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摘 要 作为保证公务行为顺利履行的行政强制措施，存在着一定的运行风险，其本身特性决定了其实施该措施所应当注意的内容。警察行政强制措施实施过程中既有法律上的问题，也有实践中遇到的新问题。明晰这些问题，可以为我国警察行政权的良性应用提供良好方向。
关键词 行政强制措施 公务行为 自由裁量权 执法行为
作者简介：庄丹钦，国立华侨大学在职法律硕士，泉州市丰泽区人民法院代理审判员，研究方向：民商法。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262
一、警察行政强制措施的内涵界定及特征窥视
赋予警察行政强制措施 是其履行公务的必然要求。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施的概念做出了明确规定。 因此，对于警察行政强制措施的理解与应用也必然遵循行政强制法的要求。从目前来看，警察行政强制措施具有如下特性：
（一）主体特性要求行使警察行政强制措施的必须为警察和警察机关
为了防止强制措施被滥用，保护公民的权利，必须予以严格限制。
（二）即时强制权 内容覆盖面广
面对复杂的社会行使，整齐划一的强制权是无法应对的，只有赋予警察以灵活机动的处置突发应急情况的权利，才能够妥善处理突发情况。警察应对特殊情况，如排除险情或防止证据灭失等，实际上很难真正做到“先告诫再强制”因此，警察机关拥有比其他行政机关更多的即时强制权。
（三）对行政相对人权利限制内容多
警察行政强制措施从种类和数量上说确实较多，这些既可能对行政相对人的权利带来利益保护，也有可能造成利益损失。从行政强制措施对公民权利限制的内容来看，其主要是对公民人身权利、财产权利以及场所等的限制。这之中尤其需要注意的是针对人身权利的限制，通过国家立法，将警察对行政相对人权利限制的内容扩大到人身权利，且该限制主要是针对人身自由的限制，如强行带离现场、拘留、保护性约束措施权利等等，这使警察行政强制措施的内容多于一般行政机关的强制措施。
（四）拥有较大的自由裁量权
因为警察所拥有的维护社会稳定这一特殊的职能，所以法律也就为警察赋予了各种对应事件的权利及相对大的自由裁量空间。
（五）实施方式的暴力强制性
与一般行政强制措施相比较，警察行政强制措施的更具有强制力，在允许的范围内，在特殊情况下，可以对特定人员进行可以使用器械。
（六）效力期间的临时性
一旦采取警察强制措施的法定事由得以排除，警察行政强制措施的效力即应消灭，如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈，则对其的保护性约束措施也应及时解除。
二、我国警察行政强制措施运行中存在的若干问题
（一）法律授权与规制
警察行政强制措施权与行政相对人权利相比较而言，过于强势，行政相对人应对方式或者更加准确的说是应对权利过于渺小。警察行政强制措施往往能够直接制约行政相对人，反过来行政相对人却缺少能够有效制约警察的权利。警察行政强制措施制度自身的结构配置不协调，往往导致警察在行使行政强制措施权时重实体、轻程序，重效率、轻公正，重行使、轻监督。
（二）实践问题
1.主体不合法：
如前所述，警察行政强制措施的主体必须是警察机关及警察。但在警察执法的实践中，主体不合法的情况却经常存在。主要表现：（1）程序不合法。根据法律的规定，警察行政强制措施需要两名正式警察实施。但实践中，经常会出现的现象却是一名警察带领协勤辅助人员实施或者由一名警察单独实施，之后再由另一名警察补签字的情形。（2）主体不合法。协勤辅助人员自行越权滥用警察行政强制措施的问题也屡见不鲜。
2.警察机关自由裁量权过大：
因警察的职责所需，立法给予警察较大空间的自由裁量权，但由于基层民警整体素质有待提高，法律应用能力，执法水平等的差异性，很可能过大的自由裁量权让群众处于一定的被动状态或者害怕状态。因此如何界定警察机关的自由裁量权成为了摆在学界的一个重大问题。
3.执法过程中重效率轻程序：
