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摘要：虽然某些政府管制定义将国有企业排除在外，但是国有企业作为传统管制的一种替代方式，其重要性是不容忽视的。相对于政府对私有企业采取外部间接管制的传统方式而言，我国通常采取国有企业内部直接管制方式，这些方式实际上都是克服市场不完全或者市场失灵的理性选择方案。对于我国国有企业改革来说，由于意识形态或路径依赖等国情原因，国有企业并没有实行民营化，而是积极稳妥地发展混合所有制企业，从而使我国国有企业内部管制方式十分普遍。在这种情况下，我们不仅需要理解国有企业实行内部直接管制的合理性，而且还需要了解内部直接管制方式的演变趋势。更为重要的是，这种不同于外部间接管制的方式却存在着相同的问题，即国有企业在何种程度上能够实现公共利益和促进经济发展。因此，我们应认识到国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，要在国有企业分类改革的基础上积极发展社会主义混合所有制，清晰界定国家所有权职能，并在此基础上围绕国家所有权—股权来提高国有企业公司治理效能，更好地将市场机制、国有企业治理结构与政府外部管制有机结合起来，不断适应市场经济发展的新需要。
关键词：国有企业性质;市场失灵;外部间接管制;內部直接管制
基金项目：辽宁省社会科学基金一般项目“企业家理论与民营经济发展研究”（L20BJL008）
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）07-0048-06
一、引言
在瓦尔拉斯—阿罗—德布鲁一般均衡模型中，新古典经济学家试图基于“看不见的手”论证个体在市场追求自身利益的交易行为是如何引导经济趋于稳定和优化均衡的。其中，消费者在规定的市场价格下通过选择他们最偏好的商品集，作出需求或高级商品或服务的选择。企业则是由生产可能性的技术来定义的，通过投入和产出的选择使其利润最大化，从而在完全竞争市场上的均衡将穷尽交易可能带来的所有收益，体现了“看不见的手”的真实内涵——完全竞争市场上的均衡结果一定是帕累托最优。在这个理论框架下，我们可以归纳出三种类型的传统管制方式：一是直接干预市场配置机制的管制，如价格管制、产权管制与签约规则;二是通过影响消费者决策而影响市场均衡的管制，如税收和补贴等;三是通过干扰企业决策而影响市场均衡的管制，如产品质量与环境管制等。由于市场失灵，为了实现公共利益，政府干预市场机制而选择国有化，不是通过对私有企业实施外部法律控制这种间接管制形式，而是通过对资源直接行使财产性权力来实现的。从另一个角度来说，国有化也代表了“管制”最完全也最为彻底的形式：将生产和分配方式直接从私人手中剥离，直接消除了以往的管制形式在迫使或更精确地说是试图迫使私人利益服务于公共利益目标时存在的内在矛盾①。无论如何定义，国有化作为传统管制形式的一种替代方式，其重要性是不容忽视的。国有企业的制度性结构虽然与其他管制方式有所不同，但与其他管制一样存在着相同的问题：国有企业在何种程度上能够实现公共利益。
通过梳理以往关于国有企业的研究文献可知，学界研究的重点主要集中在两个方面：一是针对国有企业存在的问题研究;二是针对国有企业改革的理论研究②。前者回答了为什么国有企业会存在问题，即国有企业的性质问题，目前有关这方面的研究比较少，主要关注组建国有企业的必要性、国有企业控制权归属以及国有企业决策的方式等;后者侧重于提供可行的国有企业改革方案，目前有关这方面的研究成果较多，实证模型也较为成熟。
事实上，由于国有企业的特殊性，要求不能简单地照搬私有企业的运营模式，或者将私有企业通常追求的利润最大化目标作为国有企业的唯一目标，这本身与市场失灵理论不一致。由于国有企业实质上是归全民所有，只是由政府代表公民行使所有权和控制权，因而国有企业的特殊性决定了国有企业的组织形式有别于只是追求经济利益最大化的私有企业的组织形式，国有企业在实现经济目标的同时，还要关注其社会和政治目标。在政府（委托人）作为企业控股股东的情况下，国有企业目标中会加入政治或社会等因素，此时国有企业目标与实现股东财富最大化（经济目标）之间往往会出现分歧。程承坪和程鹏认为国有企业是市场和政府的双重替代物③，而我们认为想要弄清楚国有企业的本质特征，就必须明确国有企业所有权的本质，它不仅是市场和政府的替代物，还是传统政府管制的替代物。否则，国有企业面临的治理问题的复杂性和困难性将被低估，从而无法确定国有企业在市场经济中的功能和未来改革走向。
二、市场失灵与政府对私有企业的外部间接管制
实际上，新古典经济学向我们展示的是一个制度中性的世界，与零交易成本假设存在联系。这种假设肯定了决策制定者拥有完全信息和预测能力，能够作出完全理性的决策，因而不得不认识到货币交易经济同物物交换经济之间是没有差别的，同时私有产权经济与社会主义经济也是无差别的④。也就是说，完全竞争市场不存在外部性，企业和消费者都是“合乎理性的人”，能够获得产品质量的完全信息，所有企业生产同质产品，市场达到一种价格与产量都保持稳定的均衡状态。在这种情况下，企业和消费者利用从市场中获取的正确信息来最大化各自的利润和效用，不论是私有企业还是国有企业，它们的社会效率是一样的。由此，因自利而导致的利益冲突和因完全严格地执行规章制度而导致的阻碍都被消除了，很容易实现帕累托最优。然而，由于偏离帕累托最优，市场失灵普遍存在，那么私有企业和国有企业的效率就不一样了。
由于市场失灵普遍存在，这为政府外部间接管制提供了必要条件，也为政府干预市场经济提供了参照系。（1）垄断或自然垄断。对国有企业最为充分的理由是自然垄断，虽然自然垄断并不一定需要国有企业，也可以授权给私有企业并由政府管制。显然，国有化的前提是国有企业的制度性结构对于外部间接管制来说成本更低，事实的确如此。国有企业通过内含的灵活性决策程序——相比正式的外部法律管制来说，拥有相当大的内部裁量权，仅仅服从于政治责任——来强制执行公益价格和标准，能够达到更高的效率目标。当企业的交易目标受不确定性严重影响时，或与其他行业存在紧密联系时，这极有可能发生因为外部管制机构与受管制企业或产业存在一定程度的距离，导致所发布的规则无法轻松地应对复杂的企业或产业发展战略问题。（2）外部性。当产品或服务的生产成本不能在市场价格中得到恰当的反映时，便产生显著的负外部性，通常可以通过政府管制达到控制目标。因此，根据这一理由虽然不能将国有企业建立在外部性这一单一要素上，但却存在一个例外。当外部性的潜在影响如此巨大，如核泄露事故，此时如果该设施属于国有企业，则相应的政治责任应当保护实施充分的控制并且有能力对外部成本进行补救。同样，运用国有企业处理正外部性问题，亦即供给公共产品，如基础设施、教育、医疗等则更为常见。