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[摘要] 我国的政府采购始于上世纪90年代，由于采购量逐渐增大，其对国民经济的调控功能也日渐凸显出来。而政府采购功能的实现内蕴着严格的假设前提。因我国政府采购刚刚起步，现实采购实践中暴露出一些突出问题，对这些问题，文中进行了实证分析，并根据我国经济运行中的实际情况，给出了政策建议。
[关键词] 政府采购寻租
一、规范成熟的政府采购内蕴的前提
1．政府采购量足够大，大到能对国民经济的发展产生举足轻重的影响，具有极强的宏观调控作用。
2．政府采购从业人员职业素质和专业技能完善、道德高尚，不存在道德风险。即使存在道德风险，外在监督也非常到位。
3．采购人员明确采购标准，具有市场的完备信息，对所购商品性能、技术标准、成本构成非常了解。
4．切实编制好政府采购年初预算，政府采购预算制度非常健全和完善，政府采购计划能够达到科学和规范的要求，没有随意性。
5．政府采购部门在采购范围、采购方式、采购程序管理等方面操作规范，对符合政府集中采购目录及限额标准要求、具备集中采购条件的政府采购项目均能按要求实行采购。
6．政府采购监督管理部门不折不扣地履行其职责，能充分保证政府采购法的贯彻执行。一旦发现违规采购行为，都能及时严肃处理。
7.市场发育成熟，市场体系完整、健全。现实中，任何一个政府，哪怕是市场经济最发达的国家，都不可能完全符合以上约束条件。我国市场经济体制刚刚建立，政府采购制度也刚开始尝试，因此，实际运作中出现了一些问
题。
二、政府采购中出现的突出问题
政府采购过程中暴露出许多问题，其中最为突出和具有代表性的是以下几方面。
1.政策功能可操作性差
这是政策功能难以发挥作用的症结所在。政府在出台政策时，首先要明确政策目标，特别是一些概念要明确，否则操作中就难以很好地实施。例如，中央提出节能概念很好，可是节能没有相关技术性指标。政府采购中有照顾中小企业、扶持落后地区经济发展、保护民族产业、低于市场平均价采购等政策目标，但是，在现实操作中，对“中小企业”、“落后地区”、“市场平均价”都应该有比较明确的定义和划分依据。特别是有些专家学者的文章中出现了“节资率”、“节支率”等指标，并且有数字作证，可是预算价可能带有随意性和滞后性，而市场平均价在市场经济价格自主的情况下也难以确定，这必然给定量分析带来困难。
2.会造成“两利相权”的取舍困难
目前政府采购在以下几个方面最有可能发挥政策功能：一是保护民族产业；二是促进节能环保的“绿色”功能；三是促进自主创新；四是扶持中小企业和照顾落后地区；五是促进劳动保障。可是其中任何一个方面都有可能加大成本。譬如自主创新形成的自主知识产权，自主研发会带来高额的研发费用，这必然构成成本的一部分，成本高必然拉动价格高。采购价格高的产品必然造成财政支出增加，而政府采购目的之一就是节约资金，显然这和政府采购经济性的目标相悖。所以，在短期内，特别是在财政资金紧张的情况下，就会发生鱼和熊掌不可兼得的问题。对于地方政府采购而言，最有可能的是取局部利益、短期利益，舍整体利益和长期利益。
3.政府购买的层层审批可能会丧失时间价值
政府集中购买，目的在于提高采购资金的使用效益，但是有时会出现“层层审批费时费力，有集中却无效益”的现象。因为是单独一家的集中采购，相当于变成了垄断采购。如果政府采购协议进货产品目录严重滞后，不能根据市场情况及时调整，就可能高价买进过时的产品，变成了“有集中无效益”的政府采购。同时，政府采购在审批程序上也比较麻烦。有人在调查中发现，即使购买一台电脑，也要打报告找上级政府批准，从用户报批到设备到位，程序繁琐，周期漫长，既降低了行政效率，又增加了行政成本。
4.权力寻租难以避免
政府采购过程中的权力寻租难以避免，原因主要是：第一，政府采购资金的所有权与实际使用权分离，资金的使用者在进行购买时未必忠实于所有者，于是有可能出现道德风险。第二，正因为上述的两权分离，就决定了政府采购的全过程包含了多重委托代理关系，形成“纳税人——财政部门——政府采购机构——直接采购官员”这条复杂的委托代理链，在每一个环节都有可能出现道德风险，尤其是直接采购人员和供应商的博弈中极易形成合谋，产生寻租现象。第三，在市场经济条件下，人们在追求自身利益最大化的本能驱使下，只要违规收益大于违规成本，违规现象就易产生。第四，政府采购资金的所有人不可能直接监督采购人员，同样在实践中还是委托一个部门进行监督，比如监察部门，这又是一个委托代理关系，同样会存在道德风险，而且不排除采购部门和监察部门的人员形成合谋型博弈的可能性。基于以上分析，在政府采购过程中避免权力寻租异化是非常困难的。
