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旅游规划对旅游市场及旅游经济发展的作用一直是各学派争议不休的话题，特别是我国旅游业因受社会主义计划经济向市场经济转轨的影响，旅游规划与经济发展的深层矛盾暴露出来，旅游规划的低效率、滞后性与缺乏可操作性变得更加突出，人们也逐步认识到旅游资源利用中的产权界定、产权保护及规划控制的重要性。本文从以科斯为代表的新制度经济学中的交易费用理论、产权理论来探讨旅游规划的理论与实施问题。
一、理论出发点
从现代经济学角度研究旅游规划，目前主要有三种思路：一类是现代福利学派，他们认为旅游市场的政府调节起正面作用。这种支持采用旅游规划的经典经济学理论源自庇古福利经济学的市场失灵、著名的外部效果和其扩展的公共物品等理论。这种庇古式“事先干预”的传统观念与做法已被广大规划从业者接受。二类是对政府调节持坚决的怀疑态度的部分科斯学派。反对旅游规划控制，而强调产权明晰与节省交易费用，使市场的作用绝对化。三类是应用新制度经济学理论，从科斯学派理论出发，重新论证某些情况下必须采用政府干预与税收调节。强调产权明晰与节省交易费用的市场化发展为主导，但同时需要保持旅游规划的法律地位。基本观点为：（1）科斯理论并不反对经济政策。现代福利学派将政府政策作为经济系统之外的力量，而科斯理论则将制度纳入经济要素之中，并强调明晰产权之后的市场运作，可减少政府干预。（2）旅游法规中旅游资源利用权力束边界的界定是市场发展有效的关键。旅游资源利用权具有排他性，排他的产权同边界描述密不可分。实际上，以区划为代表的旅游功能分区规划不仅是旅游资源利用的基本要素，而且也是政体边界的行政要素，例如度假区、风景名胜区等，因此必须通过对产权权力束的划分和边界的描述来明确旅游资源产权关系。
二、中国旅游资源产权的有限性
从产权的归属对象来看，产权的形式主要有私有产权、公共产权、社团产权和国有产权四种类型。当某个人对一种资源行使某种权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权或俱乐部产权。它具有有限的排他性、有限的可转让性和消费上的有限竞争性三个特点。而旅游资源明显地具有这些特征。
1.有限的排他性
即只有由某种资格并遵循社团规则的单个成员组成的社团才能占有和支配社团产权，并享受相应的收益，非社团人员不能享受社团的权益。我国旅游资源产权有限的排他性主要体现在产权界定不清楚：（1）缺乏明确的人格化代表。旅游资源国家所有制过于抽象空洞，而无明确的人格化代表，导致权利之争、讨价还价和寻租，人为加大交易成本。（2）产权边界模糊。由于现代市场经济社会中旅游资源关系的特殊复杂性，其权力可细分为占有权、使用权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，因此，“旅游资源利用”这个概念在实践中可以包括极多的内容，旅游资源权利制度的改革仅仅分离所有权与使用权是不够的。现行旅游资源管理法规仍属于公众法性质，所调节的是政府和资源所有者、使用者之间的关系，而对资源使用者、所有者之间的关系的调节缺乏法律规定。
2.有限的可转让性
每个成员对社团拥有全部的产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个成员自身。如风景名胜区属全体人民所有，但风景名胜区不能被任何一个游客分割占有。我国长期以来存在大量的以行政划拨方式而形成的旅游资源产权关系模糊，旅游资源使用者的权利不充分，缺乏资源转让权，产权残缺程度高，且没有以明确的合约形式界定清楚，资源利用期限不明确，旅游资源使用的负外部效果积重难返，已成为中国旅游业的普遍问题。此外旅游规划体系不健全造成了资源产权不明晰。
3.产权残缺产生的寻租现象
