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“十二五”期间，以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为方针的覆盖城乡居民的社会保障体系成为政府的执政之重，如何解决城乡差距、地区差距必然成为社保一体化破题的重中之重
2011年3月两会期间，政协“1号提案”，农工党中央提出《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》将焦点聚集在社会保障领域。全国政协委员、湖北省政协副主席、农工党湖北省委会主委周宜开透露，“提案小组有10多个人，大家花了5个多月的时间深入鄂州基层调研，才最终促使这个提案诞生。”
此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要进一步增加政府支出用于改善民生的比重，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡可持续的基本公共服务体系。加快健全覆盖城乡的社会保障体系，使人民生活有基本保障，无后顾之忧。
这无疑是一个积极的信号。
更重要的是，今年7月1日起，《中华人民共和国社会保险法》将正式实施。《社会保险法》规定，要将我国境内所有用人单位和个人都纳入社会保险制度的覆盖范围。其中，基本养老保险制度和基本医疗保险制度明确要覆盖城乡全体居民。
一系列积极信号显示，社保一体化破题已经成为十二五期间的重要目标，如何解决城乡差距、地区差距必然成为破题的重中之重，而农村养老公平、社保资金来源、医疗改革的深入将是城乡一体化必须解决的三大难题。
老有所养的“公平”难题
人力资源和社会保障部副部长胡晓义在今年两会上表示，建立新型农村社会养老保险制度一年多来，进行新农保试点的地区已经参保了1.43亿农民，其中有4000多万老年农民已经领到了由政府发给的每月最少55块钱的基础养老金。
事实上，在江苏昆山，农民每月最少可以领到340元的养老金；在河南济源，农民每月最少可以领到60元的养老金；在陕西和宁夏的一些县市，则执行每月最少55块钱的国家标准。由于改革开放的梯度特征和中西部经济差距的客观现实，不同地区在推进养老保险试点中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险的待遇标准，即使是在同一省份的不同县区，养老保险制度模式和待遇标准也不尽相同。
昆山市从2003年开始试行新型农村养老保险，并在2008年实现了“农保”和“城保”的并轨。昆山模式被称为“城乡对接”式的社保一体化，在建立一个统账结合的保险模式下，逐步形成城乡一体化、同城市企业职工养老保险相接的格局。但城乡缴费基数仍然存在差距，农民为城镇企业职工的一半，缴费以财政补贴为主，个人承担40%。在上海，由“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”为主体的社保制度，则反应了当地城乡二元结构的复杂。
“现在网络、报纸、各种舆论都在说双轨制，双轨制德国实施100多年了，双轨制不是问题的关键，关键在于待遇差距太大，这是问题的关键。”全国人大常委、中国社会保障研究中心主任郑功成认为，在农民养老金过低的情况下，并不适合搞基金制。“现在给农民55块钱，30块钱来自统筹，25块钱来自个人账户，有那个必要吗？从中国来讲，担忧养老金的财务风险还不是我们通常所说的人口老龄化，这个在我们的制度来讲不是主要的压力，我们更主要的是来自基金贬值的压力。”
据了解，截至2010年底，我国养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种保险基金累计结余约22832.5亿元，10年间增长近14倍；2000年9月设立的全国社保基金，截至去年也已发展到7000多亿元的规模。与缺口问题相比，目前社保五险基金过低的投资收益率显然更让人揪心。相关统计显示，2000年至2008年全国养老金账户年均收益率不到2%，低于同期2.2%的CPI年均增幅。
