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11月3日，安徽省政府法制办接到安徽省编办的正式批文，新成立一个处室——合法性审查处。在目前行政编制严格总量控制的情况下，安徽省编办批复同意省法制办增加1名副厅级领导职数，增加行政编制4名，足见合法性审查工作的重要性。
“十八届四中全会提出，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”安徽省政府法制办公室依法行政指导处处长焦凤君告诉《决策》：“安徽在全国率先设立专门机构，健全重大行政决策合法性审查机制，将为安徽全面推进依法治省提供有力保障。”
安徽的这一首创，立即引来各界的极大关注。实际上，不仅是合法性审查，按照健全依法决策机制的设计，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个步骤，都将成为重大行政决策的法定程序。
在依法治国的宏观背景下，推进决策法治化的要求越来越凸显，安徽正在用一系列的改革创新，助力依法行政加快前行。其中，明确政府的行政权力和职责，排在首要位置。
权力与责任“双清单”
10月31日，安徽省级政府权力清单和责任清单目录正式公开发布，75家省级单位清理出5405项行政权力，最终只保留了1712项，经审核减少了3963项，精简68.3%。安徽由此成为全国省级政府行政权力事项最精简的省份之一。
依法行政必须首先明确政府有哪些权力，进而推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，这被行政法学家称为推进依法行政的“总开关”。虽然权力清单的发布，安徽不是第一家，但安徽的创新在于同步发布了责任清单。
安徽大学法学院院长程雁雷担任安徽省政府法律顾问，她参与了安徽省政府权力清单的制定工作。程雁雷告诉《决策》：“权力清单与责任清单同步发布，在全国具有首创性。推进依法行政仅仅把权力关进制度的笼子里还不够，还要套上责任的紧箍咒。削减一项权力，并不意味着政府部门减少了一项责任。法治政府一定是要‘法定职责必须为、法无授权不可为’。”
在安徽省政府网站上，清单列表一目了然，其主要内容包括权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图以及廉政风险点。同时将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类。程雁雷分析说：“把行政权力类别化，这也是推进法治政府建设的进步，要让政府充分认识到，权力来源要合法，行使权力要阳光，要符合程序。”
权力存留的依据是什么？焦凤君介绍说：“合法性是一项行政权力去留的首要因素。”针对保留的省级行政权力，此次专门依法依规编制了1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出3万余条法律法规条款依据，实现了“政府权力进清单、清单之外无权力”。
为从十多万条法律法规中，找出每一项行政权力的法律依据，安徽省编办、监察厅、法制办等部门和市县共抽调28人，分成6个小组进行清理审核。从今年4月份启动，历时半年才完成。
在省级政府公布权力清单和责任清单的示范带动下，“市县压茬推进，确保2015年底前在全省建成上下顺畅、横向衔接的权责清单体系。”10月31日，安徽省政府向各市县发出明确要求。11月27日，芜湖市第一个公布市级清单。
与政府权力清单和责任清单相呼应，行政审批改革也在大踏步前进。在合肥，从2006年到2013年，先后进行了6轮行政审批事项清理。2013年至2014年10月，在原有基础上，又开展了4轮清理。“经过10轮行政审批改革，合肥成为全国行政审批项目最少的省会城市。”合肥市法制办副主任吴昌文告诉《决策》。
企业注册量的增长是对合肥行政审批优化、服务意识增强的最好印证。仅在2014年上半年，合肥各类市场主体达到34万多户，新增私营企业17000多户，同比增长97%。行政审批制度改革和依法行政释放的红利，在含山县同样显现。安徽绿龙光电科技有限公司董事长陈福宝在杭州经商20年后，“凤还巢”落户含山经济开发区。他在对比两地的行政服务后说，含山的政务服务，已经不比沿海经济发达城市落后。
程雁雷在参与和观察了权力清单制定后认为：“这次是政府向自己开刀，可以说是‘壮士断臂’，是政府的一场自我革命。”在推动这场“政府自我革命”的力量中，我们还经常会看到法学专家和律师的身影。
借用“外脑”