警察在执法过程中看重效率而普遍缺乏程序意识，主要表现在：（1）审核程序流于形式。为了增加执法效率，警察往往将一些法律文书的模板制作好并加盖印章，这样无疑提高了行政效率，但是就将法律规定的审核程序浮于表面。（2）执法过程中程序不完整。（3）剥夺行政相对人权利。在实践中，多有存在执法主体在执法的过程中剥夺行政相对人陈述、辩解权利，不告知行政相对人的有申请复议、提出诉讼等救济权利。（4）漠视法定期限。这一问题在扣押车辆留置、继续盘问这类强制措施中的表现尤为突出。
三、警察行政强制措施的法律判断
笔者通过查询相关生效法律文书，发现被法院撤销行政强制决定的问题主要集中在以下几个方面：
（一）程序问题
警察行政强制措施的行使需要遵循行政程序，但是如前文所述，警察在执法过程中往往重效率而轻程序，这会埋下行政程序瑕疵的隐患，从而间接地剥夺了行政相对人的合法权益。下面我们看看几个常见的执法过程中存在的程序瑕疵情况：
1.缺乏必要法定程序：
警察在行使行政强制措施中，有时会遗漏必要程序，如对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时，没有经过负责人集体讨论决定。公安机关对行政相对人处以行政拘留，已涉及行政相对人的人身自由权利，属于较重的行政处罚，作出该处罚决定前应当由负责人进行集体讨论，但公安机关提交的证据材料未体现集体讨论内容，程序违法，应予撤销。
2.未履行告知义务：
告知义务要求警察在实施行政执法活动、采取具体行政行为时，应将应该让行政相对人了解的相关事项及有关权利等，通过适当的途径告知行政相对人。但在实践中也往往存在着执法主体在执法过程中未能履行告知义务。这里需要讨论的一个问题是未履行告知义务是否必然的会导致行政行为的无效呢？笔者认为还是应该结合具体案件来具体判断未履行告知义务是否对行政相对人的处理结果产生了实质性的影响。 3.简易程序适用问题：
简易程序是指警察对事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为给予当场处罚所遵循的步骤、方式、时限和顺序。简易程序简便快捷，但是适用不当易给行政当对人造成损害。在警察行政强制措施的案件中这类问题常见于道路交通管理。（1）适用简易程序不合法。执法过程中，有的行政违法行为虽然事实清楚、情节简单，但是结果对行政相对人影响重大的，不易适用。（2）处罚时剥夺行政相对人陈述、申辩权利或者扣押财产没有出具相关手续。这属于对行政相对人权益影响重大，应予撤销。（3）未能当场交付处罚决定书。警察针对行政相对人的违法行为按照简易程序却未能当场交付处罚决定书，则作出公安交通管理简易程序处罚决定书程序违法，应予撤销。
4.行政处罚文书问题：
首先要明确行政处罚文书的概念。行政处罚文书是指公安机关对行政相对人的违法行为，在经过调查取证掌握违法证据基础上，制作的具有法律强制力的书面法律文书。在实践中，执法主体在制作行政处罚文书的过程中主要存在的问题有：（1）行政处罚文书缺漏。警察制作行政处罚文书，存在着决定作出时间的缺漏、两个违法行为未分别裁决、车辆类型未明确填写等不当情形，但笔者认为如果这些不当情形不影响处罚决定的正当性和合理性，并且并未加重对行政相对人的处罚程度，亦未对行政相对人申请权利救济造成影响，就不应予撤销。（2）行政处罚文书引用法律不全、错误。部分行政处罚文书为事先统一印制的格式文书，上面仅列举了执法过程中常用的部分法律规范名称，而非与交通管理相关的全部法律规范。显然，警察执法过程中可以适用的应当是与交通管理相关且现行有效的全部法律法规，而非仅限于格式文书上列举的法律规范。因此，警察仅部分填写所适用的法律规范的执法行为虽然存在瑕疵，但并不影响其实体处理的合法性，不应予撤销。
5.执法时未出示相关证件：
由于公权力强大的概念在公安执法过程之中依然存在，一些公务人员未能够重视法律所规定的程序。特别是，警察在做出具体行政行为的时候必须向相对人出示自己的工作证件，表明身份。在符合条件的情况下才能够做出相应的处理。如果未能够出示相关证件，行政相对人可以拒绝配合。
（二）对行政法法原则的忽视
行政法基本原则是行政法赖以存在的基础，任何具体行政行为必须符合这些基本原则，警察在行使行政强制措施的时候，有时会违背行政法基本原则。那么对于该行政行为，应当认定为无效给予撤销。
四、结语