除了对资金来源颇有忧虑，浙江大学社会科学研究院副院长何文炯对地区不平衡更为担心，“农民交了半天，每人才55块钱。搞了十几年，还要在2020年实现全覆盖。凭什么中央财政钱拿来，这个县里有，那个县里没有？实际上可能差距越来越大。”
虽然新农保覆盖面在逐年扩大，但仍然有大量没有参加过农村社会养老保险的老年人。“我强烈反对搞农村社会养老保险试点的做法。实际上现在有很多人没有参加，拿不到这个钱。”何文炯说。中国城镇企业养老保险制度在建立之初，就将效率置于优先地位而忽视了对公平的考量。加上“摸着石头过河”的先试点再推进的制度改革模式，导致了试点制度产生路径依赖进而固化，从而造成了中国养老保险制度体系分割过渡，杂乱无序，政府间权责模糊和受益人待遇水平差距过大。
在全国人大农委副主任、民盟中央副主席索丽生看来，城乡统筹是我国社会保障由普惠向公平的必由之路。需要通过整合城乡分割的制度安排，促使城乡居民社会保障的权利走向公平。
把“面团”做大 需引入社会投资
让农民养老，让地方出钱。
这一模式在西部省份面临着重重困难。甘肃省就面临着这样的困境，这个经济总量只占全国1%点多的欠发达地区，在国家社保新政的大局中，亦尽力而为。目前，甘肃农村的新农合和村镇居民的医疗保障已经超过了95%，去年开始实施的新农保，现在也超过了95%，去年下半年，甘肃已经开始实施第二轮试点。
“城镇、农村有社会保障制度，公务员和事业单位采取老的办法，建立覆盖城乡居民的社会保障体系必须把每个人纳入到社会保障体系的制度安排中，让每个人都在制度中找到自己的位置，我们在这方面还没有做到。” 甘肃省委常委、副省长刘永富坦言现在面对的压力仍很大。
在现行的“统账结合”的城镇职工公共养老保险制度下，社会统筹基金除需支付基础养老金外，还需要支付老人的全部养老金以及过渡性养老金。而改革前积累的资产还远远低于当前的养老需求，社会统筹基金缺口巨大。
保障不足已经成为当前中国社保制度的一大症结所在，人力资源和社会保障部医疗保险司副司长陈金甫说：“我们驱动呈现一边倒，各级政府都在揉面团，都想把这个面团做得越大越好。而我们投入是什么呢？没有人谈投入问题。最近几年我们增加了政府投资，但是社会投资问题不敢谈，只是单边驱动。”
这也正是当下社会保障的问题所在，凡是有钱、有势、有地位的，收入高，待遇高，保障好；收入低，保障差。“我们现在要把高的部分控制住，适当降一点下来，这个降要靠动态解决。我们难的是，高的人降不下来，低的人要加，所以钱不够。我们国家这几年来高的没有按住，继续高，低的人就做了一点点工作。我们应该为穷人办事，为富人说话，我们现在是为穷人说话，为富人办事。”浙江大学社会科学研究院副院长何文炯说。
养老保险制度因此呈现了一种“有与无”、“多与少”、“稳与变”的格局。这不仅有失社会保障的公平理念，使社会保障成为少数人的奢侈品，而且导致在现实操作中，不同养老保险系统内部之间记账、转接的困难与混乱。
当下的养老保险存在社会统筹与个人账户两种不同的融资方式，但个人账户与统筹基金并未分离，使得个人账户仅仅成为一种记账手段。这种“混账”运行方式给改革带来重重阻碍。
何文炯说：“从这么多年的实践看，有关部门对制度的设计，我觉得社会养老保险要全覆盖在现阶段有困难。所以需要采取一个有效措施，尽快使我们的养老保障实现全覆盖。就是为那些在社会养老保障制度中还不可能得到养老金的人，要尽快给他们一个养老金，少一点没有关系，总之要有。”
“十二五”期间，我国60岁以上老年人口比重将从期初的不到13%提高到期末的15%左右；到20年代末将进入人口老龄化高峰期，那时养老保险基金和财政资金都将面对巨大压力。
让社会资金也加入养老保险是未来必须要开启的闸门。
医改要把没改的改过来
