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所谓农村公共服务,是指为满足农业生产、农村发展与农民生活的共同需要而为农村居民公众利益服务的各项事务的总称。笔者认为农村公共服务体系可以归纳为:生活性、生产性、发展性、保障性与安全性服务支持体系。可以说,高水平、高质量与高效率的服务支持体系建设,是社会主义新农村建设这一伟大工程得以顺利实施的重要保障。
一、 当前我国农村公共服务体系面临的困境
(一)农村公共服务尚未实现社会化与市场化
农村公共服务的主要提供者是政府。一部分政府机构不但充当了管理角色,而且还充当着服务与经营角色,并没有发生本质的变化,而且十分缺乏制度的约束,以至于发生政府服务功能的异化问题。基层政府农村公共服务部门管理与服务职能的界限不够明确,容易导致一些部门依靠行政权利,将主要精力转向赚钱,而忽视了对农户提供有效的服务。
(二)农村基层的财政收支矛盾十分突出
农村公共服务机构的事业费改由乡镇财政部门负责,而大多数的乡镇财政较为困难,一般只能保证在编人员的基本工资,其他事业经费则无从谈起。在公共服务项目建设上,资金配套存在较大的缺口,乡镇现有的财政力量根本无法承担起来。
(三)农村公共服务供给难以满足农民的实际需求
目前农民最为急需的是致富实用农业技术及信息,但是目前许多支农技术还不够实用,支农服务存在搞形式、走过场,农民难以得到真正的实用技术与服务信息等问题。从目前的乡村治安方面来看,存在警力严重不足的问题,由于青壮年人员普遍外出打工,造成群防群治往往都是流于形式。
二、农村公共服务体系的建构与创新策略
(一)农村公共服务供给决策体制的建构与创新策略
传统的自上而下式决策体制很容易忽略农民的真实需求,导致农村公共物品供给中出现短缺与过剩并存的结构性失调现象。在不断完善村民委员会、乡人民代表大会制度的基础上,要充分发挥专家、学者的智囊作用,积极培养广大农民的现代公民意识与民主法制意识,积极拓展农民参与决策的途径,建立起多渠道的农民利益需求表达机制,引导广大农民积极参与到公共事务决策方案的制定与监管之中,实现上情下达和下情上达,让公共服务真正体现出农民意志,满足农民的需求,实现从自上而下向自下而上的根本性转变。
(二)农村公共服务供给财政体系的建构与创新策略
一是要调整财政支出结构,将更多的资金投向到农村基本公共服务领域中去。要缩减政府的经济建设支出及行政管理支出,不断加大对基本公共服务的投入。不断加大对重点支出项目的保障力度,向广大农村,特别是贫困地区农村倾斜。二是以基本公共服务均等化为目标,进一步深化基层财政管理体制。要以增强基层的财政保障能力为抓手,不断推进县乡财政管理体制改革,积极探索省直管县的新型财政管理体制。要积极开展乡镇财政管理体制改革试点,对于经济欠发达和财政收入规模小的乡镇,可试行由县财政统一管理乡镇财政收支的机制,对一般的乡镇则实行“乡财、县管、乡用”的方式。通过不断完善激励约束机制,强化上级政府调节地方财力分配的职责,增强上级财政对农村基层财政的指导与协调功能,强化基层政府供给基本公共服务的保障能力。三是完善与规范中央财政对地方实施的转移支付制度。要加快速度,形成全国统一的财政转移支付制度,让一般性转移支付真正成为转移支付的主要形式。要加强中央对地方专项转移支付的管理,强化政策规划、指导与监督职能,真正将缩减下来的资金直接用于基层公共服务体系建设。
(三)农村公共服务多元化投入机制的建构与创新策略
一是要发挥各级政府的政策导向作用,全力推进农村公共服务机制的改革进程。要制定相应的财政扶持政策,全面运用税收、财政贴息、以奖代补等多种政策手段,对社会资本牵头的部分农村基础设施及发展农村公共服务的公益性支出进行鼓励、奖励与补偿,对出资支持地方公共服务项目建设的企业,则要实行地方所得税减免或者让利的政策,形成农村公共服务多元化投入的新格局。