国有化并不是解决公共产品的唯一方式，私人企业的收入不足，也可以通过政府补贴方式来扶持，或者通过政府管制对其产出的数量和质量进行控制。这些管制方式与国有化之间选择的关键，还是取决于何种制度安排可以更为有效，成本更低，并且真实反映公众对产品的需求偏好。（3）信息赤字和有限理性很容易造成道德风险和逆向选择，特别是在私人决策时面临市场失灵，因而需要国有企业来解决这些问题。（4）有些国有化是为了阻止产业或经济衰退，无论是财政补贴还是经济结构优化，可能需要消除破产和经济不稳定引发的社会成本。但从长期来看，除非被用于矫正外部性问题，否则将会导致严重的资源错配。（5）国有化的配置理论与基本的意识形态结合在一起，可能更偏好于国家计划。其中，国家计划采取各种各样的形式，从国有化、选择性征税、贸易与价格管制，到公共项目和补贴等。我们关注的是国民经济的关键产业，尤其是那些自然垄断行业应当最大限度地服务公众，从而摆脱私有企业的控制。与此相关的是，对私有部门逐利的道德反感等都会造成对国有企业的偏好，在这种情况下，国家所有权就成为一种弥补市场失灵的手段，成为一种内部直接管制方式。例如，解决沉淀成本问题的方法之一，是实行公用事业的完全政府所有和控制。美国的许多公用事业，由地方政府所有和经营;或者在田纳西河流域管理局的例子中，则是由联邦政府来代表公民所有的，政府决定企业的价格和市场决策并管制进入。在其他国家，电信、电力、水和天然气行业大部分都实行国有化，即由国家拥有和经营。对于以政府为主要消费者的市场，如用于国防的武器，在除美国之外的许多国家，政府也是主要的生产者，它们拥有和经营国防工业。然而，美国却存在着这些产业由私人或投资者所有的偏好⑤。这样看来，国有企业和政府外部管制就成为两种主要解决市场失灵问题的方式。对于我国来说，由于采取渐进式改革方式，没有实施规模民营化，因而要积极发展混合所有制企业，此时国家所有权要随着环境的变化而变化。 根据国有企业的性质和定义，国有企业归全体公民所有，公民对国有企业的所有权由国家代为行使，因此国家所有权不同于私人所有权。如果资源分配偏离了理想状态，即帕累托最优状态，私有产权的运行就会成为市场失灵问题出现的重要诱因。在这种情况下，就需要依靠政府采取相应的外部间接管制对市场进行干预。可以说，在完全信息和零交易成本的情况下，制度安排是不重要的。政府直接提供（国有化），还是政府对私有企业管制，甚至是税收—补贴计划，对于实现理想化状态都是等价的⑥。然而，在不完全信息和存在代理人私利行为的情况下，所有权和其他制度安排就显得十分重要，从而产生不同的绩效结果。经济学家通常认为，竞争与私有产权相结合是有效率的安排，但是，在市场失灵或者私人市场无法履约的情况下，其他机制包括政府外部间接管制和国有化企业，很可能成为一种合理的选择⑦。换言之，如果通过收入（或产权）再分配改变初始禀赋，那么任何一个帕累托最优都可以成为完全竞争市场的均衡结果。之所以如此，是因为在收入或产权分配的公平问题与资源配置的效率问题可以分离的情况下，通过初始禀赋和相对价格的适当选择，就可以通过国有企业与“看不见的手”来实现经济与社会的双重目标。
三、交易成本为正与政府内部直接管制
在新古典经济学的世界里，帕累托最优设置了一个众所周知的边际条件，以确保没有替代性制度安排导致一单位的产品或资源有更高价值的边际贡献。如果这些条件没有得到满足，按照帕累托最优标准，我们有一个无效率的资源配置模式。发端于1960年的科斯定理表明，如果配置资源所需交易成本为零，则市场会清除所有资源的错误配置;如果资源配置所需交易成本不为零，把违反帕累托最优条件描述为无效率则是不正确的。这是因为纠正成本可能如此高，以至于高于改善所得的收益，因而不改善则是有效率的。新古典经济学理论由于坚持零交易成本假设，因而强调制度中性。此时，最优条件不包含任何意识形态上的含义，而是仅仅作为一种技术上的要求。它们既适用于资本主义，也适用于社会主义，或者任何其他“主义”。无论一个国家的政治意识是什么，只要让生产和资源配置满足于最优条件，它就可以使得所有国民的处境变得更好⑧。这样，不同的政策工具与不同的制度安排之间的区别是无法看到的。但是，从不完全信息和不完全契约理论可知，国有产权有其存在的客观性、边界和内部组织问题，正如哈特所说：“在不完全契约情况下，公共所有与私人所有就不同了，因为在一种情况下，政府拥有企业资产的剩余控制权，而在另一种情况下，这种权力就由私人拥有。”⑨ 也就是说，政府干预经济的工具很多，如补贴、税收、政府外部间接管制等。为什么有了其他管制政策工具之后，政府还需要国有企业或国家所有权这种内部直接管制工具？不同于私有企业面临的单一目标，国有企业需要实现社会政治和经济的双重目标，而不能采取政府外部间接管制形式，这本质上是因为政府外部管制成本太高，而国有企业这种内部直接管制方式具有运行成本低的显著特点。
从技术层面出发，一般均衡模型研究的前提条件大多是完全竞争的资本主义体制，即私有制，所以，帕累托最优状态下的经济最优结构与理想状态下的资本主义制度有着一定关联，但这种关联关系并不是必然出现的。例如，波兰经济学家兰格（O. Lange）在20世纪30年代将新古典经济学与马克思主义政治经济学相综合提出了市场社会主义模型。兰格指出，市场能够被人为创造出来，通过试错过程，改变价格变量，从而找到有意义的稀缺价格，可以实现帕累托最优。除此之外，还可以找到社会主义制度的某些额外优势。与资本主义相比，社会主义经济更能实现公平的收入分配，这是由于社会主义经济要求企业向政府缴纳全部利润，并且将社会盈余分配给大众。社会主义能够实现资本控制权和所有权的完全分离，而在交易成本为零的假设中，这种所有权与控制权的分离是不存在任何问题的。假设存在这样一种环境，监督与执行是完全的，即便这个国家推行高度集权式的社会主义制度，也会具有极大的吸引力⑩。在交易成本为零的情况下，国有企业与私有企业，以及政府对私有企业的外部间接管制的经济效率都是一样的。然而，一旦引入交易成本为正，国有企业与私有企业的不同点主要在于企业所有者或股东所承担的角色不同，国有企业的所有者或股东主要是国家或政府。这种所有权形式与私有企业的所有权形成了鲜明的对比，改变了一般意义上的私有企业理论的前提假设。而且，这也能够很好地解释为什么政府的考虑往往是基于政治或意识形态的，而非出于效率或经济利益，从而难以实施外部间接管制（政府管制+私有产权）而走向内部直接管制的国家所有权（国有企业）。