在社保体系中，更艰难的还在医改。
十二五期间，国家要求城镇参加基本养老保险的人数要达到3.57亿人，相当于一年增加2000万人；城乡参加三项医疗保险的参保率要提高3%。
但现实的情况是，医疗保障的筹资体系和医疗提供体系之间还有错位。现在的筹资体系仍以个人支付为主，然后是各种社保、新农保等，新农合、公费医疗和社会保险、商业保险等。医改以来，政府投入大量经费，但医疗提供体系却并未有实质改变。再加上整个医疗保险发起过程有区域分割、城乡分割、项目分割，削弱了资金本身的动力。
北京大学中国经济研究中心教授李玲说：“我们看到医改两年以来最显著的成果是医疗费用每年20%多的增长，去年是25%，我们2009年总的医疗费用不到1万亿人民币，去年到了2万亿了。”
在分析其原因时，李玲认为，现在的医疗服务的提供体系是公立医院为主，现在是16个城市进行公立医院试点改革，在政府大量资源投入保障体系的同时，医疗服务体系没有丝毫改变，而大量资源投入使医院的创收能力更强。“过去你靠老百姓的钱，现在有政府一大块投进去以后，能力就更强了。”
一组来自中国医疗保险研究会的数据显示，2009年，城镇居民住院天数从12天上升到16天；连续三天吊瓶占总医疗费用比例在50%左右。更为让人震惊的是在药品费用中30%是使用抗生素，而且几乎人人都在使用。
中国医疗保险研究会副会长熊先军透露，老的三大常规已经被新的三大常规取代。几乎是人人进去以后，都是这三大治疗手段。医疗费用2009年比2008年上升了将近15%，而花了很大力气搞了医疗保险，报销支付比例仅仅提高3.7%。
诸多亲历医改的专家都认为，医改这辆战车要走得又好又快的话，仍然在政府的管理监督，也就是把机制要建立起来，但医改这两年恰恰忽略了这方面。
“我常说政府要愿意干，现在好像愿意干的问题都干了，大家都知道要往这方向努力，但是会不会干？可能是很大的问题，能不能干、会不会干的问题越来越突出，很多现在是有点蛮干！所以我们下一轮医改在这方面要有一个改变。” 北京大学中国经济研究中心教授李玲坦言，“改革要让大医院和基层医疗服务体系有序地配合，才能真正解决我们现在目前面临的看病贵、看病难的问题。”
2011年3月两会期间，政协“1号提案”，农工党中央提出《关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议》将焦点聚集在社会保障领域。全国政协委员、湖北省政协副主席、农工党湖北省委会主委周宜开透露，“提案小组有10多个人，大家花了5个多月的时间深入鄂州基层调研，才最终促使这个提案诞生。”
此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要进一步增加政府支出用于改善民生的比重，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡可持续的基本公共服务体系。加快健全覆盖城乡的社会保障体系，使人民生活有基本保障，无后顾之忧。
这无疑是一个积极的信号。
更重要的是，今年7月1日起，《中华人民共和国社会保险法》将正式实施。《社会保险法》规定，要将我国境内所有用人单位和个人都纳入社会保险制度的覆盖范围。其中，基本养老保险制度和基本医疗保险制度明确要覆盖城乡全体居民。
一系列积极信号显示，社保一体化破题已经成为十二五期间的重要目标，如何解决城乡差距、地区差距必然成为破题的重中之重，而农村养老公平、社保资金来源、医疗改革的深入将是城乡一体化必须解决的三大难题。
老有所养的“公平”难题
人力资源和社会保障部副部长胡晓义在今年两会上表示，建立新型农村社会养老保险制度一年多来，进行新农保试点的地区已经参保了1.43亿农民，其中有4000多万老年农民已经领到了由政府发给的每月最少55块钱的基础养老金。