二是要积极探索农村公共服务的市场化、社会化改革运作模式。引入企业与社会组织,参与到农村公共服务中,是解决目前政府公共服务效率低下,供给不足及资金短缺的最佳出路。结合当前各地的实际情况,就是要适应现代市场机制的要求,运用好竞争机制,凡是市场能真正发挥作用的,就尽量交给市场去配置资源;凡是社会力量或非政府组织可以做的,就要鼓励社会力量或非政府组织去做。这样不但可以减轻政府压力,而且能发挥多元投资主体的积极性与主动性,从而增加农村公共服务的有效供给。对于具有相当商业基础的准公共产品,完全可以采用政府供给与市场运作相结合的方式,在明确产权的基础上,要按照“谁投资,谁受益”的原则,不断引进民间资金,从而增加农村公共产品的供给。对于部分公共服务项目,可以改变以往那种无偿投入、无偿划拨,并无偿使用的做法,在现行的政策范围内,在不加重农民负担的基础上,逐渐推行有偿使用的制度,并用项目所得收入来维持公共服务项目的有效运行。
三是要发挥村级组织与农民个人在农村公共服务体系建设中的积极作用。一方面是要发挥村一级自治组织在为农民提供公共服务上的积极作用,努力使之成为农村公共服务产品的供给者。另一方面是要重视对农民开展培训教育,培养出一批有文化、懂技术、懂经营的现代农民,发扬其自力更生与艰苦创业的精神,靠自己的辛勤劳动来建设社会主义新农村。
(四)农村公共服务监督体系的建构与创新策略
加强农村公共服务的监督机制,是切实提高农村服务质量与效率的重要手段,也是实现农村公共服务法制化的渠道。监督机制的主体由政府和农民共同组成,通过建立绩效考核指标和运用评价方法,对农村公共服务进行监督和评价,监管的重点是资金的投入和产出的效率,以保证农村公共服务的高效进行。如何加强对农村公共服务体系的监督?首先是要健全完善农村公共服务资金的使用与管理制度,实施财务公开,定期公布具体的收支情况,对农村公共资源使用情况与供给过程开展监督、检查,并坚决杜绝各种违法乱纪行为。其次是公共服务应引入竞争机制,从而防止各类暗箱操作,以便于降低成本,并提高效率。再次是要注重审计,不断加大反腐的力度,严肃查处各种违规违法行为。最后是发挥社会舆论与媒体的监督作用,保证公共资源得到合理使用,实现专款专用,提高有限资金的使用效率,从而将公共服务置于社会的严格监督之下。■
(李禄俊,1965年生,四川省委党校科社部副教授、硕士。研究方向:科学社会主义理论与实践)
一、 当前我国农村公共服务体系面临的困境
(一)农村公共服务尚未实现社会化与市场化
农村公共服务的主要提供者是政府。一部分政府机构不但充当了管理角色,而且还充当着服务与经营角色,并没有发生本质的变化,而且十分缺乏制度的约束,以至于发生政府服务功能的异化问题。基层政府农村公共服务部门管理与服务职能的界限不够明确,容易导致一些部门依靠行政权利,将主要精力转向赚钱,而忽视了对农户提供有效的服务。
(二)农村基层的财政收支矛盾十分突出
农村公共服务机构的事业费改由乡镇财政部门负责,而大多数的乡镇财政较为困难,一般只能保证在编人员的基本工资,其他事业经费则无从谈起。在公共服务项目建设上,资金配套存在较大的缺口,乡镇现有的财政力量根本无法承担起来。
(三)农村公共服务供给难以满足农民的实际需求
目前农民最为急需的是致富实用农业技术及信息,但是目前许多支农技术还不够实用,支农服务存在搞形式、走过场,农民难以得到真正的实用技术与服务信息等问题。从目前的乡村治安方面来看,存在警力严重不足的问题,由于青壮年人员普遍外出打工,造成群防群治往往都是流于形式。
二、农村公共服务体系的建构与创新策略
(一)农村公共服务供给决策体制的建构与创新策略
传统的自上而下式决策体制很容易忽略农民的真实需求,导致农村公共物品供给中出现短缺与过剩并存的结构性失调现象。在不断完善村民委员会、乡人民代表大会制度的基础上,要充分发挥专家、学者的智囊作用,积极培养广大农民的现代公民意识与民主法制意识,积极拓展农民参与决策的途径,建立起多渠道的农民利益需求表达机制,引导广大农民积极参与到公共事务决策方案的制定与监管之中,实现上情下达和下情上达,让公共服务真正体现出农民意志,满足农民的需求,实现从自上而下向自下而上的根本性转变。