产权不清晰，公共区域太大，交易成本很高，人们会发现争夺公共区域的利益比进行生产活动有利可图。近一段时期以来，一些党员干部和一些“很有经济实力的人”未经任何部门的批准，在世界自然和文化遗产——江西庐山风景区的莲花洞森林公园内损毁国家生态公益林，违规兴建私家别墅，导致这一景区抢占别墅成风。据初步估算，从1997年至2003年止，莲花洞林场和浔庐村共转让土地79宗126亩用于建房，现有20宗25亩已经建成，40宗62亩在建，还有19宗39亩待建。这是一起典型的寻租活动，寻租产生的根源就是官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大“公共区域”的偏好。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了产权市场化的阻力，因此，必须首先从法律上减少旅游资源产权残缺。
4.我国旅游规划体系在旅游产权明晰上的缺陷
我国旅游规划体系（包括规划法规、规划行政、规划编制和开发控制）侧重于旨在维护公共利益的政府干预，未在政府干预与市场机制之间取得有效平衡。目前我国旅游规划成果不够理想，除旅游规划人员主观上的认识水平和技术水平不高外，与旅游规划的法制管理不健全有关，旅游规划从编制、评审再到实施，往往主观性太大，把旅游规划纳入法制管理是现代旅游业发展的必然呼唤，用法制约束规划，用规划约束全社会的旅游行为是目前发达国家运作旅游开发与经营管理的共有特征。因此，旅游规划体现法制就是保证规划科学规律运作的前提。问题是我国旅游发展规划管理办法虽已出台，但我国旅游规划包括总体规划和详细规划两个层次，在总体规划基础上还可编制景区规划，但景区规划的指导思想显然还停留在传统的区划水平。即以控制性指标为主，以功能分区和基础设施配置为主要内容，而不是建立在明晰产权与减少外部效果的原则之上，因此在景区规划图上没有给出清晰的产权地块线，更没有针对资源利用权内涵进行分类界定各自的权力。此外，景区规划成果不具备严格的法律文件，只能担当咨询和顾问的作用。实际中，随意调整、修改甚至置景区规划于不顾的现象并不少见，这也同时说明景区规划本身不甚严密清晰。
三、促进产权明晰的规划管制改革
1.明晰界定产权与加强私有产权的保护
严格旅游的法人制度是完善旅游产权制度的核心问题，至于该法人是当地政府还是各级政府的旅游管理部门或旅游公司并不重要，只要明确代表国家、关键在于能够理顺和明确各级政府在旅游产权管理上的关系。根据我国旅游资源国家垄断与谁投资、谁收益的原则，保证旅游规划的有效实施，充分发挥旅游资源利用程度及其良好的外部效果，提高可持续发展的可靠度，针对目前我国旅游资源产权分离过于笼统和简单的状况，在现有资源产权分为所有权、使用权、租赁权、收益权四种权利的基础上，根据我国旅游资源配置的实际需要，进一步加以适当细分，如分为占有权、使用权、收益权、转让权、抵押权等，对各种权利的内涵和主体要逐一做出明确的界限，其权利主体的法人代表可以在法律许可范围内使之进入市场，单独形成价格，为资源进入市场创造条件。
2.法律上要明确资源使用的空间权
我国现行法律承认地上和地下的空间利用权可以成为一项独立的物权，登记部门也不能对空间的权利进行登记，这就会在一定程度上影响到对空间的开发和利用。由于投资主体不明、产权不明，加上我国旅游的法律法规配套不全，以至开发商与当地居民常常发生纠纷，因此对旅游开发中“公共产品”和“准公共产品”的投资主体必须加以明确界定。
3.保护产权，正视赔偿
必须正视旅游规划可能造成的直接或间接经济损失，必须建立合理的赔偿制度，保护产权，让中国旅游业发展契约受到真正保护。旅游规划同时也是一项社会活动，是广大公众应当参与的社会实践。由于资本的影响力往往要通过某种渠道影响到政府及其旅游管理部门，进而影响旅游规划，使规划向资本利益倾斜，这是一种现实，而政府部门为了顾及公众，反映公众的利益，而在旅游规划中实行公众参与。在不少地方，近年来，总体规划开始向公众展出，也有咨询活动，也有公众对规划提出意见和建议的，但只是个别尝试，并未得到推广。
4.遵循规划科学，减少人治干扰
有鉴于规划的政府行为和社会公众实践属性，旅游规划也应当研究规划的政府行为与规划的公众参与。作为政府必须尊重旅游规划科学性，尊重公众对规划的参与和实践，在可持续发展成为21世纪旅游发展的主题时，这一点尤为重要。实际上我们有的旅游开发项目既不符合旅游规划科学，更不为群众所了解，而是受制于某些资本的影响。资本左右了我们有的政府，而政府又左右了旅游规划，既违反了旅游规划的科学规律，更无视公众的利益和权利，成为败笔。这应当引起我们的警醒。
