论文部分内容阅读
[摘 要]水利工程基本为大中型、公益性项目，兴修水利、整治江河主旨是为民造福，但移民征地涉及被征地农民的切身利益，处理不当会引发社会矛盾，影响社会稳定。移民征地应从广大人民的根本利益出发，不断探索适应经济社会发展水平、保护移民合法权益的补偿安置模式。本文分析了水利工程征地移民的特点，探讨了水利工程征地移民存在的问题和对策。
[关键词]水利工程 征地移民 特点 对策分析
中图分类号：TV 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2014）48-0118-01
随着社会经济的飞速发展和移民维权意识的不断加强，征地移民工作面临着更多新的问题和挑战。目前，我国征地移民工作主要存在着政策、法规、标准不统一，前期工作不完善，缺乏有效的实施组织管理和移民安稳致富难等问题。
一、关于水利工程征地移民的特点
1.工程征地量大，占用耕地多，需要安置的移民多。水利程一般都需要占用和淹没大量土地，少则数万亩，多则数十万亩。
2.用地政策具有特殊性，征地程序和规定不完善，政府行政行为明显。根据1986年颁布的《土地管理法》规定，1991年国务院颁布了《征地移民条例》，这是我国第一部针对水利工程建设征地和移民安置制定的专项法规。随着《土地管理法》的修改，以及国务院28号文件等一系列政策的实施，《征地移民条例》的规定就显得比较滞后，征地程序和规定显得不够完善，政府行政行为较为明显。
3.征地移民工作时间紧，任务重。水利工程基本属于国家或省重点基础设施建设项目，有的还是世界瞩目的工程，如小浪底水利枢纽工程、南水北调中线工程等，其对改善和優化区域环境，推动区域经济发展，具有十分重要意义。因此，这些项目都得到了各级政府的高度重视，一般都成为省长工程、市长工程。项目一旦进入用地阶段，国家往往把征地移民任务一级一级落实到各级政府和主管部门头上，限期完成征地移民任务。各级政府和主管部门在征地、农地转用、实现占补平衡和移民安置等工作上的压力非常大。
二、关于水利工程征地移民存在的问题分析
1.水利工程建设是为国家和人民谋福利，具有必须贯彻的性质，其当地的居民不能够进行强硬的抵抗，这就导致了移民问题的非自愿性。移民群体面临强制性的迁移，会出现深厚的抵触心理，而且安置完成之后，也可能会因为现有生活水平低于原有状况而心生不满，这样就会造成移民安置工作的风险，使水利工程建设难以顺利实施，且社会的不安定因素增加。因此，水利工程建设单位在进行征地的过程中，必须做好准备好相关的征地工作材料证件，并制定清晰的移民安置规划方案以及补偿措施，同时要针对工程建设及移民问题，与移民群体展开耐心、细致的沟通交流，尽可能地获取大多数移民群体对建设征地以及移民安置的认同，避免工程征地受到移民的抵抗。
2.征地农民社会保障。征地移民的安置通常采用土地调整、社会保障、货币安置、招工安置、留地安置、长效补偿等安置方式。由于我国经济的蓬勃发展，土地资源越来越紧张，人均占有耕地有较大减少，社会保障体系的重要性日益凸显。《移民安置条例》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，均对做好被征地农民的社会保障问题提出了相关要求。但在实际操作、使用、管理和监督上缺乏有效机制，实际执行中资金的使用与管理不透明，监督不能有效落实，存在卡、截、挪等问题。
3.征收土地开发利用。被征收土地的开发利用要符合《中华人民共和国防洪法》、《移民安置条例》的有关规定，应符合行洪、输水的要求；禁止妨碍行洪的活动；禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；建成后形成的水面和水库消落区土地在满足规定要求的前提下，可优先安排给当地农村移民使用。水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部门统一管理，河道内土地作为行洪通道。河滩地非汛期能够有收成的可以由农民耕种，土地所有权性质不变，种植期间发生损失和可能造成的伤亡自己承担。我国水利工程征用河道内的土地，普遍是农民自主开发利用，缺乏统一的组织和管理，应如何管理尚缺乏法律依据。