“随着法治政府建设的推进，可以在政府里设立公职律师，也可以进行政府购买法律服务。”程雁雷结合20年的政府法律顾问经历，提出了两个发展的新方向。
据本刊记者了解，合肥在这两方面都已开始进行制度探索。吴昌文告诉《决策》：“下一步，政府法制机构、政府法律顾问和公职律师，将对政府依法行政产生相互补充的作用。”
但与正处于探索中的公职律师相比，政府法律顾问作为目前最重要的政府法律“外脑”，已形成相对稳定的制度。程雁雷介绍说：“合肥的政府法律顾问工作机制非常实。”
2004年，合肥开始聘请政府法律顾问；2010年，在原政府法律顾问服务模式的基础上，扩充到20人，构建起政府法律顾问大平台。
从合肥的实践来看，可概括为四个特点：一是聘请凸显“高端与务实”。20名政府法律顾问中，有法学专家3人，执业律师17人，涵盖了民商法、行政法、刑法等多个领域。
二是合作凸显“规范与专业”。为有效发挥政府法律顾问的智囊作用，合肥制定了政府法律顾问工作规则，形成了一系列制度，最大限度发挥顾问的专业优势。
三是服务凸显“节约与效率”。整合各部门法律顾问资源，建立全市统一的政府法律顾问平台，提高了工作效率，节约了财政资金。
四是考核凸显“务实和创新”。合肥市制定了政府法律顾问考核办法，按照参与处理涉法事物次数、质量和遵守法律顾问工作规则等多项指标，实施量化考核管理，同时引入退出机制，强化每位顾问的责任意识。比如，合肥引进京东方和联想电脑等项目时，政府法律顾问直接参与；合肥市出租车管理条例，则是委托安徽大学法学院陈宏光教授起草。 合肥的成功做法，已引起广泛关注，国务院法制办专门将《地方法律顾问制度建立实施情况研究》的课题，委托合肥市法制办开展。
在推进依法行政的大背景下，法律顾问作为政府的法律“外脑”，发挥的作用越发重要。10月，安徽省出台“规范政府系统重大事项决策行为”的意见，明确要求重大事项决策要组织专家论证，进行风险评估。
经过20年的积累，不管是专家型顾问，还是执业律师，他们不仅以实际行动参与和推动政府依法行政，也在推进着政府法治意识的提高。从长远来看，后者会更有价值。
法治意识与考核体系
现今，程雁雷几乎在每一个场合都会讲法治思维：“我演讲的题目都是围绕法治思维，去卫生厅我讲法治思维与行政执法，去综治委我讲法治思维与社会管理，去合肥市政府中心组学习就讲法治思维与行政决策，什么时候领导干部内心真正敬畏法、尊重法，我们的法治政府才有希望。”
程雁雷之所以如此强调法治思维，是因为以法治思维和法治方式来行政，是目前建设法治政府的主要短板之一。
今年6月，程雁雷受邀去安徽某县县委中心组学习讲一堂法治课，她发现县委书记给干部们指定了两本阅读书目，一本是《依法行政干部读本》，一本是孟德斯鸠《论法的精神》。程雁雷惊讶地说：“《论法的精神》翻译的有些晦涩，我们看都得花大力气，干部们会看吗？”书记笑答：“看难啃的书才会有收获，我就很喜欢看，都看完了。”
在课堂上，程雁雷一如既往提到了法律信仰，还提到了法学经典教材——伯尔曼的《法律与宗教》，书记很感兴趣。回合肥后，程雁雷寄了好几本给他。两天后，书记打来电话，说两个晚上就看完了，而且很好看。
“我很赞赏这位书记，他看了，县里其他干部肯定也要翻一翻，在中国很多事情要靠领导重视。阅读是个内化于心、外化于行的过程，我觉得看跟不看肯定不一样。”程雁雷很感慨。同时她也坦言，有法治思维的领导还是太少。
对此，吴昌文认为，各级领导干部、执法人员运用法治思维的意识不高，已经成为法治政府建设的一个阻力。采访中，多数基层领导坦言，目前阶段法治意识高低，主要还是因为政绩考核体系的问题。“多年来，已经形成以GDP衡量政绩的惯性思维，部分基层行政首长往往是采用非法治手段追求短期政绩。甚至有的时候，领导要干什么事情，都会想办法搞出一个条例来，把不合法变成合法。”吴昌文说。
因此，改变政绩考核指挥棒，引导各级政府真正树立法治意识和法治思维，是一项迫切需要的制度安排。
安徽在这方面是先行者。焦凤君告诉《决策》；“2009年，安徽就完成了《市县政府依法行政考核指标体系研究报告》，报送到国务院法制办后，领导很重视，批示建议推广全国，是以国务院法制办31号文件的形式印发的。一个正式文件发一个研究报告，这在国务院法制办历史上还是第一次。”
11月25日，安徽省贯彻十八届四中全会的实施意见正式发布，其中专门对考核做出了部署。安徽省委组织部与安徽省法制办，正在联合制定领导干部的法治政绩考核体系，将来对领导干部的考核、单位的考核、拟提拔人员的考核，都会有一系列细化指标。