（作者单位：1.衡阳财经工业职业技术学院；2.湖南工学院旅游规划研究所）
一、理论出发点
从现代经济学角度研究旅游规划，目前主要有三种思路：一类是现代福利学派，他们认为旅游市场的政府调节起正面作用。这种支持采用旅游规划的经典经济学理论源自庇古福利经济学的市场失灵、著名的外部效果和其扩展的公共物品等理论。这种庇古式“事先干预”的传统观念与做法已被广大规划从业者接受。二类是对政府调节持坚决的怀疑态度的部分科斯学派。反对旅游规划控制，而强调产权明晰与节省交易费用，使市场的作用绝对化。三类是应用新制度经济学理论，从科斯学派理论出发，重新论证某些情况下必须采用政府干预与税收调节。强调产权明晰与节省交易费用的市场化发展为主导，但同时需要保持旅游规划的法律地位。基本观点为：（1）科斯理论并不反对经济政策。现代福利学派将政府政策作为经济系统之外的力量，而科斯理论则将制度纳入经济要素之中，并强调明晰产权之后的市场运作，可减少政府干预。（2）旅游法规中旅游资源利用权力束边界的界定是市场发展有效的关键。旅游资源利用权具有排他性，排他的产权同边界描述密不可分。实际上，以区划为代表的旅游功能分区规划不仅是旅游资源利用的基本要素，而且也是政体边界的行政要素，例如度假区、风景名胜区等，因此必须通过对产权权力束的划分和边界的描述来明确旅游资源产权关系。
二、中国旅游资源产权的有限性
从产权的归属对象来看，产权的形式主要有私有产权、公共产权、社团产权和国有产权四种类型。当某个人对一种资源行使某种权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权或俱乐部产权。它具有有限的排他性、有限的可转让性和消费上的有限竞争性三个特点。而旅游资源明显地具有这些特征。
1.有限的排他性
即只有由某种资格并遵循社团规则的单个成员组成的社团才能占有和支配社团产权，并享受相应的收益，非社团人员不能享受社团的权益。我国旅游资源产权有限的排他性主要体现在产权界定不清楚：（1）缺乏明确的人格化代表。旅游资源国家所有制过于抽象空洞，而无明确的人格化代表，导致权利之争、讨价还价和寻租，人为加大交易成本。（2）产权边界模糊。由于现代市场经济社会中旅游资源关系的特殊复杂性，其权力可细分为占有权、使用权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，因此，“旅游资源利用”这个概念在实践中可以包括极多的内容，旅游资源权利制度的改革仅仅分离所有权与使用权是不够的。现行旅游资源管理法规仍属于公众法性质，所调节的是政府和资源所有者、使用者之间的关系，而对资源使用者、所有者之间的关系的调节缺乏法律规定。
2.有限的可转让性
每个成员对社团拥有全部的产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个成员自身。如风景名胜区属全体人民所有，但风景名胜区不能被任何一个游客分割占有。我国长期以来存在大量的以行政划拨方式而形成的旅游资源产权关系模糊，旅游资源使用者的权利不充分，缺乏资源转让权，产权残缺程度高，且没有以明确的合约形式界定清楚，资源利用期限不明确，旅游资源使用的负外部效果积重难返，已成为中国旅游业的普遍问题。此外旅游规划体系不健全造成了资源产权不明晰。
3.产权残缺产生的寻租现象
产权不清晰，公共区域太大，交易成本很高，人们会发现争夺公共区域的利益比进行生产活动有利可图。近一段时期以来，一些党员干部和一些“很有经济实力的人”未经任何部门的批准，在世界自然和文化遗产——江西庐山风景区的莲花洞森林公园内损毁国家生态公益林，违规兴建私家别墅，导致这一景区抢占别墅成风。据初步估算，从1997年至2003年止，莲花洞林场和浔庐村共转让土地79宗126亩用于建房，现有20宗25亩已经建成，40宗62亩在建，还有19宗39亩待建。这是一起典型的寻租活动，寻租产生的根源就是官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大“公共区域”的偏好。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了产权市场化的阻力，因此，必须首先从法律上减少旅游资源产权残缺。