同样，因为国有企业的建立、运行和调整都需要花费大量的实际资源，所以，国有企业也并不是在完全理性（无成本的）条件下运作的。其中，交易成本和信息不对称等因素使各种制度安排都不完美，因此说造成国有企业失灵的原因有很多，其中主要有以下几种原因：（1）双重委托—代理问题。与国有企业不同，私有企业中的代理关系是单一的，而国有企业却要面对双重代理关系。在私有企业中，作为委托人的股东有可能无法对身为代理人的经理层采取有效的控制手段，从而难以保证经理的目标与股东的目标一致。与之不同的是，国有企业内的代理关系是双重的。一方面，理论上认为国有企业的财产权由全体人民拥有，是全民所有制。名义上，国有企业的委托人是国家的全体公民，委托人将经營管理任务委托给代理人，即政府官员，由代理人代其实现政治和经济目标。另一方面，作为委托人的政府官员将国有企业委托给经理人，政府官员的任命使经理人成为了国有企业真正的代理人，他们可以追求自身利益最大化。经理人缺乏帮助政府官员实现目标的动力，更偏好自身的职位晋升和利益，由此导致了国有企业双重代理问题的出现。公民不但没有掌握约束经理人道德风险行为的有效手段，同时也很难遏制国有企业中政府官员的不正当行为。（2）国有企业与私有企业所有者对信息不对称、资产专用性和契约不完全的理解是不同的。这是因为政府比私有企业更有耐心，拥有较为充足的预算和资源，使得政府有能力且更愿意从事更大的风险项目。这样政府对风险的容忍度要高于私人企业，政府发生机会主义的可能性要低于私人企业。（3）国有企业中出现软预算约束问题。私有企业为追求利润最大化的目标，往往存在硬预算约束问题，通过市场竞争完成优胜劣汰。而国有企业哪怕长期处于亏损状态也不会面临企业破产，政府反而会给予各种补贴来支持其发展。这就意味着，国有企业的经理人在软预算约束下更愿意从事风险更小的工作，因而相比私有企业，国有企业的准入门槛要更低，从而易于得到国有银行贷款、政府政策支持或成本较低的国有资本投入等，国家的完全保险保证了国有企业的寿命。在这种情况下，国有企业经理人只负盈而不负亏，软预算约束体制降低了企业盈利与企业发展间的相关性，亏损的企业往往得以发展，但盈利的企业却缺少发展的机会，很容易造成逆向选择和“鞭打快牛”现象。 因此，在市场失灵和国有企业失灵的情况下，积极发展混合所有制企业成为一种理性选择，需要做到充分的弹性和开放性，这样就能够快速且低成本地根据新环境的变化作出调整。可以看到，混合所有制企业既不再是完全私有化，也不是完全国有化，打破了简单私有企业和国有企业两分法，它是兼具以国有企业为主的公私合作制或者以私有企业为主的公私合作制。此时，政府对于市场失灵进行内部直接管制，需要积极发挥国家所有权的作用。但是不管怎么说，此时政府作为所有者完全替代政府作为管制者的角色了。
四、政府内部直接管制与国有企业治理结构的变化
国有企业有时也被称为政府所有企业或者政府所有或控制企业，主要是指完全国有或者国有控股公司。国有企业属于生产性企业，向市场销售其生产的产品和服务。国有企业的这一性质使其不同于警察、法院和国防等其他一般性的政府部门{11}。国有企业需要同时兼顾社会的经济目标与政治目标。由于国有企业取代自然垄断私有企业追求股东利益最大化目标，所以完全国有或国有控股的企业不只是对利润感兴趣，在某些情况下，国有企业还需对收入分配或社会公平的非经济目标负责。
基于此，可以看出国有企业的特殊性在于国有企业不只是企业，还是政府对经济等方面进行有效控制与管理的产业或管制政策工具，它可以被政府用来解决市场失灵问题，并追求特定的社会或政治目标。同时，国家所有权应该作为市场机制和传统政府管制的补充，尤其当某个国家缺乏实施更加灵活的产业政策、市场机制和管制能力时，国家所有权有时能够为政府提供一种灵活的政策工具。其结果是，国家所有权和私人所有权之间的平衡应该取决于市场失灵的程度以及可供选择的各种政策工具{12}。一方面，同一般私人企业一样，国有企业也具有逐利性，追求“国有资产保值增值”的经济目标。另一方面，国有企业要帮助政府实现一定的社会或政治目标。国有企业的产权形式不同于私有企业，作为一种重要的政治工具，国家或政府往往利用对企业的控制权来实现某些政治目标和履行社会责任，其目标是实现公共利益。这就导致国有企业分类区别于一般的私有企业，国有企业的分类要考虑到企业目标具有双重性的特质，在某些情况下，国有企业的经济目标、政治目标和社会责任可以保持一致，但是更为普遍的是国有企业的经济目标与社会责任、政治目标不一致，在某些情况下，如果要增加利润就可能损害社会责任与政治目标。同样，追求政治目标和社会责任可能会损害国有企业的利润目标，这种情况通常发生在公用事业、基础设施等外部性和自然垄断行业中的国有企业。
虽然市場失灵为建立国有企业提供了恰当的机会和理由，但是市场失灵只是政府干预经济的必要条件而非充分条件。事实上，国有企业自身也会出现失灵问题，因而从国家所有权角度，加强国有企业（公司）治理是十分必要的。一旦资产所有权归国家拥有，国有企业的管理者因其非所有者身份的制约，只能得到部分收益，这就导致管理者缺乏主动降低成本、改进产品质量、从事创新活动的动力{13}。反观私有企业管理层，它由企业股东投票选举产生，确保了企业管理者为所有者利益服务。国有企业对管理者的激励效果因分散的、不能转让的企业股份而有所降低，从而更多集中在供给者、员工、消费者等利益相关者上，很少注重股东利益。可以说，国有企业与私有企业最明显的区别在于：在国有企业中，除了纳税人不存在分享企业利益的剩余索取人（股东），剩余索取人将承担企业的亏损负担，通常难以破产。尽管纳税人可以提出反对意见，但分摊到每个人头上的亏损额变得微乎其微，因此作为个人他们缺乏花费精力和财力去监督企业运行的动力。同时，他们人数多，过于分散，免费搭车现象严重，以至于无法形成有效的监督机制。由于大部分国有企业被授予法定垄断地位，其产品和服务的消费者不能转向其他供应商，所以对经济效益的追求不如私有企业那样强烈。
通常在国有企业商业活动开端之时，对利益的考虑大于效率。但是，当经济进入更高的发展阶段后，国有企业的重要性也会发生变化，要求我们考虑哪些活动更适合私有部门，哪些更适合国有部门。事实上，许多国有企业的创设都是对自然垄断问题的理性反应。德姆塞茨提出了一个折衷解决办法{14}，就是地方政府拥有公用事业的工厂、设备和传输设施的所有权，通过政府掌握生产资料所有权，就可以避免高成本的重复建设。而且，工厂和设备的沉淀成本也不必与经营公用事业的企业的进入与退出相联系。产权和控制权的分离，不仅可以通过反复的特许权投标，也可以通过反复的政府与公用事业经营者谈判达成，其核心要义是产业的基础设施是国家所有而不是私人所有。除了这种特许权契约经营（承包制）之外，我们还可以看到国有企业治理结构方面的变化：（1）生产资料政府所有权和国有公司运行，努力实现边际成本定价以便实现公共利益，这是典型的国有企业特点;（2）生产资料由投标企业所有并经营;（3）生产资料由受管制的国有企业所有并经营;（4）生产资料由不受管制的国有企业所有和经营。不论采取哪种形式，往往都取决于经济发展水平、政治历史状况，以及交易成本或者信息成本的大小，从而对政府内部直接管制产生一定的影响，避免出现任何一种组织或制度万能的妄想。