事实上，在江苏昆山，农民每月最少可以领到340元的养老金；在河南济源，农民每月最少可以领到60元的养老金；在陕西和宁夏的一些县市，则执行每月最少55块钱的国家标准。由于改革开放的梯度特征和中西部经济差距的客观现实，不同地区在推进养老保险试点中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险的待遇标准，即使是在同一省份的不同县区，养老保险制度模式和待遇标准也不尽相同。
昆山市从2003年开始试行新型农村养老保险，并在2008年实现了“农保”和“城保”的并轨。昆山模式被称为“城乡对接”式的社保一体化，在建立一个统账结合的保险模式下，逐步形成城乡一体化、同城市企业职工养老保险相接的格局。但城乡缴费基数仍然存在差距，农民为城镇企业职工的一半，缴费以财政补贴为主，个人承担40%。在上海，由“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”为主体的社保制度，则反应了当地城乡二元结构的复杂。
“现在网络、报纸、各种舆论都在说双轨制，双轨制德国实施100多年了，双轨制不是问题的关键，关键在于待遇差距太大，这是问题的关键。”全国人大常委、中国社会保障研究中心主任郑功成认为，在农民养老金过低的情况下，并不适合搞基金制。“现在给农民55块钱，30块钱来自统筹，25块钱来自个人账户，有那个必要吗？从中国来讲，担忧养老金的财务风险还不是我们通常所说的人口老龄化，这个在我们的制度来讲不是主要的压力，我们更主要的是来自基金贬值的压力。”
据了解，截至2010年底，我国养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种保险基金累计结余约22832.5亿元，10年间增长近14倍；2000年9月设立的全国社保基金，截至去年也已发展到7000多亿元的规模。与缺口问题相比，目前社保五险基金过低的投资收益率显然更让人揪心。相关统计显示，2000年至2008年全国养老金账户年均收益率不到2%，低于同期2.2%的CPI年均增幅。
除了对资金来源颇有忧虑，浙江大学社会科学研究院副院长何文炯对地区不平衡更为担心，“农民交了半天，每人才55块钱。搞了十几年，还要在2020年实现全覆盖。凭什么中央财政钱拿来，这个县里有，那个县里没有？实际上可能差距越来越大。”
虽然新农保覆盖面在逐年扩大，但仍然有大量没有参加过农村社会养老保险的老年人。“我强烈反对搞农村社会养老保险试点的做法。实际上现在有很多人没有参加，拿不到这个钱。”何文炯说。中国城镇企业养老保险制度在建立之初，就将效率置于优先地位而忽视了对公平的考量。加上“摸着石头过河”的先试点再推进的制度改革模式，导致了试点制度产生路径依赖进而固化，从而造成了中国养老保险制度体系分割过渡，杂乱无序，政府间权责模糊和受益人待遇水平差距过大。
在全国人大农委副主任、民盟中央副主席索丽生看来，城乡统筹是我国社会保障由普惠向公平的必由之路。需要通过整合城乡分割的制度安排，促使城乡居民社会保障的权利走向公平。
把“面团”做大 需引入社会投资
让农民养老，让地方出钱。
这一模式在西部省份面临着重重困难。甘肃省就面临着这样的困境，这个经济总量只占全国1%点多的欠发达地区，在国家社保新政的大局中，亦尽力而为。目前，甘肃农村的新农合和村镇居民的医疗保障已经超过了95%，去年开始实施的新农保，现在也超过了95%，去年下半年，甘肃已经开始实施第二轮试点。
“城镇、农村有社会保障制度，公务员和事业单位采取老的办法，建立覆盖城乡居民的社会保障体系必须把每个人纳入到社会保障体系的制度安排中，让每个人都在制度中找到自己的位置，我们在这方面还没有做到。” 甘肃省委常委、副省长刘永富坦言现在面对的压力仍很大。
在现行的“统账结合”的城镇职工公共养老保险制度下，社会统筹基金除需支付基础养老金外，还需要支付老人的全部养老金以及过渡性养老金。而改革前积累的资产还远远低于当前的养老需求，社会统筹基金缺口巨大。