4.征地税费。征地移民除需要支付有关补偿费之外，还实行耕地开垦费、耕地闲置费、土地复垦费、征地补偿费、土地有偿使用费、新菜地开发基金等费用的缴纳制度；《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增
值税暂行条例》等，则对耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等作出了明确规定。国家审批的中央投资项目，其征地税费的缴纳各省规定不一，存在地区差别。实际审批中，审批部门与地方看法不一，首先按照国家有关规定执行，对于地方规定参考使用，导致批复的税费金额远低于实际需缴纳金额（而且数额较大），项目法人无资金填补缺口，不能调动地方积极性，征地移民工作很难推进。
5.移民实施组织管理不完善。项目业主、各级政府及规划设计单位等在工作中存在角色错位、职责不清的现象，未切实贯彻落实“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的征地移民工作管理体制。由于缺乏重视，移民机构不健全，缺乏协调能力，难以确保管理的权威性，无法实施有效的管理，导致实施过程中意见难以一致，讨价还价，朝令夕改，影响了征地移民安置规划的权威性和实施质量。
三、关于水利工程征地移民问题的对策分析
1.尽快处理历史遗留问题，完善相关手续。处理好历史遗留问题是为了丢下包袱，轻装上阵，把今后水利工程项目用地工作做得更好。对于因历史原因而遗留下来的问题，应该本着“尊重历史、面对现实、简化程序、依法完善”的原则尽快办理相关手续。
2.协调相关部门，理顺管理机构。征地移民问题不仅是一个经济补偿问题，而且是一个复杂的社会问题，涉及面广、影响面大，情况十分复杂，需要水利、国土资源以及专门成立的项目机构等相互配合、通力合作才能做好。建议国家合理设置管理机构，进一步理顺管理机构之间的关系，明确相关部门在征地移民方面的职责范围，减少部门之间的掣肘，从机构上保证水利工程征地移民工作的顺利开展。
3.完善有关法律法规规定，明确征地移民程序。现行的《征地移民条例 等规定是根据老《土地管理法》制定的，应该根据新《土地管理法》的要求，本着以人为本和构建和谐社会的原则，结合正在进行的征地制度改革，完善征地移民程序，使征地移民工作逐步纳入依法规范、科学合理、公平公正的渠道。
4.提高征地补偿和相关规费标准，将必要的工作经费列入概算。针对当前水利工程征地补偿费用偏低的状况，建议国家在编制项目概算时提高征地补偿费和耕地开垦费标准，达到或接近其他项目的征地标准，至少不能低于当地规定的最低补偿标准。另外，征地管理费、土地勘测定界费等是做好征地工作必要的费用，建议列入项目概算。
5.探索多渠道安置途径，切实做好移民安置工作。征地移民问题不仅是一个经济补偿问题，而是一个复杂的社会问题。而对农民来讲，合理补偿是一个方面，妥善安置则更为重要。对失地农民妥善安置，使其失地不失业、生活有保障，是保护失地农民利益的根本所在。近年来，各地在征地的过程中相继探索出一套包括农业安置（调地安置）、传统的货币安置、社会保险安置、留地安置、征地费入股安置、低保安置、土地开发整理安置等在内的行之有效的安置渠道，值得水利项目征地移民时参考和借鉴。
征地移民安置的好坏不仅关系到党和国家有关移民政策能否贯彻落实，还关系到党在人民群众中的威信及广大移民的生产、生活和社会安定的问题，所以说移民与枢纽工程同等重要，为了使移民搬得出、稳得住、富得起，移民工作者应在开发性移民的思想指导下、实际工作中探索出一条更适应市场经济的移民安置之路。
参考文献
[1] 刘灿，崔慧斌，赵伟，蒋希.水库移民工作中的难点及对策[J].河北水利，2009（02）.
[2] 杨荣华，王迪友，王鄂豫.水利工程建设征地移民安置工作的几点思考[J].人民长江，2013，1（2）：112-113.