五、简要研究结论与政策建议
国有企业的特殊性来源于风险偏好、双重委托—代理和软预算约束等问题，凸显国家作为生产资料所有者在经济发展中的作用。毫无疑问，国有企业作为一种政府管制工具，会降低信息不对称和交易成本，比市场更好地处理协调与激励问题。国有企业在很多时候都是国家政治因素中十分重要的组成部分，受市场失灵、政治战略和意识形态等因素的影响，国有企业只有具备明确的战略定位，才能有效地替代传统政府管制方式。
一是完善资本市场和劳动市场在内的现代市场体系，降低信息不对称和不确定性风险，对国有企业的功能和边界作出清晰准确的界定，既要保证弥补市场失灵的经济作用的正常发挥，承担起巨大的沉淀投资的项目，包括跨区域的基础设施、地铁、高铁和机场等建设，也要关注国有企业承担的社会责任和政治目标，积极稳妥地发展混合所有制企业或者PPP（公私合作制），使民间资本和国有资本有机融合和各自发挥比较优势。 二是保持国家所有权政策的公开和透明，清晰界定政府作为国有企业股东、财政管理人和监管人的责任、义务与权力，保证其在合理的范围内履行所有者职能，不要掺杂一些模糊的社会政策目标以免引起扯皮或推卸责任等机会主义行为，基于分类的办法来推进商业类国有企业与公益类国有企业的改革，这是完善国有企业（公司）治理结构的关键。
三是随着市场经济的发展，国有企业必须建立“所有权—股权”结构，这一结构不仅优于国有企业在计划经济体制下实行的国有经营模式，同时也优于单纯模仿私有企业而实行的公司治理结构。在所有权—股权的基础上，健全以国家或政府为生产资料所有者（股东）的董事会治理结构，超越股东价值最大化，保护利益相关者{15}。既要将党的领导内嵌到国有企业（公司）治理结构中，还要兼顾国有企业的经济目标、社会责任与政治目标，实现国有企业两大目标的有机结合，不断完善董事会运作机制，降低双重委托—代理成本，积极发展具有中国特色的现代企业制度。强化国有企业硬预算约束，国家应在法律框架内行使国有企业所有者的权利，对国有企业日常经营管理不能干涉，若要优化国有企业（公司）治理，不仅需要消除垄断性市场结构，还必须提升企业运营的透明度，健全配套的公司法和证券法，进一步完善破产和重组机制。
四是除了成立独家供应的国有企业或混合所有制企业之外，在条件成熟的情况下，也需要考虑其他管制方式。比如供应权授予一个或更多的私有企业的特许权投标，这种形式摆脱了私有企业+政府管制的传统管制模式的束缚，从而可以为政府节约大量的信息成本和执行成本，以及避免寻租成本。特别需要考虑技术进步和市场需求变化所带来的放松管制的影响，以便适时改变国有企业治理结构。
总之，在工业化过程中强烈依靠国有企业的国家，在其达到中等收入的发展阶段时仍然倾向于赋予国有企业更重要的地位。这是路径依赖所致，也为创建中国特色的政府管制方式提供了客观条件。20世纪80年代以来，世界银行、国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）倡导的“华盛顿共识”——以自由市场为基础的私人所有权改革不可能适用于国家所有权的国有企业改革，这不仅达不到改革的预期效果，而且还会使国有企业改革问题更加恶化，因而需要超越竞争中性的逻辑{16}。当前世界正经历新一轮大变革，国际经济体系和国际社会秩序大调整，新机遇新挑战层出不穷，不确定不稳定因素明显增多，市场不完全和市场失灵问题特别突出，只有建设要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的有效市场机制，才能使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥国有企业功能，加快形成国内国际双循环的新发展格局。
注释：
① [美]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，中国人民大学出版社2008年版，第269页。
② 戴锦：《国有企业的性质》，经济科学出版社2016年版，第1—2页。
③ 程承坪、程鹏：《国有企业性质：市场与政府的双重替代物》，《当代经济研究》2013年第1期。
④⑩ [美]埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海三联书店、上海人民出版社2006年版，第11—13、17页。
⑤ [美]丹尼尔·史普博：《管制与市场》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第345—346页。
⑥ D. Sappington and J. E. Stiglitz， Privatization， Information and Incentives， Journal of Policy Analysis and Management， 1987， 6（4）， pp.567-585.
⑦ H. Hansmann， The Ownership of Enterprise， Cam-bridge： Harvard University Press， 1996， pp.1-25.
⑧ K. Lancaster， Introduction to Modern Microeconomics， Chicago： Rand McNally， 1969， p.276.
⑨ [美]奥利弗·哈特：《企业、合同与财务结构》，上海三联书店、上海人民出版社1998年版，第12—13页。
{11} Y. Aharoni， The Evolution and Management of State-Owned Enterprises， Cambridge： Ballinger， 1986， pp.1-10.
{12} 经济合作与发展组织（OECD）：《国家发展进程中的国企角色》，中信出版社2016年版，第24页。
{13} O. Hart， A. Shleifer and R. Vishny， The Proper Scope of Government： Theory and Application to Prisons， Quarterly Journal of Economics， 1997， 112（4）， pp.1127-1161.
{14} H. Demsetz， Toward a Theory of Property Rights， American Economics Review， 1967， 57（2）， pp.347-359.