5.招投标机制不健全
政府采购最大的特点就是在公平、公正、公开的透明环境中通过招标方式实现物有所值。但是，由于受专业知识的局限和多方因素的制约，目前政府采购的招投标工作仅仅停留在运作的初期，专业化水平不高，缺乏管理措施，各项招投标活动运作效益低，监督乏力，与统一、严谨、细致、规范、高效的招投标要求相差很远，反映出来的问题主要有：第一，没有统一的招投标管理模式。由于很多地方没有具备资格的社会专职招投标代理机构，加之政府采购在推行初期都未成立招投标管理委员会，也没有固定的招投标场所，难免出现一些不规范、专业水平不高的现象。第二，专家评委库人员空缺。建立一定数量的不同专业的专家评委库是搞好政府采购招投标的前提条件。但是，由于政府采购招投标尚处在探讨阶段，缺乏统一规范的管理模式，在每次招投标活动中只能临时邀请一些有关专业人员作为评委参与评标，在一定程度上影响了招投标的权威性。第三，政府采购招投标工作有时流于形式，甚至有时存在“暗箱操作”现象，丧失政府采购的“三公”原则。第四，政府采购招投标主体缺乏自我约束机制，招投标过程的监督机制缺乏。招投标机制不健全，政府采购的优势就难以发挥。
6.政府采购从业人员素质有待提高
对政府采购从业人员的素质要求是多方面的，主要包括：第一，职业道德素养，要求从业人员能够恪守职业道德，遵守执业纪律，严格按采购程序办事。第二，执业技能，政府采购是一项集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点于一身的全新的系统工程，因此，需要采购人员掌握采购方面的知识和操作规程。第三，需要采购人员掌握全面的知识。政府采购工作人员不仅要熟悉采购事宜，还要懂得财经等方面的知识。政府采购队伍专业人才缺乏，也是制约政府采购质量的一大因素。
7.政府采购预算编制滞后
目前，由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，财政预算编制比较简单粗糙，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作很难从全局上把握和预见全年政府采购计划，工作处于被动状态，在一定程度上使政府采购在实际操作中存在随意性、临时性、盲目性。造成的后果是政府采购预见性差，只能被动地接受市场信息，对产品性能和价格反映迟缓，遇到少数单位零星采购时，由于采购数量少、品种单一，一般采用询价和谈判方式进行，无法通过招标形式反映规模采购效益。
此外，还存在者政府采购的机构设置不规范、缺乏监督机制、配套的法律法规不健全、市场发育不成熟等问题，同样制约着政府采購健康发展及其效应的充分发挥。
三、保证政府采购效应发挥的政策建议
针对以上我国政府采购中存在的问题，比照规范成熟的政府采购的要求，提出以下政策建议。
1.继续扩大政府采购规模
可喜的是，近几年来，我国政府采购的规模和范围在不断扩大，2001年全国政府采购规模为640亿元，2002年突破1000亿元，2003年达到1500亿元，2004年又突破2000亿元，2005年达到2500亿元，财政部预计2006年的政府采购总额将突破3000亿元，基本上每年以500亿元的规模递增。政府采购数量占GDP的比重也逐年增加，達到一定规模后，其宏观政策功能将更有效地发挥出来。
2.加强政府采购人员培养
一方面，加强政府采购从业人员的思想道德教育。另一方面，进行全面的知识培训，包括政府采购方面的知识和相关的财经的知识，提高他们的执业技能，提高采购队伍专业水平。从而确保政府采购队伍的专业化、职业化。而且要建立一种培训的长效机制，能根据国内外时刻变化的市场及所购物品的技术发展，采购人员要不断地进行学习。同时，还要使他们熟悉党和国家的各项方针政策，拓宽他们的知识结构，从而培养出全面的、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作的需要。另外，还要尽快推行政府采购人员的资格认证制度。
3.编制政府采购预算，强化预算约束