[3] 刘海，于德万.水利工程建设征地移民安置规划相关问题的探讨[J].东北水利水电，2013，3（5）.15-16.
[关键词]水利工程 征地移民 特点 对策分析
中图分类号：TV 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2014）48-0118-01
随着社会经济的飞速发展和移民维权意识的不断加强，征地移民工作面临着更多新的问题和挑战。目前，我国征地移民工作主要存在着政策、法规、标准不统一，前期工作不完善，缺乏有效的实施组织管理和移民安稳致富难等问题。
一、关于水利工程征地移民的特点
1.工程征地量大，占用耕地多，需要安置的移民多。水利程一般都需要占用和淹没大量土地，少则数万亩，多则数十万亩。
2.用地政策具有特殊性，征地程序和规定不完善，政府行政行为明显。根据1986年颁布的《土地管理法》规定，1991年国务院颁布了《征地移民条例》，这是我国第一部针对水利工程建设征地和移民安置制定的专项法规。随着《土地管理法》的修改，以及国务院28号文件等一系列政策的实施，《征地移民条例》的规定就显得比较滞后，征地程序和规定显得不够完善，政府行政行为较为明显。
3.征地移民工作时间紧，任务重。水利工程基本属于国家或省重点基础设施建设项目，有的还是世界瞩目的工程，如小浪底水利枢纽工程、南水北调中线工程等，其对改善和優化区域环境，推动区域经济发展，具有十分重要意义。因此，这些项目都得到了各级政府的高度重视，一般都成为省长工程、市长工程。项目一旦进入用地阶段，国家往往把征地移民任务一级一级落实到各级政府和主管部门头上，限期完成征地移民任务。各级政府和主管部门在征地、农地转用、实现占补平衡和移民安置等工作上的压力非常大。
二、关于水利工程征地移民存在的问题分析
1.水利工程建设是为国家和人民谋福利，具有必须贯彻的性质，其当地的居民不能够进行强硬的抵抗，这就导致了移民问题的非自愿性。移民群体面临强制性的迁移，会出现深厚的抵触心理，而且安置完成之后，也可能会因为现有生活水平低于原有状况而心生不满，这样就会造成移民安置工作的风险，使水利工程建设难以顺利实施，且社会的不安定因素增加。因此，水利工程建设单位在进行征地的过程中，必须做好准备好相关的征地工作材料证件，并制定清晰的移民安置规划方案以及补偿措施，同时要针对工程建设及移民问题，与移民群体展开耐心、细致的沟通交流，尽可能地获取大多数移民群体对建设征地以及移民安置的认同，避免工程征地受到移民的抵抗。
2.征地农民社会保障。征地移民的安置通常采用土地调整、社会保障、货币安置、招工安置、留地安置、长效补偿等安置方式。由于我国经济的蓬勃发展，土地资源越来越紧张，人均占有耕地有较大减少，社会保障体系的重要性日益凸显。《移民安置条例》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，均对做好被征地农民的社会保障问题提出了相关要求。但在实际操作、使用、管理和监督上缺乏有效机制，实际执行中资金的使用与管理不透明，监督不能有效落实，存在卡、截、挪等问题。
3.征收土地开发利用。被征收土地的开发利用要符合《中华人民共和国防洪法》、《移民安置条例》的有关规定，应符合行洪、输水的要求；禁止妨碍行洪的活动；禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；建成后形成的水面和水库消落区土地在满足规定要求的前提下，可优先安排给当地农村移民使用。水利工程征用的土地，通常由地方河道管理部门统一管理，河道内土地作为行洪通道。河滩地非汛期能够有收成的可以由农民耕种，土地所有权性质不变，种植期间发生损失和可能造成的伤亡自己承担。我国水利工程征用河道内的土地，普遍是农民自主开发利用，缺乏统一的组织和管理，应如何管理尚缺乏法律依据。
