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“十二五”是从国富优先向民富优先发展转变的关键五年，新阶段的转型与改革，实质是以民富优先发展为导向、以改变经济结构为重点的二次转型与改革
国务院总理温家宝在十一届全国人大四次会议上作政府工作报告时说，我们要全面改善人民生活。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局。
“十二五”时期，适应我国经济发展方式转变的客观趋势，我国需要从“国富”优先向“民富”优先迈进，启动二次转型与改革。去年一整年，我和我的同事都在重点思考加快经济发展方式转变的某些重要问题。例如，适应内外环境变化，“十二五”改革发展的导向何在，“十二五”究竟在历史转型中居于何种地位，等等。《民富优先——二次转型与改革走向》（以下简称《民富优先》）、《中国：历史转型的“十二五”》两本书，集中反映了我们对这些问题的研究和思考。
确立民富优先发展的大战略
一年来，我在一些文章中提出，我国经济发展方式转变的实质，是实现发展导向由经济总量向国民收入的历史性转变，确立民富优先的改革导向，走公平与可持续的科学发展之路。
民富优先是公共产品短缺时代的大战略。我国已从以衣食住行为目标的生存型阶段进入以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。社会需求结构发生历史性变化，发展型需求呈现全面快速增长趋势，使公共产品短缺成为全社会日益增大的突出矛盾。进入公共产品短缺时代，经济增长“一俊遮百丑”成为历史，仅以做大经济总量来解决经济社会发展问题的空间越来越小，亟需转向民富优先为导向的发展。
民富优先是释放社会总需求的重大选择。国富、民富都十分重要。问题在于长期实行国富优先的增长会使国家生产力优先并快于民众消费能力增长，中低收入群体消费能力的提高缓慢，收入差距不断扩大，社会消费倾向偏低，由此导致社会总需求不足。坚持民富优先的发展，能带来老百姓收入水平的提高，带来社会消费率的提高。
民富优先是扭转收入分配差距的重大选择。民富优先导向改革的实质是建立“藏富于民”的体制基础，其基本标志是居民收入增长略快于经济增长速度，劳动者报酬增长反映劳动生产率提高，政府收入增长受到合理约束。这些年，我国在经济总量快速扩张的同时，消费率持续走低，主要原因在于城乡差距、地区差距、贫富差距的不断拉大，严重制约了中低收入者消费能力和消费水平的提高。适应城乡居民消费需求和消费结构提升的趋势，关键在于走民富优先的发展道路，将城乡居民收入和劳动者报酬增长作为两大约束性指标，以不断缩小收入分配差距，形成公平合理的国民收入分配格局。
民富优先是实现公平发展的重大选择。民富优先的改革是在更加充分利用市场机制的基础上提高社会公平程度。由此，民富优先的改革发展，要打破城乡二元结构，促进城乡公平、协调发展；要打破劳动力市场“同工不同酬”的体制安排，促进劳动力公平发展。
民富优先是避免“中等收入陷阱”重大战略。我的一个判断是，未来5～10年，我国的改革发展直面“中等收入陷阱”。这是因为，从实际看，改革发展的前景有两种“可能性”：一是抓住机遇、做好选择，在改革导向上实现民富优先，在经济发展方式转变上有重大突破，由此中长期内完全有可能保持7%～8%的中速增长，收入分配差距逐步缩小，社会压力得到有效释放，用10年左右的时间进入高收入国家行列；二是在发展理念上仍坚持经济总量导向，经济发展方式转变没有大的突破，有可能落入“中等收入陷阱”，经济社会发展长期徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。究竟出现哪种可能性，现在看来与是否实施民富优先的改革导向直接相关。
“十二五”是历史转型的关键五年
“十二五”是从国富优先向民富优先发展转变的关键五年。我在《中国：历史转型的“十二五”》一书中做了这样几点判断：
“十二五”是历史发展的关键五年，“十二五”是承接前30年与后30年的五年，对中长期的公平与可持续科学发展具有重大影响。
“十二五”是历史转型的关键五年。从“十二五”开始，需要在以改变经济结构为重点的二次转型与改革上取得重大突破。
“十二五”是历史变革的关键五年。面临的现实矛盾和问题更加突出，更为复杂，解决的难度更大、更艰巨。
基于上述判断，“十二五”需要推进四个方面的转型和改革，尽快形成“以消费为主导、以城市化为载体、以低碳经济为基本要求、以城乡基本公共服务均等化为突破”的发展格局。
第一，初步实现从投资主导向消费主导的转型和改革。“十二五”初步形成消费主导的发展格局，将有助于形成中长期公平与可持续增长的内生动力。“十二五”有没有可能将消费率从现在的48%提高到55%左右？从国际经验看，人均GDP在3000到4000美元的阶段，消费贡献的快速增长与投资、出口贡献的下降是一个客观趋势；从国内发展趋势看，城乡消费结构正在升级，城市发展型消费支出占的比例越来越大，农村的消费潜力巨大。总体分析，我国有比较好的条件实现消费主导，但更取决于能否尽快在收入分配制度改革等方面有大的突破。