4.我国旅游规划体系在旅游产权明晰上的缺陷
我国旅游规划体系（包括规划法规、规划行政、规划编制和开发控制）侧重于旨在维护公共利益的政府干预，未在政府干预与市场机制之间取得有效平衡。目前我国旅游规划成果不够理想，除旅游规划人员主观上的认识水平和技术水平不高外，与旅游规划的法制管理不健全有关，旅游规划从编制、评审再到实施，往往主观性太大，把旅游规划纳入法制管理是现代旅游业发展的必然呼唤，用法制约束规划，用规划约束全社会的旅游行为是目前发达国家运作旅游开发与经营管理的共有特征。因此，旅游规划体现法制就是保证规划科学规律运作的前提。问题是我国旅游发展规划管理办法虽已出台，但我国旅游规划包括总体规划和详细规划两个层次，在总体规划基础上还可编制景区规划，但景区规划的指导思想显然还停留在传统的区划水平。即以控制性指标为主，以功能分区和基础设施配置为主要内容，而不是建立在明晰产权与减少外部效果的原则之上，因此在景区规划图上没有给出清晰的产权地块线，更没有针对资源利用权内涵进行分类界定各自的权力。此外，景区规划成果不具备严格的法律文件，只能担当咨询和顾问的作用。实际中，随意调整、修改甚至置景区规划于不顾的现象并不少见，这也同时说明景区规划本身不甚严密清晰。
三、促进产权明晰的规划管制改革
1.明晰界定产权与加强私有产权的保护
严格旅游的法人制度是完善旅游产权制度的核心问题，至于该法人是当地政府还是各级政府的旅游管理部门或旅游公司并不重要，只要明确代表国家、关键在于能够理顺和明确各级政府在旅游产权管理上的关系。根据我国旅游资源国家垄断与谁投资、谁收益的原则，保证旅游规划的有效实施，充分发挥旅游资源利用程度及其良好的外部效果，提高可持续发展的可靠度，针对目前我国旅游资源产权分离过于笼统和简单的状况，在现有资源产权分为所有权、使用权、租赁权、收益权四种权利的基础上，根据我国旅游资源配置的实际需要，进一步加以适当细分，如分为占有权、使用权、收益权、转让权、抵押权等，对各种权利的内涵和主体要逐一做出明确的界限，其权利主体的法人代表可以在法律许可范围内使之进入市场，单独形成价格，为资源进入市场创造条件。
2.法律上要明确资源使用的空间权
我国现行法律承认地上和地下的空间利用权可以成为一项独立的物权，登记部门也不能对空间的权利进行登记，这就会在一定程度上影响到对空间的开发和利用。由于投资主体不明、产权不明，加上我国旅游的法律法规配套不全，以至开发商与当地居民常常发生纠纷，因此对旅游开发中“公共产品”和“准公共产品”的投资主体必须加以明确界定。
3.保护产权，正视赔偿
必须正视旅游规划可能造成的直接或间接经济损失，必须建立合理的赔偿制度，保护产权，让中国旅游业发展契约受到真正保护。旅游规划同时也是一项社会活动，是广大公众应当参与的社会实践。由于资本的影响力往往要通过某种渠道影响到政府及其旅游管理部门，进而影响旅游规划，使规划向资本利益倾斜，这是一种现实，而政府部门为了顾及公众，反映公众的利益，而在旅游规划中实行公众参与。在不少地方，近年来，总体规划开始向公众展出，也有咨询活动，也有公众对规划提出意见和建议的，但只是个别尝试，并未得到推广。
4.遵循规划科学，减少人治干扰
有鉴于规划的政府行为和社会公众实践属性，旅游规划也应当研究规划的政府行为与规划的公众参与。作为政府必须尊重旅游规划科学性，尊重公众对规划的参与和实践，在可持续发展成为21世纪旅游发展的主题时，这一点尤为重要。实际上我们有的旅游开发项目既不符合旅游规划科学，更不为群众所了解，而是受制于某些资本的影响。资本左右了我们有的政府，而政府又左右了旅游规划，既违反了旅游规划的科学规律，更无视公众的利益和权利，成为败笔。这应当引起我们的警醒。
（作者单位：1.衡阳财经工业职业技术学院；2.湖南工学院旅游规划研究所）