(二)农村公共服务供给财政体系的建构与创新策略
一是要调整财政支出结构,将更多的资金投向到农村基本公共服务领域中去。要缩减政府的经济建设支出及行政管理支出,不断加大对基本公共服务的投入。不断加大对重点支出项目的保障力度,向广大农村,特别是贫困地区农村倾斜。二是以基本公共服务均等化为目标,进一步深化基层财政管理体制。要以增强基层的财政保障能力为抓手,不断推进县乡财政管理体制改革,积极探索省直管县的新型财政管理体制。要积极开展乡镇财政管理体制改革试点,对于经济欠发达和财政收入规模小的乡镇,可试行由县财政统一管理乡镇财政收支的机制,对一般的乡镇则实行“乡财、县管、乡用”的方式。通过不断完善激励约束机制,强化上级政府调节地方财力分配的职责,增强上级财政对农村基层财政的指导与协调功能,强化基层政府供给基本公共服务的保障能力。三是完善与规范中央财政对地方实施的转移支付制度。要加快速度,形成全国统一的财政转移支付制度,让一般性转移支付真正成为转移支付的主要形式。要加强中央对地方专项转移支付的管理,强化政策规划、指导与监督职能,真正将缩减下来的资金直接用于基层公共服务体系建设。
(三)农村公共服务多元化投入机制的建构与创新策略
一是要发挥各级政府的政策导向作用,全力推进农村公共服务机制的改革进程。要制定相应的财政扶持政策,全面运用税收、财政贴息、以奖代补等多种政策手段,对社会资本牵头的部分农村基础设施及发展农村公共服务的公益性支出进行鼓励、奖励与补偿,对出资支持地方公共服务项目建设的企业,则要实行地方所得税减免或者让利的政策,形成农村公共服务多元化投入的新格局。
二是要积极探索农村公共服务的市场化、社会化改革运作模式。引入企业与社会组织,参与到农村公共服务中,是解决目前政府公共服务效率低下,供给不足及资金短缺的最佳出路。结合当前各地的实际情况,就是要适应现代市场机制的要求,运用好竞争机制,凡是市场能真正发挥作用的,就尽量交给市场去配置资源;凡是社会力量或非政府组织可以做的,就要鼓励社会力量或非政府组织去做。这样不但可以减轻政府压力,而且能发挥多元投资主体的积极性与主动性,从而增加农村公共服务的有效供给。对于具有相当商业基础的准公共产品,完全可以采用政府供给与市场运作相结合的方式,在明确产权的基础上,要按照“谁投资,谁受益”的原则,不断引进民间资金,从而增加农村公共产品的供给。对于部分公共服务项目,可以改变以往那种无偿投入、无偿划拨,并无偿使用的做法,在现行的政策范围内,在不加重农民负担的基础上,逐渐推行有偿使用的制度,并用项目所得收入来维持公共服务项目的有效运行。
三是要发挥村级组织与农民个人在农村公共服务体系建设中的积极作用。一方面是要发挥村一级自治组织在为农民提供公共服务上的积极作用,努力使之成为农村公共服务产品的供给者。另一方面是要重视对农民开展培训教育,培养出一批有文化、懂技术、懂经营的现代农民,发扬其自力更生与艰苦创业的精神,靠自己的辛勤劳动来建设社会主义新农村。
(四)农村公共服务监督体系的建构与创新策略
加强农村公共服务的监督机制,是切实提高农村服务质量与效率的重要手段,也是实现农村公共服务法制化的渠道。监督机制的主体由政府和农民共同组成,通过建立绩效考核指标和运用评价方法,对农村公共服务进行监督和评价,监管的重点是资金的投入和产出的效率,以保证农村公共服务的高效进行。如何加强对农村公共服务体系的监督?首先是要健全完善农村公共服务资金的使用与管理制度,实施财务公开,定期公布具体的收支情况,对农村公共资源使用情况与供给过程开展监督、检查,并坚决杜绝各种违法乱纪行为。其次是公共服务应引入竞争机制,从而防止各类暗箱操作,以便于降低成本,并提高效率。再次是要注重审计,不断加大反腐的力度,严肃查处各种违规违法行为。最后是发挥社会舆论与媒体的监督作用,保证公共资源得到合理使用,实现专款专用,提高有限资金的使用效率,从而将公共服务置于社会的严格监督之下。■
(李禄俊,1965年生,四川省委党校科社部副教授、硕士。研究方向:科学社会主义理论与实践)