提前编制政府采购预算，能够使采购部门事先预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，克服目前实际运作中忙于零星采购或无计划采购的弊端。而且，编制预算要切实按照公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性五原则进行。必须严格按预算采购，不能随意变更，使预算真正具有法律效力，成为政府采购的硬约束。
4.完善机构设置，健全配套的法律法规
机构设置应包括采购实施机构和管理监督机构，前者应由获得采购资格认证的专业人员构成，以保证政府采购的实施效率；后者不一定由专门的政府机构承担，可以由会计、审计和法律界人士构成，以切实起到监督作用。同时，要加强立法，包括政府采购法的实施细则及配套的法律法规，使政府采购的每个环节和活动都有法可依。特别应注意法律法规的制定要有可操作性，严格明确概念，不能只是原则的和模棱两可的规定。加大执法力度，对违法违规行为能够严肃及时处理。
5.加大权力寻租成本
有权力施加影响的经济活动就必然存在权力寻租的可能，而权力寻租侵蚀了社会财富，浪费了稀缺的资源，产生了一系列社会问题。对于避免权力寻租学界也有不少见解，包括内在道德自律、外在法律他律，这些举措能够起到一定程度的作用。但是笔者认为还是应该在政府采购决策和实施过程中遏止寻租行为。首先，在选择供应商时真正运用招投标方法，将采购工作置于“阳光”之下，针对不特定多数主体进行购买，供应商之间竞争加剧，增大了寻租的难度。其次，对于每一笔政府采购，采购小组的构成也应在有资质的人员中随机决定，这就又一次加大了寻租难度。再有，“租”只能从供应商的利润中来，在同等质量和技术标准条件下通过竞价方式选择价格最低的购买，也就缩小了“租”的空间。最后，法律制裁也是寻租的一大成本。总之，只要尽量增大寻租成本，寻租收益空间自然会缩小，当寻租收益小于寻租成本时，寻租就能被避免了。
政府采购作为一项庞大、复杂的系统工程，在刚刚起步的时候会出现不少问题，需要采取切实可行的方法予以治理。政府采购活动不断地被规范，才能保证政府采购效应的充分发挥。
参考文献：
[1]杨玉强:刍议我国政府采购制度[J]．商场现代化，2006,(3)
[2]王珏:对中国政府采购现存问题的探讨[J]．科技情报开发与经济，2006,(5)
[3]姚林香:规范和完善政府采购制度的思考[J]．江西金融职工大学学报，2006,(1)
[4]张得让:政府采购支出中的寻租行为及其遏制[J]．中国政府采购，2004,(6)
[关键词] 政府采购寻租
一、规范成熟的政府采购内蕴的前提
1．政府采购量足够大，大到能对国民经济的发展产生举足轻重的影响，具有极强的宏观调控作用。
2．政府采购从业人员职业素质和专业技能完善、道德高尚，不存在道德风险。即使存在道德风险，外在监督也非常到位。
3．采购人员明确采购标准，具有市场的完备信息，对所购商品性能、技术标准、成本构成非常了解。
4．切实编制好政府采购年初预算，政府采购预算制度非常健全和完善，政府采购计划能够达到科学和规范的要求，没有随意性。
5．政府采购部门在采购范围、采购方式、采购程序管理等方面操作规范，对符合政府集中采购目录及限额标准要求、具备集中采购条件的政府采购项目均能按要求实行采购。
6．政府采购监督管理部门不折不扣地履行其职责，能充分保证政府采购法的贯彻执行。一旦发现违规采购行为，都能及时严肃处理。
7.市场发育成熟，市场体系完整、健全。现实中，任何一个政府，哪怕是市场经济最发达的国家，都不可能完全符合以上约束条件。我国市场经济体制刚刚建立，政府采购制度也刚开始尝试，因此，实际运作中出现了一些问
题。
二、政府采购中出现的突出问题
政府采购过程中暴露出许多问题，其中最为突出和具有代表性的是以下几方面。
1.政策功能可操作性差
这是政策功能难以发挥作用的症结所在。政府在出台政策时，首先要明确政策目标，特别是一些概念要明确，否则操作中就难以很好地实施。例如，中央提出节能概念很好，可是节能没有相关技术性指标。政府采购中有照顾中小企业、扶持落后地区经济发展、保护民族产业、低于市场平均价采购等政策目标，但是，在现实操作中，对“中小企业”、“落后地区”、“市场平均价”都应该有比较明确的定义和划分依据。特别是有些专家学者的文章中出现了“节资率”、“节支率”等指标，并且有数字作证，可是预算价可能带有随意性和滞后性，而市场平均价在市场经济价格自主的情况下也难以确定，这必然给定量分析带来困难。