2014年10月，安徽省政府法制办对外发布《依法行政在安徽（2004-2014）》，“这是对《全面推进依法行政实施纲要》颁布10年来的工作进行系统全面的梳理，既看到安徽取得的成效，也要直面问题。面向2020年建成法治政府，我们还需要更加坚定的步伐。”焦凤君说。■
“十八届四中全会提出，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”安徽省政府法制办公室依法行政指导处处长焦凤君告诉《决策》：“安徽在全国率先设立专门机构，健全重大行政决策合法性审查机制，将为安徽全面推进依法治省提供有力保障。”
安徽的这一首创，立即引来各界的极大关注。实际上，不仅是合法性审查，按照健全依法决策机制的设计，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五个步骤，都将成为重大行政决策的法定程序。
在依法治国的宏观背景下，推进决策法治化的要求越来越凸显，安徽正在用一系列的改革创新，助力依法行政加快前行。其中，明确政府的行政权力和职责，排在首要位置。
权力与责任“双清单”
10月31日，安徽省级政府权力清单和责任清单目录正式公开发布，75家省级单位清理出5405项行政权力，最终只保留了1712项，经审核减少了3963项，精简68.3%。安徽由此成为全国省级政府行政权力事项最精简的省份之一。
依法行政必须首先明确政府有哪些权力，进而推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，这被行政法学家称为推进依法行政的“总开关”。虽然权力清单的发布，安徽不是第一家，但安徽的创新在于同步发布了责任清单。
安徽大学法学院院长程雁雷担任安徽省政府法律顾问，她参与了安徽省政府权力清单的制定工作。程雁雷告诉《决策》：“权力清单与责任清单同步发布，在全国具有首创性。推进依法行政仅仅把权力关进制度的笼子里还不够，还要套上责任的紧箍咒。削减一项权力，并不意味着政府部门减少了一项责任。法治政府一定是要‘法定职责必须为、法无授权不可为’。”
在安徽省政府网站上，清单列表一目了然，其主要内容包括权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图以及廉政风险点。同时将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类。程雁雷分析说：“把行政权力类别化，这也是推进法治政府建设的进步，要让政府充分认识到，权力来源要合法，行使权力要阳光，要符合程序。”
权力存留的依据是什么？焦凤君介绍说：“合法性是一项行政权力去留的首要因素。”针对保留的省级行政权力，此次专门依法依规编制了1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出3万余条法律法规条款依据，实现了“政府权力进清单、清单之外无权力”。
为从十多万条法律法规中，找出每一项行政权力的法律依据，安徽省编办、监察厅、法制办等部门和市县共抽调28人，分成6个小组进行清理审核。从今年4月份启动，历时半年才完成。
在省级政府公布权力清单和责任清单的示范带动下，“市县压茬推进，确保2015年底前在全省建成上下顺畅、横向衔接的权责清单体系。”10月31日，安徽省政府向各市县发出明确要求。11月27日，芜湖市第一个公布市级清单。
与政府权力清单和责任清单相呼应，行政审批改革也在大踏步前进。在合肥，从2006年到2013年，先后进行了6轮行政审批事项清理。2013年至2014年10月，在原有基础上，又开展了4轮清理。“经过10轮行政审批改革，合肥成为全国行政审批项目最少的省会城市。”合肥市法制办副主任吴昌文告诉《决策》。
企业注册量的增长是对合肥行政审批优化、服务意识增强的最好印证。仅在2014年上半年，合肥各类市场主体达到34万多户，新增私营企业17000多户，同比增长97%。行政审批制度改革和依法行政释放的红利，在含山县同样显现。安徽绿龙光电科技有限公司董事长陈福宝在杭州经商20年后，“凤还巢”落户含山经济开发区。他在对比两地的行政服务后说，含山的政务服务，已经不比沿海经济发达城市落后。
程雁雷在参与和观察了权力清单制定后认为：“这次是政府向自己开刀，可以说是‘壮士断臂’，是政府的一场自我革命。”在推动这场“政府自我革命”的力量中，我们还经常会看到法学专家和律师的身影。
借用“外脑”
“随着法治政府建设的推进，可以在政府里设立公职律师，也可以进行政府购买法律服务。”程雁雷结合20年的政府法律顾问经历，提出了两个发展的新方向。
