社会背景的理解，笔者有针对性地提出应对领导干部非传统履职风险的几点方略：
1．加强法治建设，用制度规范权力
我国的改革事业已经进行了30多年。在这一时期，改革主要体现为用“不争论”突破传统意识形态的种种藩篱；用“摸着石头过河”、“大胆闯”来突破旧体制，甚至用非常规的方式为改革试水，进行自由的探索和创新，事实证明这种策略带来了很大的成功。但是30多年后的今天，改革正处于一个新的节点，即我们要转变过去以“闯”为主的做法，将重心放在加强制度建设上。因此，要总结改革开放以来在社会各个领域形成的有效的做法，将其制度化、合法化、稳定化；要吸收国外已有的成熟的制度经验，补充进我们的制度体系中，最终实现在经济、政治和社会生活领域均有法可依、有规可随。对于领导干部来说，必须存有对法律、规则、制度的敬畏和虔诚。为了改革和社会发展的需要，领导干部在履职过程中可以施展个性，可以突破积弊，可以大胆创新，但必须以不伤害公民的基本权益为限，必须在法律和制度的框架内进行。只有这样，才能够切实维护人民群众的根本利益，才能够避免权力以改革为旗号而发生的异化，从而化解可能带来的风险。 2．推进政务公开，让权力在阳光下运行
权力的暗箱操作，不但损害了群众的知情权，引起不满和猜忌，而且增加了官员们为所欲为、公权私用的可能性，给自己埋下风险。从另一个方面讲，“政务公开是强化对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败的必然要求”［3］。因此，必须推进政务公开，让权力在阳光下运行。作为当前政府行政制度改革重点之一，政务公开主要是使政府的工作内容公开化，任何公民都可以通过特定的途径，如政务公开栏、政务公开网络等进行查询、监督。为此，各级领导干部首先应该以《政府信息公开条例》的颁行为契机，加强制度建设，建立和完善政府信息公开办法，形成政务公开的制度体系；其次，要依法明确职责，推进行政权力公开透明运行；再次，要创新审批方式，推进行政审批制度改革；最后，重大事项一定要及时、准确地公开，满足广大群众的关切，避免社会不稳定因素的产生。
3．创新干部考评方式，实现权为民所用
以往的干部考评方式，过分强调经济发展，地方GDP发展的权重过高，体现了压力型政治体制推进经济发展的逻辑。但随着社会矛盾的增多，民生问题的凸出，生态问题和可持续发展问题的显现，领导干部不但要搞好经济管理，而且要懂得社会管理，不但要经济增长，而且要实现可持续发展。因此要创新干部考评方式，创建人尽其才、充满生机的干部任用制度，根据分类考评、多维评价、量化计分、正向引导、有效激励的原则创新干部考评办法。首先，要在干部考核中增加改善民生、公共服务、社会和谐、社会管理、环境保护、可持续发展等内容，真实地反映人民群众的根本利益和社会发展的真实需求，以此建立和完善科学的考评体系。其次，要在坚持党管干部原则的基础上，引入竞争机制，把干部选拔任用与公开选聘任用结合起来，增加透明性和竞争性，避免组织考核的暗箱操作，进一步规范和完善竞争上岗的工作程序和方法。最后，奖罚分明，创新有效的激励机制。要为人才充分施展抱负、建功立业营造良好氛围；要给优秀干部开设一条向上流动的快速通道，营造择优进入、有效激励、庸者退出的良好竞争环境。
4．扩大社会监督，促进公民的政治参与
权力失控往往同社会监督的薄弱如影随形，官员权力和公民权利的不对等最终会导致权力对权利的侵害。由于公共领域的发育不足，缺乏有效的监督体系，公众的舆论很难形成一定的压力，所以领导干部不惮于权为己用。因此，必须加强社会监督体系的建设，即按照温家宝总理所说，创造条件，让人民批评监督政府。一方面，要完善现有的监督渠道，比如信访渠道、司法救济渠道、纪检监督、人民代表大会制度等；另一方面，要创造新型的监督形式，比如加强公共领域建设，加强中国特色公民社会建设，利用互联网的技术进行网络监督。以此改变官与民力量不平衡的状态，使得领导干部对民意民声始终保持应有的敬畏。这样做既能够充分地发挥公民在社会监督中的作用，释放和引导公民的参政热情，又能够增强整个社会的健康和活力，最终实现在动态中求稳定，在和谐中谋发展的目标。
5．强化个人修养建设，主动掌控履职风险
一些领导干部面对官场的环境，向媒体抱怨“官场高风险”，希望被其他社会阶层理解。然而令人感到奇怪的是：一方面，有部分官员们抱怨风险；另一方面，却是全社会对仕途趋之若鹜。难怪有人说官员高风险是个伪命题。姑且不论命题的真伪，和农民工职业的危险相比，官员的“高危”显然属于发展型的高危、弹性高危和主动型高危，简而言之，只要领导干部能够做到廉洁奉公，那么无论在什么“高危”的领导岗位上，都不存在风险。换句话说，所谓“高危”，无非是背离了党纪国法的要求，屈从于自己的欲望和贪婪，没有能够抵御糖衣炮弹的进攻。从这个角度讲，领导干部加强自身的修养，就成了防范风险的最关键一环。对于领导干部来说，“必须严于律己、率先垂范，禀持为政之德、恪守担当之责、善谋履职之策、保持谦抑之心、规避贪欲之险，把强自身作为领导干部的履职根本”［4］。
参考文献：
［1］朱力.让“官员风险”来得更猛烈些［N］.现代快报,2010-04-30.
［2］李浩昇.动力、制约与均衡于中国第三部分发展的关联度［J］.改革,2011(5).
［3］何勇.深入推进政务公开为发展社会主义民主政治作出新贡献［J］.求是，2008（10）.
［4］尹晋华.强自身是领导干部履职根本［J］.人民论坛，2012（9）.
责任编辑：张功杭