4.征地税费。征地移民除需要支付有关补偿费之外，还实行耕地开垦费、耕地闲置费、土地复垦费、征地补偿费、土地有偿使用费、新菜地开发基金等费用的缴纳制度；《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增
值税暂行条例》等，则对耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等作出了明确规定。国家审批的中央投资项目，其征地税费的缴纳各省规定不一，存在地区差别。实际审批中，审批部门与地方看法不一，首先按照国家有关规定执行，对于地方规定参考使用，导致批复的税费金额远低于实际需缴纳金额（而且数额较大），项目法人无资金填补缺口，不能调动地方积极性，征地移民工作很难推进。
5.移民实施组织管理不完善。项目业主、各级政府及规划设计单位等在工作中存在角色错位、职责不清的现象，未切实贯彻落实“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的征地移民工作管理体制。由于缺乏重视，移民机构不健全，缺乏协调能力，难以确保管理的权威性，无法实施有效的管理，导致实施过程中意见难以一致，讨价还价，朝令夕改，影响了征地移民安置规划的权威性和实施质量。
三、关于水利工程征地移民问题的对策分析
1.尽快处理历史遗留问题，完善相关手续。处理好历史遗留问题是为了丢下包袱，轻装上阵，把今后水利工程项目用地工作做得更好。对于因历史原因而遗留下来的问题，应该本着“尊重历史、面对现实、简化程序、依法完善”的原则尽快办理相关手续。
2.协调相关部门，理顺管理机构。征地移民问题不仅是一个经济补偿问题，而且是一个复杂的社会问题，涉及面广、影响面大，情况十分复杂，需要水利、国土资源以及专门成立的项目机构等相互配合、通力合作才能做好。建议国家合理设置管理机构，进一步理顺管理机构之间的关系，明确相关部门在征地移民方面的职责范围，减少部门之间的掣肘，从机构上保证水利工程征地移民工作的顺利开展。
3.完善有关法律法规规定，明确征地移民程序。现行的《征地移民条例 等规定是根据老《土地管理法》制定的，应该根据新《土地管理法》的要求，本着以人为本和构建和谐社会的原则，结合正在进行的征地制度改革，完善征地移民程序，使征地移民工作逐步纳入依法规范、科学合理、公平公正的渠道。
4.提高征地补偿和相关规费标准，将必要的工作经费列入概算。针对当前水利工程征地补偿费用偏低的状况，建议国家在编制项目概算时提高征地补偿费和耕地开垦费标准，达到或接近其他项目的征地标准，至少不能低于当地规定的最低补偿标准。另外，征地管理费、土地勘测定界费等是做好征地工作必要的费用，建议列入项目概算。
5.探索多渠道安置途径，切实做好移民安置工作。征地移民问题不仅是一个经济补偿问题，而是一个复杂的社会问题。而对农民来讲，合理补偿是一个方面，妥善安置则更为重要。对失地农民妥善安置，使其失地不失业、生活有保障，是保护失地农民利益的根本所在。近年来，各地在征地的过程中相继探索出一套包括农业安置（调地安置）、传统的货币安置、社会保险安置、留地安置、征地费入股安置、低保安置、土地开发整理安置等在内的行之有效的安置渠道，值得水利项目征地移民时参考和借鉴。
征地移民安置的好坏不仅关系到党和国家有关移民政策能否贯彻落实，还关系到党在人民群众中的威信及广大移民的生产、生活和社会安定的问题，所以说移民与枢纽工程同等重要，为了使移民搬得出、稳得住、富得起，移民工作者应在开发性移民的思想指导下、实际工作中探索出一条更适应市场经济的移民安置之路。
参考文献
[1] 刘灿，崔慧斌，赵伟，蒋希.水库移民工作中的难点及对策[J].河北水利，2009（02）.
[2] 杨荣华，王迪友，王鄂豫.水利工程建设征地移民安置工作的几点思考[J].人民长江，2013，1（2）：112-113.
[3] 刘海，于德万.水利工程建设征地移民安置规划相关问题的探讨[J].东北水利水电，2013，3（5）.15-16.