{15} E. W. Orts and A. Strudler， Putting a Stake in Stakeholder Theory， Journal of Business Ethics， 2009， 88（4）， pp.605-615.
{16} [美]理查德·沃爾夫、斯蒂芬·雷斯尼克：《相互竞争的经济理论：新古典经济学、凯恩斯主义和马克思主义》，社会科学文献出版社2015年版，第402页。
作者简介：汤吉军，辽宁大学中国企业研究院院长、教授、博士生导师，辽宁沈阳，110036。
（责任编辑 陈孝兵）
关键词：国有企业性质;市场失灵;外部间接管制;內部直接管制
基金项目：辽宁省社会科学基金一般项目“企业家理论与民营经济发展研究”（L20BJL008）
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）07-0048-06
一、引言
在瓦尔拉斯—阿罗—德布鲁一般均衡模型中，新古典经济学家试图基于“看不见的手”论证个体在市场追求自身利益的交易行为是如何引导经济趋于稳定和优化均衡的。其中，消费者在规定的市场价格下通过选择他们最偏好的商品集，作出需求或高级商品或服务的选择。企业则是由生产可能性的技术来定义的，通过投入和产出的选择使其利润最大化，从而在完全竞争市场上的均衡将穷尽交易可能带来的所有收益，体现了“看不见的手”的真实内涵——完全竞争市场上的均衡结果一定是帕累托最优。在这个理论框架下，我们可以归纳出三种类型的传统管制方式：一是直接干预市场配置机制的管制，如价格管制、产权管制与签约规则;二是通过影响消费者决策而影响市场均衡的管制，如税收和补贴等;三是通过干扰企业决策而影响市场均衡的管制，如产品质量与环境管制等。由于市场失灵，为了实现公共利益，政府干预市场机制而选择国有化，不是通过对私有企业实施外部法律控制这种间接管制形式，而是通过对资源直接行使财产性权力来实现的。从另一个角度来说，国有化也代表了“管制”最完全也最为彻底的形式：将生产和分配方式直接从私人手中剥离，直接消除了以往的管制形式在迫使或更精确地说是试图迫使私人利益服务于公共利益目标时存在的内在矛盾①。无论如何定义，国有化作为传统管制形式的一种替代方式，其重要性是不容忽视的。国有企业的制度性结构虽然与其他管制方式有所不同，但与其他管制一样存在着相同的问题：国有企业在何种程度上能够实现公共利益。
通过梳理以往关于国有企业的研究文献可知，学界研究的重点主要集中在两个方面：一是针对国有企业存在的问题研究;二是针对国有企业改革的理论研究②。前者回答了为什么国有企业会存在问题，即国有企业的性质问题，目前有关这方面的研究比较少，主要关注组建国有企业的必要性、国有企业控制权归属以及国有企业决策的方式等;后者侧重于提供可行的国有企业改革方案，目前有关这方面的研究成果较多，实证模型也较为成熟。
事实上，由于国有企业的特殊性，要求不能简单地照搬私有企业的运营模式，或者将私有企业通常追求的利润最大化目标作为国有企业的唯一目标，这本身与市场失灵理论不一致。由于国有企业实质上是归全民所有，只是由政府代表公民行使所有权和控制权，因而国有企业的特殊性决定了国有企业的组织形式有别于只是追求经济利益最大化的私有企业的组织形式，国有企业在实现经济目标的同时，还要关注其社会和政治目标。在政府（委托人）作为企业控股股东的情况下，国有企业目标中会加入政治或社会等因素，此时国有企业目标与实现股东财富最大化（经济目标）之间往往会出现分歧。程承坪和程鹏认为国有企业是市场和政府的双重替代物③，而我们认为想要弄清楚国有企业的本质特征，就必须明确国有企业所有权的本质，它不仅是市场和政府的替代物，还是传统政府管制的替代物。否则，国有企业面临的治理问题的复杂性和困难性将被低估，从而无法确定国有企业在市场经济中的功能和未来改革走向。
二、市场失灵与政府对私有企业的外部间接管制
实际上，新古典经济学向我们展示的是一个制度中性的世界，与零交易成本假设存在联系。这种假设肯定了决策制定者拥有完全信息和预测能力，能够作出完全理性的决策，因而不得不认识到货币交易经济同物物交换经济之间是没有差别的，同时私有产权经济与社会主义经济也是无差别的④。也就是说，完全竞争市场不存在外部性，企业和消费者都是“合乎理性的人”，能够获得产品质量的完全信息，所有企业生产同质产品，市场达到一种价格与产量都保持稳定的均衡状态。在这种情况下，企业和消费者利用从市场中获取的正确信息来最大化各自的利润和效用，不论是私有企业还是国有企业，它们的社会效率是一样的。由此，因自利而导致的利益冲突和因完全严格地执行规章制度而导致的阻碍都被消除了，很容易实现帕累托最优。然而，由于偏离帕累托最优，市场失灵普遍存在，那么私有企业和国有企业的效率就不一样了。
由于市场失灵普遍存在，这为政府外部间接管制提供了必要条件，也为政府干预市场经济提供了参照系。（1）垄断或自然垄断。对国有企业最为充分的理由是自然垄断，虽然自然垄断并不一定需要国有企业，也可以授权给私有企业并由政府管制。显然，国有化的前提是国有企业的制度性结构对于外部间接管制来说成本更低，事实的确如此。国有企业通过内含的灵活性决策程序——相比正式的外部法律管制来说，拥有相当大的内部裁量权，仅仅服从于政治责任——来强制执行公益价格和标准，能够达到更高的效率目标。当企业的交易目标受不确定性严重影响时，或与其他行业存在紧密联系时，这极有可能发生因为外部管制机构与受管制企业或产业存在一定程度的距离，导致所发布的规则无法轻松地应对复杂的企业或产业发展战略问题。（2）外部性。当产品或服务的生产成本不能在市场价格中得到恰当的反映时，便产生显著的负外部性，通常可以通过政府管制达到控制目标。因此，根据这一理由虽然不能将国有企业建立在外部性这一单一要素上，但却存在一个例外。当外部性的潜在影响如此巨大，如核泄露事故，此时如果该设施属于国有企业，则相应的政治责任应当保护实施充分的控制并且有能力对外部成本进行补救。同样，运用国有企业处理正外部性问题，亦即供给公共产品，如基础设施、教育、医疗等则更为常见。国有化并不是解决公共产品的唯一方式，私人企业的收入不足，也可以通过政府补贴方式来扶持，或者通过政府管制对其产出的数量和质量进行控制。这些管制方式与国有化之间选择的关键，还是取决于何种制度安排可以更为有效，成本更低，并且真实反映公众对产品的需求偏好。（3）信息赤字和有限理性很容易造成道德风险和逆向选择，特别是在私人决策时面临市场失灵，因而需要国有企业来解决这些问题。（4）有些国有化是为了阻止产业或经济衰退，无论是财政补贴还是经济结构优化，可能需要消除破产和经济不稳定引发的社会成本。但从长期来看，除非被用于矫正外部性问题，否则将会导致严重的资源错配。