警察行政强制措施因其能对公民产生直接且广泛的影响而备受关注，一旦警察行使行政强制措施损害行政相对人权益，将引起不良的社会影响，近期的“雷洋案”就是典型的体现。警察行政强制措施必须限定在法律所规定的范畴之内，也不能对其做过于苛刻的限制，毕竟固化的限定难以应对复杂的社会形态。笔者期待着警察行政强制措施的立法、执法的完善，从而使警察能依法、公平、合理地行使行政强制措施维护社会秩序与稳定。
注释：
警察行政强制措施是指警察机关在实施行政管理过程中，为实现警察行政目的即为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。，即行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
根据《中华人民共和国警察法》第六条的规定，我国警察的职责有：（1）与犯罪活动做斗争的职责，具体有侦查权、盘问权、检查权、使用武器或警械权；（2）维护社会治安秩序的职责，具体有制止危害社会治安秩序的行为的权利、强行带离现场及依法予以拘留的权利、保护性约束措施权利、交通管制措施、现场管制；（3）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（4）组织、实施消防工作，实行消防监督；（5）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（6）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（7）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（8）管理集会、游行、示威活动；（9）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（10）维护国（边）境地区的治安秩序；（11）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（12）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（13）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。
关键词 行政强制措施 公务行为 自由裁量权 执法行为
作者简介：庄丹钦，国立华侨大学在职法律硕士，泉州市丰泽区人民法院代理审判员，研究方向：民商法。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262
一、警察行政强制措施的内涵界定及特征窥视
赋予警察行政强制措施 是其履行公务的必然要求。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施的概念做出了明确规定。 因此，对于警察行政强制措施的理解与应用也必然遵循行政强制法的要求。从目前来看，警察行政强制措施具有如下特性：
（一）主体特性要求行使警察行政强制措施的必须为警察和警察机关
为了防止强制措施被滥用，保护公民的权利，必须予以严格限制。
（二）即时强制权 内容覆盖面广
面对复杂的社会行使，整齐划一的强制权是无法应对的，只有赋予警察以灵活机动的处置突发应急情况的权利，才能够妥善处理突发情况。警察应对特殊情况，如排除险情或防止证据灭失等，实际上很难真正做到“先告诫再强制”因此，警察机关拥有比其他行政机关更多的即时强制权。
（三）对行政相对人权利限制内容多
警察行政强制措施从种类和数量上说确实较多，这些既可能对行政相对人的权利带来利益保护，也有可能造成利益损失。从行政强制措施对公民权利限制的内容来看，其主要是对公民人身权利、财产权利以及场所等的限制。这之中尤其需要注意的是针对人身权利的限制，通过国家立法，将警察对行政相对人权利限制的内容扩大到人身权利，且该限制主要是针对人身自由的限制，如强行带离现场、拘留、保护性约束措施权利等等，这使警察行政强制措施的内容多于一般行政机关的强制措施。
（四）拥有较大的自由裁量权
因为警察所拥有的维护社会稳定这一特殊的职能，所以法律也就为警察赋予了各种对应事件的权利及相对大的自由裁量空间。
