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行政程序法一旦制定实施，将使中国法治政府建设上升一个很大的台阶，同时，还将具有宪政发展的意义。
新闻背景：据报道，制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。曾有学者指出，统一的行政程序法典的制定与实施，是中国行政法制现代化的必然要求和必然结果。国务院在2004年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中也明确指出要“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。
行政法体系：虽初具规模，但建设较晚尚不完善
□我国行政法体系的现状如何？对我国的依法行政有什么影响？
■毛寿龙：市场经济的发展，需要有良好的法制基础，其中之一就是法治政府。在实体上，法治政府必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；在程序上，它在实施行政行为的时候必须遵循公开、公正、公平的正当法律程序。
我国行政法制建设可以说已经初具规模，大的有宪法和组织法，就行政机关具体运作来说，目前已经制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法，还有行政强制法等。目前正在修订行政诉讼法、国家赔偿法，行政程序法已经开始进入立法规划。现有的行政法体系已经在相当程度上规范了我国政府的行政行为。
□什么是行政程序？什么是行政程序法？为什么要在这个时候制定行政程序法？是否与我国目前行政法体系不完善有关？
■杨海坤：对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面立法来得重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。
然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国行政诉讼法的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭遭至败诉的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容过于乐观，虽然我国近10多年来相继制定了行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等重要行政法律。但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。
■毛寿龙：我国的依法行政、法治政府建设时间还比较短，行政法体系还有很多不完善的地方。比如，行政诉讼法存在诉讼范围限制比较狭窄等问题，公民起诉政府依然面临成本大、诉讼难等很多问题。国家赔偿法存在赔偿程序缺陷，而且赔偿额也偏低，结果执行10多年，国家赔偿案例偏少，所以不足以控制相关国家权力的侵权问题。行政处罚法和行政许可法在很大程度上改变了政府的行政处罚和行政许可无法可依的问题，但也面临处罚权和许可权集中和分散之争。为了解决当前的问题，法律规定了过于集中的行政处罚权和许可权，但实践表明反而不利于行政处罚和许可行为依法行政。
这些单行行政法，都在各自的领域规定了相关的行政程序，改变了我国行政行为重实体轻程序的倾向。但到目前为止还没有一个行政程序法。这使得我国的行政法制建设长期处于缺乏正当程序的状态。不仅行政效率很难提高，而且公民权利也很难得到正当程序的保护。
行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义
□行政程序法列入了人大的立法规划，一旦制定实施将产生什么影响？
■毛寿龙：行政程序法列入立法规划，是一个大喜事，一旦制定实施，将弥补我国行政法的重要空白，让中国法治政府的建设上升一个很大的台阶。所以，很多人都评论说，“令人鼓舞”。如果在本届人大或者下届人大通过，将实质性地推进中国法治政府的进程。
另外，由于中国是一个行政主导的国家，立法和司法都比较弱。立法和司法的活动目前都有相应的程序性法律可依，立法机关有了立法法，司法机关有各种各样的诉讼法，但行政却缺乏程序性法律约束。这已经阻碍了我国宪政发展的进程。在这个意义上，行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义。
□我们应该以一种怎样的态度看待行政程序法列入立法规划？期望值该不该太高？
■毛寿龙：一个国家是否能够实现法治政府，往往取决于多方面的条件和努力。中国的历史上缺乏法治的传统，尤其是缺乏宪政和法治政府的传统；中国的民情也习惯于在人治政府条件下生活，公民往往缺乏基本权利制度的保护。在这种情况下，依靠一个行政程序法来实现法治政府和宪政，其负担会显得很重。因为传统的改变、民情的变化，很难通过一两部法律的推出得以实现。在传统和民情不利于宪政和法治政府建设的情况下，通过立法来推进宪政和法治政府的必要性会更强，但难度也会大得多。
不过，期望不应该太高，并不意味着我们不能有梦想，只是我们在实际行动中应该更加努力，并且要做好准备。要实现宪政和法治政府，任重道远。
程序法内容：需要行政效率与公民权利保护并重
□行政程序法在立法过程中，需要突出强调哪些方面的内容？
■毛寿龙：行政程序法在立法过程中，在价值层次，需要关注行政效率和公民权利保护并重。中国政府的行政管理现代化水平应该说是比较低的，所以，行政成本高，行政效率比较低下。行政程序法如果不重视降低行政成本，提高行政效率，就很容易阻碍我国行政管理水平的现代化。在中国行政管理的传统中，一般都很少重视保护公民的基本权利和利益，也忽视公民对行政管理的参与，忽视立法和司法对行政行为的监督，也忽视媒体对行政行为的舆论监督。行政程序法，应该着重考虑如何保护公民的基本权利，在程序上引入公民参与，引入立法和司法以及媒体对行政行为的监督。