（5）国有化的配置理论与基本的意识形态结合在一起，可能更偏好于国家计划。其中，国家计划采取各种各样的形式，从国有化、选择性征税、贸易与价格管制，到公共项目和补贴等。我们关注的是国民经济的关键产业，尤其是那些自然垄断行业应当最大限度地服务公众，从而摆脱私有企业的控制。与此相关的是，对私有部门逐利的道德反感等都会造成对国有企业的偏好，在这种情况下，国家所有权就成为一种弥补市场失灵的手段，成为一种内部直接管制方式。例如，解决沉淀成本问题的方法之一，是实行公用事业的完全政府所有和控制。美国的许多公用事业，由地方政府所有和经营;或者在田纳西河流域管理局的例子中，则是由联邦政府来代表公民所有的，政府决定企业的价格和市场决策并管制进入。在其他国家，电信、电力、水和天然气行业大部分都实行国有化，即由国家拥有和经营。对于以政府为主要消费者的市场，如用于国防的武器，在除美国之外的许多国家，政府也是主要的生产者，它们拥有和经营国防工业。然而，美国却存在着这些产业由私人或投资者所有的偏好⑤。这样看来，国有企业和政府外部管制就成为两种主要解决市场失灵问题的方式。对于我国来说，由于采取渐进式改革方式，没有实施规模民营化，因而要积极发展混合所有制企业，此时国家所有权要随着环境的变化而变化。 根据国有企业的性质和定义，国有企业归全体公民所有，公民对国有企业的所有权由国家代为行使，因此国家所有权不同于私人所有权。如果资源分配偏离了理想状态，即帕累托最优状态，私有产权的运行就会成为市场失灵问题出现的重要诱因。在这种情况下，就需要依靠政府采取相应的外部间接管制对市场进行干预。可以说，在完全信息和零交易成本的情况下，制度安排是不重要的。政府直接提供（国有化），还是政府对私有企业管制，甚至是税收—补贴计划，对于实现理想化状态都是等价的⑥。然而，在不完全信息和存在代理人私利行为的情况下，所有权和其他制度安排就显得十分重要，从而产生不同的绩效结果。经济学家通常认为，竞争与私有产权相结合是有效率的安排，但是，在市场失灵或者私人市场无法履约的情况下，其他机制包括政府外部间接管制和国有化企业，很可能成为一种合理的选择⑦。换言之，如果通过收入（或产权）再分配改变初始禀赋，那么任何一个帕累托最优都可以成为完全竞争市场的均衡结果。之所以如此，是因为在收入或产权分配的公平问题与资源配置的效率问题可以分离的情况下，通过初始禀赋和相对价格的适当选择，就可以通过国有企业与“看不见的手”来实现经济与社会的双重目标。
三、交易成本为正与政府内部直接管制
在新古典经济学的世界里，帕累托最优设置了一个众所周知的边际条件，以确保没有替代性制度安排导致一单位的产品或资源有更高价值的边际贡献。如果这些条件没有得到满足，按照帕累托最优标准，我们有一个无效率的资源配置模式。发端于1960年的科斯定理表明，如果配置资源所需交易成本为零，则市场会清除所有资源的错误配置;如果资源配置所需交易成本不为零，把违反帕累托最优条件描述为无效率则是不正确的。这是因为纠正成本可能如此高，以至于高于改善所得的收益，因而不改善则是有效率的。新古典经济学理论由于坚持零交易成本假设，因而强调制度中性。此时，最优条件不包含任何意识形态上的含义，而是仅仅作为一种技术上的要求。它们既适用于资本主义，也适用于社会主义，或者任何其他“主义”。无论一个国家的政治意识是什么，只要让生产和资源配置满足于最优条件，它就可以使得所有国民的处境变得更好⑧。这样，不同的政策工具与不同的制度安排之间的区别是无法看到的。但是，从不完全信息和不完全契约理论可知，国有产权有其存在的客观性、边界和内部组织问题，正如哈特所说：“在不完全契约情况下，公共所有与私人所有就不同了，因为在一种情况下，政府拥有企业资产的剩余控制权，而在另一种情况下，这种权力就由私人拥有。”⑨ 也就是说，政府干预经济的工具很多，如补贴、税收、政府外部间接管制等。为什么有了其他管制政策工具之后，政府还需要国有企业或国家所有权这种内部直接管制工具？不同于私有企业面临的单一目标，国有企业需要实现社会政治和经济的双重目标，而不能采取政府外部间接管制形式，这本质上是因为政府外部管制成本太高，而国有企业这种内部直接管制方式具有运行成本低的显著特点。
从技术层面出发，一般均衡模型研究的前提条件大多是完全竞争的资本主义体制，即私有制，所以，帕累托最优状态下的经济最优结构与理想状态下的资本主义制度有着一定关联，但这种关联关系并不是必然出现的。例如，波兰经济学家兰格（O. Lange）在20世纪30年代将新古典经济学与马克思主义政治经济学相综合提出了市场社会主义模型。兰格指出，市场能够被人为创造出来，通过试错过程，改变价格变量，从而找到有意义的稀缺价格，可以实现帕累托最优。除此之外，还可以找到社会主义制度的某些额外优势。与资本主义相比，社会主义经济更能实现公平的收入分配，这是由于社会主义经济要求企业向政府缴纳全部利润，并且将社会盈余分配给大众。社会主义能够实现资本控制权和所有权的完全分离，而在交易成本为零的假设中，这种所有权与控制权的分离是不存在任何问题的。假设存在这样一种环境，监督与执行是完全的，即便这个国家推行高度集权式的社会主义制度，也会具有极大的吸引力⑩。在交易成本为零的情况下，国有企业与私有企业，以及政府对私有企业的外部间接管制的经济效率都是一样的。然而，一旦引入交易成本为正，国有企业与私有企业的不同点主要在于企业所有者或股东所承担的角色不同，国有企业的所有者或股东主要是国家或政府。这种所有权形式与私有企业的所有权形成了鲜明的对比，改变了一般意义上的私有企业理论的前提假设。而且，这也能够很好地解释为什么政府的考虑往往是基于政治或意识形态的，而非出于效率或经济利益，从而难以实施外部间接管制（政府管制+私有产权）而走向内部直接管制的国家所有权（国有企业）。