（五）实施方式的暴力强制性
与一般行政强制措施相比较，警察行政强制措施的更具有强制力，在允许的范围内，在特殊情况下，可以对特定人员进行可以使用器械。
（六）效力期间的临时性
一旦采取警察强制措施的法定事由得以排除，警察行政强制措施的效力即应消灭，如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈，则对其的保护性约束措施也应及时解除。
二、我国警察行政强制措施运行中存在的若干问题
（一）法律授权与规制
警察行政强制措施权与行政相对人权利相比较而言，过于强势，行政相对人应对方式或者更加准确的说是应对权利过于渺小。警察行政强制措施往往能够直接制约行政相对人，反过来行政相对人却缺少能够有效制约警察的权利。警察行政强制措施制度自身的结构配置不协调，往往导致警察在行使行政强制措施权时重实体、轻程序，重效率、轻公正，重行使、轻监督。
（二）实践问题
1.主体不合法：
如前所述，警察行政强制措施的主体必须是警察机关及警察。但在警察执法的实践中，主体不合法的情况却经常存在。主要表现：（1）程序不合法。根据法律的规定，警察行政强制措施需要两名正式警察实施。但实践中，经常会出现的现象却是一名警察带领协勤辅助人员实施或者由一名警察单独实施，之后再由另一名警察补签字的情形。（2）主体不合法。协勤辅助人员自行越权滥用警察行政强制措施的问题也屡见不鲜。
2.警察机关自由裁量权过大：
因警察的职责所需，立法给予警察较大空间的自由裁量权，但由于基层民警整体素质有待提高，法律应用能力，执法水平等的差异性，很可能过大的自由裁量权让群众处于一定的被动状态或者害怕状态。因此如何界定警察机关的自由裁量权成为了摆在学界的一个重大问题。
3.执法过程中重效率轻程序：
警察在执法过程中看重效率而普遍缺乏程序意识，主要表现在：（1）审核程序流于形式。为了增加执法效率，警察往往将一些法律文书的模板制作好并加盖印章，这样无疑提高了行政效率，但是就将法律规定的审核程序浮于表面。（2）执法过程中程序不完整。（3）剥夺行政相对人权利。在实践中，多有存在执法主体在执法的过程中剥夺行政相对人陈述、辩解权利，不告知行政相对人的有申请复议、提出诉讼等救济权利。（4）漠视法定期限。这一问题在扣押车辆留置、继续盘问这类强制措施中的表现尤为突出。
三、警察行政强制措施的法律判断
笔者通过查询相关生效法律文书，发现被法院撤销行政强制决定的问题主要集中在以下几个方面：
（一）程序问题
警察行政强制措施的行使需要遵循行政程序，但是如前文所述，警察在执法过程中往往重效率而轻程序，这会埋下行政程序瑕疵的隐患，从而间接地剥夺了行政相对人的合法权益。下面我们看看几个常见的执法过程中存在的程序瑕疵情况：
1.缺乏必要法定程序：
警察在行使行政强制措施中，有时会遗漏必要程序，如对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时，没有经过负责人集体讨论决定。公安机关对行政相对人处以行政拘留，已涉及行政相对人的人身自由权利，属于较重的行政处罚，作出该处罚决定前应当由负责人进行集体讨论，但公安机关提交的证据材料未体现集体讨论内容，程序违法，应予撤销。
2.未履行告知义务：
告知义务要求警察在实施行政执法活动、采取具体行政行为时，应将应该让行政相对人了解的相关事项及有关权利等，通过适当的途径告知行政相对人。但在实践中也往往存在着执法主体在执法过程中未能履行告知义务。这里需要讨论的一个问题是未履行告知义务是否必然的会导致行政行为的无效呢？笔者认为还是应该结合具体案件来具体判断未履行告知义务是否对行政相对人的处理结果产生了实质性的影响。 3.简易程序适用问题：
简易程序是指警察对事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为给予当场处罚所遵循的步骤、方式、时限和顺序。简易程序简便快捷，但是适用不当易给行政当对人造成损害。在警察行政强制措施的案件中这类问题常见于道路交通管理。（1）适用简易程序不合法。执法过程中，有的行政违法行为虽然事实清楚、情节简单，但是结果对行政相对人影响重大的，不易适用。（2）处罚时剥夺行政相对人陈述、申辩权利或者扣押财产没有出具相关手续。这属于对行政相对人权益影响重大，应予撤销。（3）未能当场交付处罚决定书。警察针对行政相对人的违法行为按照简易程序却未能当场交付处罚决定书，则作出公安交通管理简易程序处罚决定书程序违法，应予撤销。