2.会造成“两利相权”的取舍困难
目前政府采购在以下几个方面最有可能发挥政策功能：一是保护民族产业；二是促进节能环保的“绿色”功能；三是促进自主创新；四是扶持中小企业和照顾落后地区；五是促进劳动保障。可是其中任何一个方面都有可能加大成本。譬如自主创新形成的自主知识产权，自主研发会带来高额的研发费用，这必然构成成本的一部分，成本高必然拉动价格高。采购价格高的产品必然造成财政支出增加，而政府采购目的之一就是节约资金，显然这和政府采购经济性的目标相悖。所以，在短期内，特别是在财政资金紧张的情况下，就会发生鱼和熊掌不可兼得的问题。对于地方政府采购而言，最有可能的是取局部利益、短期利益，舍整体利益和长期利益。
3.政府购买的层层审批可能会丧失时间价值
政府集中购买，目的在于提高采购资金的使用效益，但是有时会出现“层层审批费时费力，有集中却无效益”的现象。因为是单独一家的集中采购，相当于变成了垄断采购。如果政府采购协议进货产品目录严重滞后，不能根据市场情况及时调整，就可能高价买进过时的产品，变成了“有集中无效益”的政府采购。同时，政府采购在审批程序上也比较麻烦。有人在调查中发现，即使购买一台电脑，也要打报告找上级政府批准，从用户报批到设备到位，程序繁琐，周期漫长，既降低了行政效率，又增加了行政成本。
4.权力寻租难以避免
政府采购过程中的权力寻租难以避免，原因主要是：第一，政府采购资金的所有权与实际使用权分离，资金的使用者在进行购买时未必忠实于所有者，于是有可能出现道德风险。第二，正因为上述的两权分离，就决定了政府采购的全过程包含了多重委托代理关系，形成“纳税人——财政部门——政府采购机构——直接采购官员”这条复杂的委托代理链，在每一个环节都有可能出现道德风险，尤其是直接采购人员和供应商的博弈中极易形成合谋，产生寻租现象。第三，在市场经济条件下，人们在追求自身利益最大化的本能驱使下，只要违规收益大于违规成本，违规现象就易产生。第四，政府采购资金的所有人不可能直接监督采购人员，同样在实践中还是委托一个部门进行监督，比如监察部门，这又是一个委托代理关系，同样会存在道德风险，而且不排除采购部门和监察部门的人员形成合谋型博弈的可能性。基于以上分析，在政府采购过程中避免权力寻租异化是非常困难的。
5.招投标机制不健全
政府采购最大的特点就是在公平、公正、公开的透明环境中通过招标方式实现物有所值。但是，由于受专业知识的局限和多方因素的制约，目前政府采购的招投标工作仅仅停留在运作的初期，专业化水平不高，缺乏管理措施，各项招投标活动运作效益低，监督乏力，与统一、严谨、细致、规范、高效的招投标要求相差很远，反映出来的问题主要有：第一，没有统一的招投标管理模式。由于很多地方没有具备资格的社会专职招投标代理机构，加之政府采购在推行初期都未成立招投标管理委员会，也没有固定的招投标场所，难免出现一些不规范、专业水平不高的现象。第二，专家评委库人员空缺。建立一定数量的不同专业的专家评委库是搞好政府采购招投标的前提条件。但是，由于政府采购招投标尚处在探讨阶段，缺乏统一规范的管理模式，在每次招投标活动中只能临时邀请一些有关专业人员作为评委参与评标，在一定程度上影响了招投标的权威性。第三，政府采购招投标工作有时流于形式，甚至有时存在“暗箱操作”现象，丧失政府采购的“三公”原则。第四，政府采购招投标主体缺乏自我约束机制，招投标过程的监督机制缺乏。招投标机制不健全，政府采购的优势就难以发挥。
6.政府采购从业人员素质有待提高
对政府采购从业人员的素质要求是多方面的，主要包括：第一，职业道德素养，要求从业人员能够恪守职业道德，遵守执业纪律，严格按采购程序办事。第二，执业技能，政府采购是一项集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点于一身的全新的系统工程，因此，需要采购人员掌握采购方面的知识和操作规程。第三，需要采购人员掌握全面的知识。政府采购工作人员不仅要熟悉采购事宜，还要懂得财经等方面的知识。政府采购队伍专业人才缺乏，也是制约政府采购质量的一大因素。
7.政府采购预算编制滞后