同样，因为国有企业的建立、运行和调整都需要花费大量的实际资源，所以，国有企业也并不是在完全理性（无成本的）条件下运作的。其中，交易成本和信息不对称等因素使各种制度安排都不完美，因此说造成国有企业失灵的原因有很多，其中主要有以下几种原因：（1）双重委托—代理问题。与国有企业不同，私有企业中的代理关系是单一的，而国有企业却要面对双重代理关系。在私有企业中，作为委托人的股东有可能无法对身为代理人的经理层采取有效的控制手段，从而难以保证经理的目标与股东的目标一致。与之不同的是，国有企业内的代理关系是双重的。一方面，理论上认为国有企业的财产权由全体人民拥有，是全民所有制。名义上，国有企业的委托人是国家的全体公民，委托人将经營管理任务委托给代理人，即政府官员，由代理人代其实现政治和经济目标。另一方面，作为委托人的政府官员将国有企业委托给经理人，政府官员的任命使经理人成为了国有企业真正的代理人，他们可以追求自身利益最大化。经理人缺乏帮助政府官员实现目标的动力，更偏好自身的职位晋升和利益，由此导致了国有企业双重代理问题的出现。公民不但没有掌握约束经理人道德风险行为的有效手段，同时也很难遏制国有企业中政府官员的不正当行为。（2）国有企业与私有企业所有者对信息不对称、资产专用性和契约不完全的理解是不同的。这是因为政府比私有企业更有耐心，拥有较为充足的预算和资源，使得政府有能力且更愿意从事更大的风险项目。这样政府对风险的容忍度要高于私人企业，政府发生机会主义的可能性要低于私人企业。（3）国有企业中出现软预算约束问题。私有企业为追求利润最大化的目标，往往存在硬预算约束问题，通过市场竞争完成优胜劣汰。而国有企业哪怕长期处于亏损状态也不会面临企业破产，政府反而会给予各种补贴来支持其发展。这就意味着，国有企业的经理人在软预算约束下更愿意从事风险更小的工作，因而相比私有企业，国有企业的准入门槛要更低，从而易于得到国有银行贷款、政府政策支持或成本较低的国有资本投入等，国家的完全保险保证了国有企业的寿命。在这种情况下，国有企业经理人只负盈而不负亏，软预算约束体制降低了企业盈利与企业发展间的相关性，亏损的企业往往得以发展，但盈利的企业却缺少发展的机会，很容易造成逆向选择和“鞭打快牛”现象。 因此，在市场失灵和国有企业失灵的情况下，积极发展混合所有制企业成为一种理性选择，需要做到充分的弹性和开放性，这样就能够快速且低成本地根据新环境的变化作出调整。可以看到，混合所有制企业既不再是完全私有化，也不是完全国有化，打破了简单私有企业和国有企业两分法，它是兼具以国有企业为主的公私合作制或者以私有企业为主的公私合作制。此时，政府对于市场失灵进行内部直接管制，需要积极发挥国家所有权的作用。但是不管怎么说，此时政府作为所有者完全替代政府作为管制者的角色了。
四、政府内部直接管制与国有企业治理结构的变化
国有企业有时也被称为政府所有企业或者政府所有或控制企业，主要是指完全国有或者国有控股公司。国有企业属于生产性企业，向市场销售其生产的产品和服务。国有企业的这一性质使其不同于警察、法院和国防等其他一般性的政府部门{11}。国有企业需要同时兼顾社会的经济目标与政治目标。由于国有企业取代自然垄断私有企业追求股东利益最大化目标，所以完全国有或国有控股的企业不只是对利润感兴趣，在某些情况下，国有企业还需对收入分配或社会公平的非经济目标负责。
基于此，可以看出国有企业的特殊性在于国有企业不只是企业，还是政府对经济等方面进行有效控制与管理的产业或管制政策工具，它可以被政府用来解决市场失灵问题，并追求特定的社会或政治目标。同时，国家所有权应该作为市场机制和传统政府管制的补充，尤其当某个国家缺乏实施更加灵活的产业政策、市场机制和管制能力时，国家所有权有时能够为政府提供一种灵活的政策工具。其结果是，国家所有权和私人所有权之间的平衡应该取决于市场失灵的程度以及可供选择的各种政策工具{12}。一方面，同一般私人企业一样，国有企业也具有逐利性，追求“国有资产保值增值”的经济目标。另一方面，国有企业要帮助政府实现一定的社会或政治目标。国有企业的产权形式不同于私有企业，作为一种重要的政治工具，国家或政府往往利用对企业的控制权来实现某些政治目标和履行社会责任，其目标是实现公共利益。这就导致国有企业分类区别于一般的私有企业，国有企业的分类要考虑到企业目标具有双重性的特质，在某些情况下，国有企业的经济目标、政治目标和社会责任可以保持一致，但是更为普遍的是国有企业的经济目标与社会责任、政治目标不一致，在某些情况下，如果要增加利润就可能损害社会责任与政治目标。同样，追求政治目标和社会责任可能会损害国有企业的利润目标，这种情况通常发生在公用事业、基础设施等外部性和自然垄断行业中的国有企业。
虽然市場失灵为建立国有企业提供了恰当的机会和理由，但是市场失灵只是政府干预经济的必要条件而非充分条件。事实上，国有企业自身也会出现失灵问题，因而从国家所有权角度，加强国有企业（公司）治理是十分必要的。一旦资产所有权归国家拥有，国有企业的管理者因其非所有者身份的制约，只能得到部分收益，这就导致管理者缺乏主动降低成本、改进产品质量、从事创新活动的动力{13}。反观私有企业管理层，它由企业股东投票选举产生，确保了企业管理者为所有者利益服务。国有企业对管理者的激励效果因分散的、不能转让的企业股份而有所降低，从而更多集中在供给者、员工、消费者等利益相关者上，很少注重股东利益。可以说，国有企业与私有企业最明显的区别在于：在国有企业中，除了纳税人不存在分享企业利益的剩余索取人（股东），剩余索取人将承担企业的亏损负担，通常难以破产。尽管纳税人可以提出反对意见，但分摊到每个人头上的亏损额变得微乎其微，因此作为个人他们缺乏花费精力和财力去监督企业运行的动力。同时，他们人数多，过于分散，免费搭车现象严重，以至于无法形成有效的监督机制。由于大部分国有企业被授予法定垄断地位，其产品和服务的消费者不能转向其他供应商，所以对经济效益的追求不如私有企业那样强烈。
通常在国有企业商业活动开端之时，对利益的考虑大于效率。但是，当经济进入更高的发展阶段后，国有企业的重要性也会发生变化，要求我们考虑哪些活动更适合私有部门，哪些更适合国有部门。事实上，许多国有企业的创设都是对自然垄断问题的理性反应。德姆塞茨提出了一个折衷解决办法{14}，就是地方政府拥有公用事业的工厂、设备和传输设施的所有权，通过政府掌握生产资料所有权，就可以避免高成本的重复建设。而且，工厂和设备的沉淀成本也不必与经营公用事业的企业的进入与退出相联系。产权和控制权的分离，不仅可以通过反复的特许权投标，也可以通过反复的政府与公用事业经营者谈判达成，其核心要义是产业的基础设施是国家所有而不是私人所有。除了这种特许权契约经营（承包制）之外，我们还可以看到国有企业治理结构方面的变化：（1）生产资料政府所有权和国有公司运行，努力实现边际成本定价以便实现公共利益，这是典型的国有企业特点;（2）生产资料由投标企业所有并经营;（3）生产资料由受管制的国有企业所有并经营;（4）生产资料由不受管制的国有企业所有和经营。不论采取哪种形式，往往都取决于经济发展水平、政治历史状况，以及交易成本或者信息成本的大小，从而对政府内部直接管制产生一定的影响，避免出现任何一种组织或制度万能的妄想。
五、简要研究结论与政策建议
国有企业的特殊性来源于风险偏好、双重委托—代理和软预算约束等问题，凸显国家作为生产资料所有者在经济发展中的作用。毫无疑问，国有企业作为一种政府管制工具，会降低信息不对称和交易成本，比市场更好地处理协调与激励问题。国有企业在很多时候都是国家政治因素中十分重要的组成部分，受市场失灵、政治战略和意识形态等因素的影响，国有企业只有具备明确的战略定位，才能有效地替代传统政府管制方式。