□那么，制定行政程序法时，究竟应该如何考虑保护公民的基本权利呢？
■杨海坤：信息公开制度、听取意见制度、说明理由制度、管辖制度、告知制度、回避制度、证据制度、救济制度等制度必须建立，而且要有明确而细致的程序规定。这些基本的制度和程序如果不能确立，行政程序法就会沦为空谈。
同时，必须确定违反行政程序的法律责任。这是行政程序法必须解决的问题。大家知道，没有法律责任的法至多只能引起空气的颤动，而且最终会使人民失望。
然而，违反行政程序的法律责任一直是相当困惑的难题。一般而言，行政程序可以分为法定程序和非法定程序，有的国家称之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序，行政机关有采用或不采用、这样运用或那样运用的选择的权力，但对于法定程序，行政机关应该严格遵守，特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政程序，行政机关不能阳奉阴违。
违反法定程序的行政行为属于违法行为，行为人必然要受到法律的追究。这里又要区分为两种情况，一种是很轻微的瑕疵，对于行政相对人不造成损失，那么可以采取补正等方法；如果违法情况比较严重，构成较明显的瑕疵，那么会由有关部门或机构予以撤消，造成公民损失的应予以赔偿；还有一种更严重的情况，即构成违反行政程序法的严重瑕疵，那就可能宣告行政行为无效，也不允许行政机关再作出此种行为。
□国外的行政程序法都具有哪些特点？能给我们立法带来哪些启示？
■毛寿龙：不同的国家，行政程序法有不同的特点。不过，一般来说，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，其宪政和法治的传统比较深厚，民情也比较适合于法治政府。所以，他们即使法律上存在一些问题，比如英国没有成文宪法，很多国家都没有专门的行政许可法，等等，但他们的宪政和法治，却依然在传统和民情的支持下很有生命力。从法律来说，大陆法系国家的行政程序法比较注重效率，而英美法系国家的行政程序法比较注重公民权利的保护。这也是与不同国家的法治发展道路有关系的。就中国的情况来说，行政效率的提高和公民权利的保护，同样存在着强烈的需求。在这种情况下，我们就需要不仅重视提高行政效率，而且也要加强保护公民的权利。
当然，就一些立法技术来说，发达国家的很多经验都是值得我们借鉴的。但在借鉴经验的时候，也要立足于我们国家传统、民情，以及当前所面临的具体的问题。比如，我们国家行政权力缺乏边界，政府和政党、政府和公民社会组织（如社团）、政府和企业（国有企业）、政府和事业单位等，关系不很清楚；政党组织、一些社团、一些垄断性的国有企业、国家的事业单位，很多都拥有行政权力，起着准行政组织的作用，行政程序法就应该体现这一特色，系统地规范政府与不同组织之间的关系。
（毛寿龙，浙江奉化人，北京大学政治学博士。中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。杨海坤，苏州大学王健法学院教授、博士生导师、重点学科和211工程子项目负责人，兼任苏州大学东吴比较法研究所所长、《东吴法学》主编。）
新闻背景：据报道，制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。曾有学者指出，统一的行政程序法典的制定与实施，是中国行政法制现代化的必然要求和必然结果。国务院在2004年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中也明确指出要“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。
行政法体系：虽初具规模，但建设较晚尚不完善
□我国行政法体系的现状如何？对我国的依法行政有什么影响？
■毛寿龙：市场经济的发展，需要有良好的法制基础，其中之一就是法治政府。在实体上，法治政府必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；在程序上，它在实施行政行为的时候必须遵循公开、公正、公平的正当法律程序。
我国行政法制建设可以说已经初具规模，大的有宪法和组织法，就行政机关具体运作来说，目前已经制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法，还有行政强制法等。目前正在修订行政诉讼法、国家赔偿法，行政程序法已经开始进入立法规划。现有的行政法体系已经在相当程度上规范了我国政府的行政行为。
□什么是行政程序？什么是行政程序法？为什么要在这个时候制定行政程序法？是否与我国目前行政法体系不完善有关？
■杨海坤：对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面立法来得重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。
然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国行政诉讼法的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭遭至败诉的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容过于乐观，虽然我国近10多年来相继制定了行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等重要行政法律。但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。
■毛寿龙：我国的依法行政、法治政府建设时间还比较短，行政法体系还有很多不完善的地方。比如，行政诉讼法存在诉讼范围限制比较狭窄等问题，公民起诉政府依然面临成本大、诉讼难等很多问题。国家赔偿法存在赔偿程序缺陷，而且赔偿额也偏低，结果执行10多年，国家赔偿案例偏少，所以不足以控制相关国家权力的侵权问题。行政处罚法和行政许可法在很大程度上改变了政府的行政处罚和行政许可无法可依的问题，但也面临处罚权和许可权集中和分散之争。为了解决当前的问题，法律规定了过于集中的行政处罚权和许可权，但实践表明反而不利于行政处罚和许可行为依法行政。