第二，初步实现从工业化主导向城市化主导的转型和改革。城市化不仅是消费的主要载体，而且是实现民富优先的基本条件。我国的城市化滞后于工业化进程，是形成经济社会发展诸多矛盾的一个重要因素。从国际经验看，工业化中后期的城市化率不低于55%，我国现在是46.6%，低于工业化进程大概10～15个百分点。“十二五”城市化如果能够年均提高1～1.2个百分点，到2015年达到52%～53%以上，甚至达到55%左右，将对扩大国内消费带来积极影响。为此，“十二五”发展方式转型重在推进从工业化主导向城市化主导的转变，重在加快城乡一体化。
第三，初步实现从中高碳经济向低碳经济的转型和改革。我国作为转型中的大国，推进低碳经济发展，不仅是挑战，更是一次机遇；不仅是节能减排、技术创新，更是破解结构性矛盾的关键；不仅是一场环境革命，更是一场深刻的生活方式革命和一场重大的制度革命。为此，“十二五”需要把经济增长速度和能源消耗总量挂钩，在能源量消耗指标下控制增长速度。发展低碳经济的关键是什么？在我看来，主要靠体制改革，包括资源价格形成机制改革、能源价格形成机制改革、环境产权制度改革、碳交易体制机制建设等，都需要在“十二五”加快推进。
第四，初步实现从公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的转型与改革。加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战，这既是实现民富优先的根本所在，也是扩大内需的重要举措，更是创新社会管理的基础条件。综合各种因素分析，“十二五”有条件初步实现城乡基本公共服务均等化，比原计划提前5年。
改变经济结构是一场深刻的变革
在《民富优先》、《中国：历史转型的“十二五”》两本书中都明确提出，新阶段的转型与改革，实质是以民富优先发展为导向、以改变经济结构为重点的二次转型与改革。
要确立民富优先的改革导向。不同的历史阶段需要有不同的制度安排，因此改革的内涵和重点因发展阶段的变化而有所不同。在我国社会需求结构发生重大变化的客观趋势下，需要尽快启动二次转型与改革。我的主要观点是，一次转型与二次转型既相联系，又各有特点：一次转型以改变生产关系为重点，做大经济总量；二次转型要以改变经济结构为重点，建设消费大国。这两年改革的实践表明，加快发展方式转型，实现公平与可持续的科学发展，在很大程度上取决于如何把握二次转型与改革的走向。以加快转变经济发展方式为主线的二次转型与改革，是“我国经济领域的一场深刻变革”。
要把改变经济结构作为重点。进入公共产品短缺时代，社会需求结构发生重大变化，要求经济结构也随之做出相应的改变。这里的经济结构，不仅是产业结构，还包括投资消费结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构、利益结构等。从现实情况看，这几年我国经济社会面临的突出矛盾，大都根源于经济结构改变滞后于需求结构变化。适应社会需求结构变化的趋势，凸显以发展方式转变为主线的二次转型与改革的重要地位，凸显未来5～10年改变经济结构的重要地位。
从改变经济结构的现实要求看。未来5年，迫切需要在以下几个方面取得重大进展：
（1）实现收入分配制度改革的实质性突破。收入分配体制改革是撬动国内消费需求增长的战略支点，需要尽快出台国民收入倍增计划，争取“十二五”取得重大突破。
（2）让农民工成为历史。农民工市民化是缩小城乡差距、贫富差距的焦点所在，也是释放城市化红利的关键所在。从现实情况看，我国具备解决这一问题的基本条件。与此同时，这件事再拖下去，可能会进一步产生难以预料的经济矛盾与社会风险。
（3）以公益性为目标优化国有资源配置。我的看法是，公共产品短缺时代国有资本的盈利性要建立在公益性基础上。以公益性为目标调整国有资源配置，对打破垄断、促进民营经济和中小企业发展，缓解就业压力意义重大。
（4）加快推进以财税体制为重点的结构性改革。这项改革有助于带动其他各项改革，有助于理顺中央地方关系，有助于推动民富优先的发展。
（5）把政府转型作为二次转型与改革的重点。实现民富优先的目标，需要政府确立以公共服务为中心的发展理念，超脱自身利益的束缚，强化公共利益的代表地位，走向公共治理。
总的来说，“十二五”，我国正处于走向公平与可持续科学发展的历史性转折和历史性选择的关键时期。实现从国富优先到民富优先的历史性转变，走向消费大国、城市化主导、低碳经济发展、初步实现基本公共服务均等化、让农民工成为历史和推进政府转型，应该成为“十二五”转型与改革的六大重点任务。