据本刊记者了解，合肥在这两方面都已开始进行制度探索。吴昌文告诉《决策》：“下一步，政府法制机构、政府法律顾问和公职律师，将对政府依法行政产生相互补充的作用。”
但与正处于探索中的公职律师相比，政府法律顾问作为目前最重要的政府法律“外脑”，已形成相对稳定的制度。程雁雷介绍说：“合肥的政府法律顾问工作机制非常实。”
2004年，合肥开始聘请政府法律顾问；2010年，在原政府法律顾问服务模式的基础上，扩充到20人，构建起政府法律顾问大平台。
从合肥的实践来看，可概括为四个特点：一是聘请凸显“高端与务实”。20名政府法律顾问中，有法学专家3人，执业律师17人，涵盖了民商法、行政法、刑法等多个领域。
二是合作凸显“规范与专业”。为有效发挥政府法律顾问的智囊作用，合肥制定了政府法律顾问工作规则，形成了一系列制度，最大限度发挥顾问的专业优势。
三是服务凸显“节约与效率”。整合各部门法律顾问资源，建立全市统一的政府法律顾问平台，提高了工作效率，节约了财政资金。
四是考核凸显“务实和创新”。合肥市制定了政府法律顾问考核办法，按照参与处理涉法事物次数、质量和遵守法律顾问工作规则等多项指标，实施量化考核管理，同时引入退出机制，强化每位顾问的责任意识。比如，合肥引进京东方和联想电脑等项目时，政府法律顾问直接参与；合肥市出租车管理条例，则是委托安徽大学法学院陈宏光教授起草。 合肥的成功做法，已引起广泛关注，国务院法制办专门将《地方法律顾问制度建立实施情况研究》的课题，委托合肥市法制办开展。
在推进依法行政的大背景下，法律顾问作为政府的法律“外脑”，发挥的作用越发重要。10月，安徽省出台“规范政府系统重大事项决策行为”的意见，明确要求重大事项决策要组织专家论证，进行风险评估。
经过20年的积累，不管是专家型顾问，还是执业律师，他们不仅以实际行动参与和推动政府依法行政，也在推进着政府法治意识的提高。从长远来看，后者会更有价值。
法治意识与考核体系
现今，程雁雷几乎在每一个场合都会讲法治思维：“我演讲的题目都是围绕法治思维，去卫生厅我讲法治思维与行政执法，去综治委我讲法治思维与社会管理，去合肥市政府中心组学习就讲法治思维与行政决策，什么时候领导干部内心真正敬畏法、尊重法，我们的法治政府才有希望。”
程雁雷之所以如此强调法治思维，是因为以法治思维和法治方式来行政，是目前建设法治政府的主要短板之一。
今年6月，程雁雷受邀去安徽某县县委中心组学习讲一堂法治课，她发现县委书记给干部们指定了两本阅读书目，一本是《依法行政干部读本》，一本是孟德斯鸠《论法的精神》。程雁雷惊讶地说：“《论法的精神》翻译的有些晦涩，我们看都得花大力气，干部们会看吗？”书记笑答：“看难啃的书才会有收获，我就很喜欢看，都看完了。”
在课堂上，程雁雷一如既往提到了法律信仰，还提到了法学经典教材——伯尔曼的《法律与宗教》，书记很感兴趣。回合肥后，程雁雷寄了好几本给他。两天后，书记打来电话，说两个晚上就看完了，而且很好看。
“我很赞赏这位书记，他看了，县里其他干部肯定也要翻一翻，在中国很多事情要靠领导重视。阅读是个内化于心、外化于行的过程，我觉得看跟不看肯定不一样。”程雁雷很感慨。同时她也坦言，有法治思维的领导还是太少。
对此，吴昌文认为，各级领导干部、执法人员运用法治思维的意识不高，已经成为法治政府建设的一个阻力。采访中，多数基层领导坦言，目前阶段法治意识高低，主要还是因为政绩考核体系的问题。“多年来，已经形成以GDP衡量政绩的惯性思维，部分基层行政首长往往是采用非法治手段追求短期政绩。甚至有的时候，领导要干什么事情，都会想办法搞出一个条例来，把不合法变成合法。”吴昌文说。
因此，改变政绩考核指挥棒，引导各级政府真正树立法治意识和法治思维，是一项迫切需要的制度安排。
安徽在这方面是先行者。焦凤君告诉《决策》；“2009年，安徽就完成了《市县政府依法行政考核指标体系研究报告》，报送到国务院法制办后，领导很重视，批示建议推广全国，是以国务院法制办31号文件的形式印发的。一个正式文件发一个研究报告，这在国务院法制办历史上还是第一次。”
11月25日，安徽省贯彻十八届四中全会的实施意见正式发布，其中专门对考核做出了部署。安徽省委组织部与安徽省法制办，正在联合制定领导干部的法治政绩考核体系，将来对领导干部的考核、单位的考核、拟提拔人员的考核，都会有一系列细化指标。
2014年10月，安徽省政府法制办对外发布《依法行政在安徽（2004-2014）》，“这是对《全面推进依法行政实施纲要》颁布10年来的工作进行系统全面的梳理，既看到安徽取得的成效，也要直面问题。面向2020年建成法治政府，我们还需要更加坚定的步伐。”焦凤君说。■