这些单行行政法，都在各自的领域规定了相关的行政程序，改变了我国行政行为重实体轻程序的倾向。但到目前为止还没有一个行政程序法。这使得我国的行政法制建设长期处于缺乏正当程序的状态。不仅行政效率很难提高，而且公民权利也很难得到正当程序的保护。
行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义
□行政程序法列入了人大的立法规划，一旦制定实施将产生什么影响？
■毛寿龙：行政程序法列入立法规划，是一个大喜事，一旦制定实施，将弥补我国行政法的重要空白，让中国法治政府的建设上升一个很大的台阶。所以，很多人都评论说，“令人鼓舞”。如果在本届人大或者下届人大通过，将实质性地推进中国法治政府的进程。
另外，由于中国是一个行政主导的国家，立法和司法都比较弱。立法和司法的活动目前都有相应的程序性法律可依，立法机关有了立法法，司法机关有各种各样的诉讼法，但行政却缺乏程序性法律约束。这已经阻碍了我国宪政发展的进程。在这个意义上，行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义。
□我们应该以一种怎样的态度看待行政程序法列入立法规划？期望值该不该太高？
■毛寿龙：一个国家是否能够实现法治政府，往往取决于多方面的条件和努力。中国的历史上缺乏法治的传统，尤其是缺乏宪政和法治政府的传统；中国的民情也习惯于在人治政府条件下生活，公民往往缺乏基本权利制度的保护。在这种情况下，依靠一个行政程序法来实现法治政府和宪政，其负担会显得很重。因为传统的改变、民情的变化，很难通过一两部法律的推出得以实现。在传统和民情不利于宪政和法治政府建设的情况下，通过立法来推进宪政和法治政府的必要性会更强，但难度也会大得多。
不过，期望不应该太高，并不意味着我们不能有梦想，只是我们在实际行动中应该更加努力，并且要做好准备。要实现宪政和法治政府，任重道远。
程序法内容：需要行政效率与公民权利保护并重
□行政程序法在立法过程中，需要突出强调哪些方面的内容？
■毛寿龙：行政程序法在立法过程中，在价值层次，需要关注行政效率和公民权利保护并重。中国政府的行政管理现代化水平应该说是比较低的，所以，行政成本高，行政效率比较低下。行政程序法如果不重视降低行政成本，提高行政效率，就很容易阻碍我国行政管理水平的现代化。在中国行政管理的传统中，一般都很少重视保护公民的基本权利和利益，也忽视公民对行政管理的参与，忽视立法和司法对行政行为的监督，也忽视媒体对行政行为的舆论监督。行政程序法，应该着重考虑如何保护公民的基本权利，在程序上引入公民参与，引入立法和司法以及媒体对行政行为的监督。
□那么，制定行政程序法时，究竟应该如何考虑保护公民的基本权利呢？
■杨海坤：信息公开制度、听取意见制度、说明理由制度、管辖制度、告知制度、回避制度、证据制度、救济制度等制度必须建立，而且要有明确而细致的程序规定。这些基本的制度和程序如果不能确立，行政程序法就会沦为空谈。
同时，必须确定违反行政程序的法律责任。这是行政程序法必须解决的问题。大家知道，没有法律责任的法至多只能引起空气的颤动，而且最终会使人民失望。
然而，违反行政程序的法律责任一直是相当困惑的难题。一般而言，行政程序可以分为法定程序和非法定程序，有的国家称之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序，行政机关有采用或不采用、这样运用或那样运用的选择的权力，但对于法定程序，行政机关应该严格遵守，特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政程序，行政机关不能阳奉阴违。
违反法定程序的行政行为属于违法行为，行为人必然要受到法律的追究。这里又要区分为两种情况，一种是很轻微的瑕疵，对于行政相对人不造成损失，那么可以采取补正等方法；如果违法情况比较严重，构成较明显的瑕疵，那么会由有关部门或机构予以撤消，造成公民损失的应予以赔偿；还有一种更严重的情况，即构成违反行政程序法的严重瑕疵，那就可能宣告行政行为无效，也不允许行政机关再作出此种行为。
□国外的行政程序法都具有哪些特点？能给我们立法带来哪些启示？
■毛寿龙：不同的国家，行政程序法有不同的特点。不过，一般来说，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，其宪政和法治的传统比较深厚，民情也比较适合于法治政府。所以，他们即使法律上存在一些问题，比如英国没有成文宪法，很多国家都没有专门的行政许可法，等等，但他们的宪政和法治，却依然在传统和民情的支持下很有生命力。从法律来说，大陆法系国家的行政程序法比较注重效率，而英美法系国家的行政程序法比较注重公民权利的保护。这也是与不同国家的法治发展道路有关系的。就中国的情况来说，行政效率的提高和公民权利的保护，同样存在着强烈的需求。在这种情况下，我们就需要不仅重视提高行政效率，而且也要加强保护公民的权利。
当然，就一些立法技术来说，发达国家的很多经验都是值得我们借鉴的。但在借鉴经验的时候，也要立足于我们国家传统、民情，以及当前所面临的具体的问题。比如，我们国家行政权力缺乏边界，政府和政党、政府和公民社会组织（如社团）、政府和企业（国有企业）、政府和事业单位等，关系不很清楚；政党组织、一些社团、一些垄断性的国有企业、国家的事业单位，很多都拥有行政权力，起着准行政组织的作用，行政程序法就应该体现这一特色，系统地规范政府与不同组织之间的关系。
（毛寿龙，浙江奉化人，北京大学政治学博士。中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。杨海坤，苏州大学王健法学院教授、博士生导师、重点学科和211工程子项目负责人，兼任苏州大学东吴比较法研究所所长、《东吴法学》主编。）