（作者系全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长）
国务院总理温家宝在十一届全国人大四次会议上作政府工作报告时说，我们要全面改善人民生活。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，加快形成合理的收入分配格局。
“十二五”时期，适应我国经济发展方式转变的客观趋势，我国需要从“国富”优先向“民富”优先迈进，启动二次转型与改革。去年一整年，我和我的同事都在重点思考加快经济发展方式转变的某些重要问题。例如，适应内外环境变化，“十二五”改革发展的导向何在，“十二五”究竟在历史转型中居于何种地位，等等。《民富优先——二次转型与改革走向》（以下简称《民富优先》）、《中国：历史转型的“十二五”》两本书，集中反映了我们对这些问题的研究和思考。
确立民富优先发展的大战略
一年来，我在一些文章中提出，我国经济发展方式转变的实质，是实现发展导向由经济总量向国民收入的历史性转变，确立民富优先的改革导向，走公平与可持续的科学发展之路。
民富优先是公共产品短缺时代的大战略。我国已从以衣食住行为目标的生存型阶段进入以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。社会需求结构发生历史性变化，发展型需求呈现全面快速增长趋势，使公共产品短缺成为全社会日益增大的突出矛盾。进入公共产品短缺时代，经济增长“一俊遮百丑”成为历史，仅以做大经济总量来解决经济社会发展问题的空间越来越小，亟需转向民富优先为导向的发展。
民富优先是释放社会总需求的重大选择。国富、民富都十分重要。问题在于长期实行国富优先的增长会使国家生产力优先并快于民众消费能力增长，中低收入群体消费能力的提高缓慢，收入差距不断扩大，社会消费倾向偏低，由此导致社会总需求不足。坚持民富优先的发展，能带来老百姓收入水平的提高，带来社会消费率的提高。
民富优先是扭转收入分配差距的重大选择。民富优先导向改革的实质是建立“藏富于民”的体制基础，其基本标志是居民收入增长略快于经济增长速度，劳动者报酬增长反映劳动生产率提高，政府收入增长受到合理约束。这些年，我国在经济总量快速扩张的同时，消费率持续走低，主要原因在于城乡差距、地区差距、贫富差距的不断拉大，严重制约了中低收入者消费能力和消费水平的提高。适应城乡居民消费需求和消费结构提升的趋势，关键在于走民富优先的发展道路，将城乡居民收入和劳动者报酬增长作为两大约束性指标，以不断缩小收入分配差距，形成公平合理的国民收入分配格局。
民富优先是实现公平发展的重大选择。民富优先的改革是在更加充分利用市场机制的基础上提高社会公平程度。由此，民富优先的改革发展，要打破城乡二元结构，促进城乡公平、协调发展；要打破劳动力市场“同工不同酬”的体制安排，促进劳动力公平发展。
民富优先是避免“中等收入陷阱”重大战略。我的一个判断是，未来5～10年，我国的改革发展直面“中等收入陷阱”。这是因为，从实际看，改革发展的前景有两种“可能性”：一是抓住机遇、做好选择，在改革导向上实现民富优先，在经济发展方式转变上有重大突破，由此中长期内完全有可能保持7%～8%的中速增长，收入分配差距逐步缩小，社会压力得到有效释放，用10年左右的时间进入高收入国家行列；二是在发展理念上仍坚持经济总量导向，经济发展方式转变没有大的突破，有可能落入“中等收入陷阱”，经济社会发展长期徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。究竟出现哪种可能性，现在看来与是否实施民富优先的改革导向直接相关。
“十二五”是历史转型的关键五年
“十二五”是从国富优先向民富优先发展转变的关键五年。我在《中国：历史转型的“十二五”》一书中做了这样几点判断：
“十二五”是历史发展的关键五年，“十二五”是承接前30年与后30年的五年，对中长期的公平与可持续科学发展具有重大影响。
“十二五”是历史转型的关键五年。从“十二五”开始，需要在以改变经济结构为重点的二次转型与改革上取得重大突破。
“十二五”是历史变革的关键五年。面临的现实矛盾和问题更加突出，更为复杂，解决的难度更大、更艰巨。
基于上述判断，“十二五”需要推进四个方面的转型和改革，尽快形成“以消费为主导、以城市化为载体、以低碳经济为基本要求、以城乡基本公共服务均等化为突破”的发展格局。
第一，初步实现从投资主导向消费主导的转型和改革。“十二五”初步形成消费主导的发展格局，将有助于形成中长期公平与可持续增长的内生动力。“十二五”有没有可能将消费率从现在的48%提高到55%左右？从国际经验看，人均GDP在3000到4000美元的阶段，消费贡献的快速增长与投资、出口贡献的下降是一个客观趋势；从国内发展趋势看，城乡消费结构正在升级，城市发展型消费支出占的比例越来越大，农村的消费潜力巨大。总体分析，我国有比较好的条件实现消费主导，但更取决于能否尽快在收入分配制度改革等方面有大的突破。