目前，由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，财政预算编制比较简单粗糙，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，政府采购工作很难从全局上把握和预见全年政府采购计划，工作处于被动状态，在一定程度上使政府采购在实际操作中存在随意性、临时性、盲目性。造成的后果是政府采购预见性差，只能被动地接受市场信息，对产品性能和价格反映迟缓，遇到少数单位零星采购时，由于采购数量少、品种单一，一般采用询价和谈判方式进行，无法通过招标形式反映规模采购效益。
此外，还存在者政府采购的机构设置不规范、缺乏监督机制、配套的法律法规不健全、市场发育不成熟等问题，同样制约着政府采購健康发展及其效应的充分发挥。
三、保证政府采购效应发挥的政策建议
针对以上我国政府采购中存在的问题，比照规范成熟的政府采购的要求，提出以下政策建议。
1.继续扩大政府采购规模
可喜的是，近几年来，我国政府采购的规模和范围在不断扩大，2001年全国政府采购规模为640亿元，2002年突破1000亿元，2003年达到1500亿元，2004年又突破2000亿元，2005年达到2500亿元，财政部预计2006年的政府采购总额将突破3000亿元，基本上每年以500亿元的规模递增。政府采购数量占GDP的比重也逐年增加，達到一定规模后，其宏观政策功能将更有效地发挥出来。
2.加强政府采购人员培养
一方面，加强政府采购从业人员的思想道德教育。另一方面，进行全面的知识培训，包括政府采购方面的知识和相关的财经的知识，提高他们的执业技能，提高采购队伍专业水平。从而确保政府采购队伍的专业化、职业化。而且要建立一种培训的长效机制，能根据国内外时刻变化的市场及所购物品的技术发展，采购人员要不断地进行学习。同时，还要使他们熟悉党和国家的各项方针政策，拓宽他们的知识结构，从而培养出全面的、新型的政府采购人才，以适应政府采购工作的需要。另外，还要尽快推行政府采购人员的资格认证制度。
3.编制政府采购预算，强化预算约束
提前编制政府采购预算，能够使采购部门事先预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，克服目前实际运作中忙于零星采购或无计划采购的弊端。而且，编制预算要切实按照公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性五原则进行。必须严格按预算采购，不能随意变更，使预算真正具有法律效力，成为政府采购的硬约束。
4.完善机构设置，健全配套的法律法规
机构设置应包括采购实施机构和管理监督机构，前者应由获得采购资格认证的专业人员构成，以保证政府采购的实施效率；后者不一定由专门的政府机构承担，可以由会计、审计和法律界人士构成，以切实起到监督作用。同时，要加强立法，包括政府采购法的实施细则及配套的法律法规，使政府采购的每个环节和活动都有法可依。特别应注意法律法规的制定要有可操作性，严格明确概念，不能只是原则的和模棱两可的规定。加大执法力度，对违法违规行为能够严肃及时处理。
5.加大权力寻租成本
有权力施加影响的经济活动就必然存在权力寻租的可能，而权力寻租侵蚀了社会财富，浪费了稀缺的资源，产生了一系列社会问题。对于避免权力寻租学界也有不少见解，包括内在道德自律、外在法律他律，这些举措能够起到一定程度的作用。但是笔者认为还是应该在政府采购决策和实施过程中遏止寻租行为。首先，在选择供应商时真正运用招投标方法，将采购工作置于“阳光”之下，针对不特定多数主体进行购买，供应商之间竞争加剧，增大了寻租的难度。其次，对于每一笔政府采购，采购小组的构成也应在有资质的人员中随机决定，这就又一次加大了寻租难度。再有，“租”只能从供应商的利润中来，在同等质量和技术标准条件下通过竞价方式选择价格最低的购买，也就缩小了“租”的空间。最后，法律制裁也是寻租的一大成本。总之，只要尽量增大寻租成本，寻租收益空间自然会缩小，当寻租收益小于寻租成本时，寻租就能被避免了。
政府采购作为一项庞大、复杂的系统工程，在刚刚起步的时候会出现不少问题，需要采取切实可行的方法予以治理。政府采购活动不断地被规范，才能保证政府采购效应的充分发挥。
参考文献：
[1]杨玉强:刍议我国政府采购制度[J]．商场现代化，2006,(3)
[2]王珏:对中国政府采购现存问题的探讨[J]．科技情报开发与经济，2006,(5)
[3]姚林香:规范和完善政府采购制度的思考[J]．江西金融职工大学学报，2006,(1)
[4]张得让:政府采购支出中的寻租行为及其遏制[J]．中国政府采购，2004,(6)