一是完善资本市场和劳动市场在内的现代市场体系，降低信息不对称和不确定性风险，对国有企业的功能和边界作出清晰准确的界定，既要保证弥补市场失灵的经济作用的正常发挥，承担起巨大的沉淀投资的项目，包括跨区域的基础设施、地铁、高铁和机场等建设，也要关注国有企业承担的社会责任和政治目标，积极稳妥地发展混合所有制企业或者PPP（公私合作制），使民间资本和国有资本有机融合和各自发挥比较优势。 二是保持国家所有权政策的公开和透明，清晰界定政府作为国有企业股东、财政管理人和监管人的责任、义务与权力，保证其在合理的范围内履行所有者职能，不要掺杂一些模糊的社会政策目标以免引起扯皮或推卸责任等机会主义行为，基于分类的办法来推进商业类国有企业与公益类国有企业的改革，这是完善国有企业（公司）治理结构的关键。
三是随着市场经济的发展，国有企业必须建立“所有权—股权”结构，这一结构不仅优于国有企业在计划经济体制下实行的国有经营模式，同时也优于单纯模仿私有企业而实行的公司治理结构。在所有权—股权的基础上，健全以国家或政府为生产资料所有者（股东）的董事会治理结构，超越股东价值最大化，保护利益相关者{15}。既要将党的领导内嵌到国有企业（公司）治理结构中，还要兼顾国有企业的经济目标、社会责任与政治目标，实现国有企业两大目标的有机结合，不断完善董事会运作机制，降低双重委托—代理成本，积极发展具有中国特色的现代企业制度。强化国有企业硬预算约束，国家应在法律框架内行使国有企业所有者的权利，对国有企业日常经营管理不能干涉，若要优化国有企业（公司）治理，不仅需要消除垄断性市场结构，还必须提升企业运营的透明度，健全配套的公司法和证券法，进一步完善破产和重组机制。
四是除了成立独家供应的国有企业或混合所有制企业之外，在条件成熟的情况下，也需要考虑其他管制方式。比如供应权授予一个或更多的私有企业的特许权投标，这种形式摆脱了私有企业+政府管制的传统管制模式的束缚，从而可以为政府节约大量的信息成本和执行成本，以及避免寻租成本。特别需要考虑技术进步和市场需求变化所带来的放松管制的影响，以便适时改变国有企业治理结构。
总之，在工业化过程中强烈依靠国有企业的国家，在其达到中等收入的发展阶段时仍然倾向于赋予国有企业更重要的地位。这是路径依赖所致，也为创建中国特色的政府管制方式提供了客观条件。20世纪80年代以来，世界银行、国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）倡导的“华盛顿共识”——以自由市场为基础的私人所有权改革不可能适用于国家所有权的国有企业改革，这不仅达不到改革的预期效果，而且还会使国有企业改革问题更加恶化，因而需要超越竞争中性的逻辑{16}。当前世界正经历新一轮大变革，国际经济体系和国际社会秩序大调整，新机遇新挑战层出不穷，不确定不稳定因素明显增多，市场不完全和市场失灵问题特别突出，只有建设要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序的有效市场机制，才能使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥国有企业功能，加快形成国内国际双循环的新发展格局。
注释：
① [美]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，中国人民大学出版社2008年版，第269页。
② 戴锦：《国有企业的性质》，经济科学出版社2016年版，第1—2页。
③ 程承坪、程鹏：《国有企业性质：市场与政府的双重替代物》，《当代经济研究》2013年第1期。
④⑩ [美]埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海三联书店、上海人民出版社2006年版，第11—13、17页。
⑤ [美]丹尼尔·史普博：《管制与市场》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第345—346页。
⑥ D. Sappington and J. E. Stiglitz， Privatization， Information and Incentives， Journal of Policy Analysis and Management， 1987， 6（4）， pp.567-585.
⑦ H. Hansmann， The Ownership of Enterprise， Cam-bridge： Harvard University Press， 1996， pp.1-25.
⑧ K. Lancaster， Introduction to Modern Microeconomics， Chicago： Rand McNally， 1969， p.276.
⑨ [美]奥利弗·哈特：《企业、合同与财务结构》，上海三联书店、上海人民出版社1998年版，第12—13页。
{11} Y. Aharoni， The Evolution and Management of State-Owned Enterprises， Cambridge： Ballinger， 1986， pp.1-10.
{12} 经济合作与发展组织（OECD）：《国家发展进程中的国企角色》，中信出版社2016年版，第24页。
{13} O. Hart， A. Shleifer and R. Vishny， The Proper Scope of Government： Theory and Application to Prisons， Quarterly Journal of Economics， 1997， 112（4）， pp.1127-1161.
{14} H. Demsetz， Toward a Theory of Property Rights， American Economics Review， 1967， 57（2）， pp.347-359.
{15} E. W. Orts and A. Strudler， Putting a Stake in Stakeholder Theory， Journal of Business Ethics， 2009， 88（4）， pp.605-615.
{16} [美]理查德·沃爾夫、斯蒂芬·雷斯尼克：《相互竞争的经济理论：新古典经济学、凯恩斯主义和马克思主义》，社会科学文献出版社2015年版，第402页。
作者简介：汤吉军，辽宁大学中国企业研究院院长、教授、博士生导师，辽宁沈阳，110036。
（责任编辑 陈孝兵）