第二，初步实现从工业化主导向城市化主导的转型和改革。城市化不仅是消费的主要载体，而且是实现民富优先的基本条件。我国的城市化滞后于工业化进程，是形成经济社会发展诸多矛盾的一个重要因素。从国际经验看，工业化中后期的城市化率不低于55%，我国现在是46.6%，低于工业化进程大概10～15个百分点。“十二五”城市化如果能够年均提高1～1.2个百分点，到2015年达到52%～53%以上，甚至达到55%左右，将对扩大国内消费带来积极影响。为此，“十二五”发展方式转型重在推进从工业化主导向城市化主导的转变，重在加快城乡一体化。
第三，初步实现从中高碳经济向低碳经济的转型和改革。我国作为转型中的大国，推进低碳经济发展，不仅是挑战，更是一次机遇；不仅是节能减排、技术创新，更是破解结构性矛盾的关键；不仅是一场环境革命，更是一场深刻的生活方式革命和一场重大的制度革命。为此，“十二五”需要把经济增长速度和能源消耗总量挂钩，在能源量消耗指标下控制增长速度。发展低碳经济的关键是什么？在我看来，主要靠体制改革，包括资源价格形成机制改革、能源价格形成机制改革、环境产权制度改革、碳交易体制机制建设等，都需要在“十二五”加快推进。
第四，初步实现从公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的转型与改革。加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战，这既是实现民富优先的根本所在，也是扩大内需的重要举措，更是创新社会管理的基础条件。综合各种因素分析，“十二五”有条件初步实现城乡基本公共服务均等化，比原计划提前5年。
改变经济结构是一场深刻的变革
在《民富优先》、《中国：历史转型的“十二五”》两本书中都明确提出，新阶段的转型与改革，实质是以民富优先发展为导向、以改变经济结构为重点的二次转型与改革。
要确立民富优先的改革导向。不同的历史阶段需要有不同的制度安排，因此改革的内涵和重点因发展阶段的变化而有所不同。在我国社会需求结构发生重大变化的客观趋势下，需要尽快启动二次转型与改革。我的主要观点是，一次转型与二次转型既相联系，又各有特点：一次转型以改变生产关系为重点，做大经济总量；二次转型要以改变经济结构为重点，建设消费大国。这两年改革的实践表明，加快发展方式转型，实现公平与可持续的科学发展，在很大程度上取决于如何把握二次转型与改革的走向。以加快转变经济发展方式为主线的二次转型与改革，是“我国经济领域的一场深刻变革”。
要把改变经济结构作为重点。进入公共产品短缺时代，社会需求结构发生重大变化，要求经济结构也随之做出相应的改变。这里的经济结构，不仅是产业结构，还包括投资消费结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构、利益结构等。从现实情况看，这几年我国经济社会面临的突出矛盾，大都根源于经济结构改变滞后于需求结构变化。适应社会需求结构变化的趋势，凸显以发展方式转变为主线的二次转型与改革的重要地位，凸显未来5～10年改变经济结构的重要地位。
从改变经济结构的现实要求看。未来5年，迫切需要在以下几个方面取得重大进展：
（1）实现收入分配制度改革的实质性突破。收入分配体制改革是撬动国内消费需求增长的战略支点，需要尽快出台国民收入倍增计划，争取“十二五”取得重大突破。
（2）让农民工成为历史。农民工市民化是缩小城乡差距、贫富差距的焦点所在，也是释放城市化红利的关键所在。从现实情况看，我国具备解决这一问题的基本条件。与此同时，这件事再拖下去，可能会进一步产生难以预料的经济矛盾与社会风险。
（3）以公益性为目标优化国有资源配置。我的看法是，公共产品短缺时代国有资本的盈利性要建立在公益性基础上。以公益性为目标调整国有资源配置，对打破垄断、促进民营经济和中小企业发展，缓解就业压力意义重大。
（4）加快推进以财税体制为重点的结构性改革。这项改革有助于带动其他各项改革，有助于理顺中央地方关系，有助于推动民富优先的发展。
（5）把政府转型作为二次转型与改革的重点。实现民富优先的目标，需要政府确立以公共服务为中心的发展理念，超脱自身利益的束缚，强化公共利益的代表地位，走向公共治理。
总的来说，“十二五”，我国正处于走向公平与可持续科学发展的历史性转折和历史性选择的关键时期。实现从国富优先到民富优先的历史性转变，走向消费大国、城市化主导、低碳经济发展、初步实现基本公共服务均等化、让农民工成为历史和推进政府转型，应该成为“十二五”转型与改革的六大重点任务。
（作者系全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长）