保障不足已经成为当前中国社保制度的一大症结所在，人力资源和社会保障部医疗保险司副司长陈金甫说：“我们驱动呈现一边倒，各级政府都在揉面团，都想把这个面团做得越大越好。而我们投入是什么呢？没有人谈投入问题。最近几年我们增加了政府投资，但是社会投资问题不敢谈，只是单边驱动。”
这也正是当下社会保障的问题所在，凡是有钱、有势、有地位的，收入高，待遇高，保障好；收入低，保障差。“我们现在要把高的部分控制住，适当降一点下来，这个降要靠动态解决。我们难的是，高的人降不下来，低的人要加，所以钱不够。我们国家这几年来高的没有按住，继续高，低的人就做了一点点工作。我们应该为穷人办事，为富人说话，我们现在是为穷人说话，为富人办事。”浙江大学社会科学研究院副院长何文炯说。
养老保险制度因此呈现了一种“有与无”、“多与少”、“稳与变”的格局。这不仅有失社会保障的公平理念，使社会保障成为少数人的奢侈品，而且导致在现实操作中，不同养老保险系统内部之间记账、转接的困难与混乱。
当下的养老保险存在社会统筹与个人账户两种不同的融资方式，但个人账户与统筹基金并未分离，使得个人账户仅仅成为一种记账手段。这种“混账”运行方式给改革带来重重阻碍。
何文炯说：“从这么多年的实践看，有关部门对制度的设计，我觉得社会养老保险要全覆盖在现阶段有困难。所以需要采取一个有效措施，尽快使我们的养老保障实现全覆盖。就是为那些在社会养老保障制度中还不可能得到养老金的人，要尽快给他们一个养老金，少一点没有关系，总之要有。”
“十二五”期间，我国60岁以上老年人口比重将从期初的不到13%提高到期末的15%左右；到20年代末将进入人口老龄化高峰期，那时养老保险基金和财政资金都将面对巨大压力。
让社会资金也加入养老保险是未来必须要开启的闸门。
医改要把没改的改过来
在社保体系中，更艰难的还在医改。
十二五期间，国家要求城镇参加基本养老保险的人数要达到3.57亿人，相当于一年增加2000万人；城乡参加三项医疗保险的参保率要提高3%。
但现实的情况是，医疗保障的筹资体系和医疗提供体系之间还有错位。现在的筹资体系仍以个人支付为主，然后是各种社保、新农保等，新农合、公费医疗和社会保险、商业保险等。医改以来，政府投入大量经费，但医疗提供体系却并未有实质改变。再加上整个医疗保险发起过程有区域分割、城乡分割、项目分割，削弱了资金本身的动力。
北京大学中国经济研究中心教授李玲说：“我们看到医改两年以来最显著的成果是医疗费用每年20%多的增长，去年是25%，我们2009年总的医疗费用不到1万亿人民币，去年到了2万亿了。”
在分析其原因时，李玲认为，现在的医疗服务的提供体系是公立医院为主，现在是16个城市进行公立医院试点改革，在政府大量资源投入保障体系的同时，医疗服务体系没有丝毫改变，而大量资源投入使医院的创收能力更强。“过去你靠老百姓的钱，现在有政府一大块投进去以后，能力就更强了。”
一组来自中国医疗保险研究会的数据显示，2009年，城镇居民住院天数从12天上升到16天；连续三天吊瓶占总医疗费用比例在50%左右。更为让人震惊的是在药品费用中30%是使用抗生素，而且几乎人人都在使用。
中国医疗保险研究会副会长熊先军透露，老的三大常规已经被新的三大常规取代。几乎是人人进去以后，都是这三大治疗手段。医疗费用2009年比2008年上升了将近15%，而花了很大力气搞了医疗保险，报销支付比例仅仅提高3.7%。
诸多亲历医改的专家都认为，医改这辆战车要走得又好又快的话，仍然在政府的管理监督，也就是把机制要建立起来，但医改这两年恰恰忽略了这方面。
“我常说政府要愿意干，现在好像愿意干的问题都干了，大家都知道要往这方向努力，但是会不会干？可能是很大的问题，能不能干、会不会干的问题越来越突出，很多现在是有点蛮干！所以我们下一轮医改在这方面要有一个改变。” 北京大学中国经济研究中心教授李玲坦言，“改革要让大医院和基层医疗服务体系有序地配合，才能真正解决我们现在目前面临的看病贵、看病难的问题。”