4.行政处罚文书问题：
首先要明确行政处罚文书的概念。行政处罚文书是指公安机关对行政相对人的违法行为，在经过调查取证掌握违法证据基础上，制作的具有法律强制力的书面法律文书。在实践中，执法主体在制作行政处罚文书的过程中主要存在的问题有：（1）行政处罚文书缺漏。警察制作行政处罚文书，存在着决定作出时间的缺漏、两个违法行为未分别裁决、车辆类型未明确填写等不当情形，但笔者认为如果这些不当情形不影响处罚决定的正当性和合理性，并且并未加重对行政相对人的处罚程度，亦未对行政相对人申请权利救济造成影响，就不应予撤销。（2）行政处罚文书引用法律不全、错误。部分行政处罚文书为事先统一印制的格式文书，上面仅列举了执法过程中常用的部分法律规范名称，而非与交通管理相关的全部法律规范。显然，警察执法过程中可以适用的应当是与交通管理相关且现行有效的全部法律法规，而非仅限于格式文书上列举的法律规范。因此，警察仅部分填写所适用的法律规范的执法行为虽然存在瑕疵，但并不影响其实体处理的合法性，不应予撤销。
5.执法时未出示相关证件：
由于公权力强大的概念在公安执法过程之中依然存在，一些公务人员未能够重视法律所规定的程序。特别是，警察在做出具体行政行为的时候必须向相对人出示自己的工作证件，表明身份。在符合条件的情况下才能够做出相应的处理。如果未能够出示相关证件，行政相对人可以拒绝配合。
（二）对行政法法原则的忽视
行政法基本原则是行政法赖以存在的基础，任何具体行政行为必须符合这些基本原则，警察在行使行政强制措施的时候，有时会违背行政法基本原则。那么对于该行政行为，应当认定为无效给予撤销。
四、结语
警察行政强制措施因其能对公民产生直接且广泛的影响而备受关注，一旦警察行使行政强制措施损害行政相对人权益，将引起不良的社会影响，近期的“雷洋案”就是典型的体现。警察行政强制措施必须限定在法律所规定的范畴之内，也不能对其做过于苛刻的限制，毕竟固化的限定难以应对复杂的社会形态。笔者期待着警察行政强制措施的立法、执法的完善，从而使警察能依法、公平、合理地行使行政强制措施维护社会秩序与稳定。
注释：
警察行政强制措施是指警察机关在实施行政管理过程中，为实现警察行政目的即为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。，即行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
根据《中华人民共和国警察法》第六条的规定，我国警察的职责有：（1）与犯罪活动做斗争的职责，具体有侦查权、盘问权、检查权、使用武器或警械权；（2）维护社会治安秩序的职责，具体有制止危害社会治安秩序的行为的权利、强行带离现场及依法予以拘留的权利、保护性约束措施权利、交通管制措施、现场管制；（3）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（4）组织、实施消防工作，实行消防监督；（5）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（6）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（7）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（8）管理集会、游行、示威活动；（9）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（10）维护国（边）境地区的治安秩序；（11）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（12）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（13）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。