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近年来,国家采取了一系列政策措施以切实解决家庭经济困难学生的就学问题。但是,截至目前,对于普通高中阶段的贫困生资助几乎处于国家贫困生资助政策体系的“盲区”。从全国范围看,多数地区至今仍缺少刚性的制度安排。笔者在此试对这一问题进行探讨,不足之处,祈请专家指正。
一、我国高中贫困生的现状
1.贫困生比例和人数呈快速增长趋势
随着基础教育的发展,我国普通高中教育规模快速扩大,学生入学比例大幅度提高,贫困生比例因而也呈快速增长趋势。2007年5月至6月,中国扶贫基金会在部分地区展开的高中贫困生状况调查发现:国家级贫困县的贫困生面很大,贫困生比例大约在20%左右,其中特困生比例在7%左右。在经济条件相对落后的中西部地区,贫困、特困生的比例更高。以青海省乐都县乐都二中为例,2007年在校生2285人,贫困生竟然达1600余名,其中特困生约有488名,占学生总数的21%。尽管目前我国还没有专门关于普通高中贫困生的数据统计,但根据2004~2005学年统计的“全国公办普通高校贫困家庭学生占在校生总数的19%”的比例推算,2005年前后我国贫困高中生的规模大概有457万之多。(据《2005年全国教育事业发展统计公报》统计,2005年全国普通高中在校生为2409.09万人。)
2.“因贫辍学”“因学负债”的现象相当严重
一方面,我国贫困高中生“因贫辍学”问题已非常严重。2006年,我国普通高中生均学费达到1147元,比2000年增长72%,而同期我国农村居民家庭人均纯收入仅增长59%。据统计,2006年城市在校贫困高中生每校平均约占7.5%,而农村比例则更大,家庭贫困成为部分学生失学的主要原因。截至2006年,我国中西部82.3%的贫困高中生家庭是“因学致贫”,有20%的贫困高中生面临辍学的威胁,还有一些贫困生为了减轻家庭经济负担主动选择辍学。
另一方面,在一些地区,家庭“因学负债”的情况也日益凸显。据中国扶贫基金会于2007年7～8月开展的“新长城千村助学寻访活动”的调查显示,254名贫困高考生中仅有10.5%的家庭没有债务,有9.4%的家庭债务在1000~3000元,7.9%的家庭债务在3000~5000元,而债务在5000元以上的竟占到71.7%。这些家庭为了帮助子女完成高中阶段的学业进而考入大学,全家举债度日,背负沉重的经济负担,最多的竟然高达12万元。
3.生活窘迫使贫困生承受身体、精神的双重压力
高中教育虽然收费比大学低,但每年的各项费用至少也需要5000元左右,勉强交了学费的贫困高中生在学校的生活非常艰苦。据共青团河南省委希望工程办公室2005年对全省18个省辖市348所学校的16.45万名在校高中生发放的调查问卷结果显示,每月生活费低于100元的高中生竟占44%,有相当一部分农村贫困高中生仅靠馒头和开水充饥。2007年,中国扶贫基金会新长城项目对我国16个国家级贫困县的16所高中进行问卷调查,结果显示:59.52%的贫困生家庭每月能提供的生活费用在100元以下,平均每天不足4元。
家庭贫困除了给贫困高中生带来影响学习的压力外,还给他们带来很重的精神负担,这些贫困高中生普遍感到自卑和孤独。2005年,中国扶贫基金会新长城项目部提供的《中国优秀特困高考生调查报告》中对特困生所在学校的教师调查结果显示:48.5%的特困生心理压力较大,有自卑倾向。具体表现为平时不愿意参加集体组织的活动,寡言、沉闷而欠缺活泼,较严重的同学还有自闭倾向,几乎不愿与周围老师和同学进行沟通、交流。有67%的贫困高中生表示因为家庭贫困导致与同学交往有心理障碍,有75%的贫困高中生则表示因为家庭贫困造成在学校里有孤独感。
二、高中贫困生资助未纳入国家资助体系的原因
目前,我国普通高中贫困生的资助政策依然被排除在国家教育资助政策体系之外。随着普及高中阶段教育目标的日益临近,对普通高中贫困家庭学生的资助问题已愈发突出。分析造成上述问题的原因,主要有以下几个方面:
1.教育的非义务性造成普通高中实行成本分担的教育财政政策
在我国,普通高中属于非义务教育,国家实行教育成本分担的财政政策,在校生需要负担学杂费及其他费用,这导致不少贫困家庭不堪重负。通常人们认为,我国的高中教育在消费上具有拥挤性和局部排他性的特征,是一种典型的准公共产品。接受高中教育者,增加了获得收入乃至提高社会地位的能力,有更多的发展机遇和更好的职业前途,所以受教育者应当根据受益程度缴纳适当费用,补偿一部分教育成本,这是合理的也是公平的。况且普通高中正常的交费标准目前并不高(不考虑择校费的情况),如果连高中都读不起,将难以承担以后上大学的费用。基于这种认识,社会上对高中贫困生尤其是学业成绩平平的高中贫困生失学并不感到有多少遗憾。同时,由于教育产业化思潮的影响,人们过分强调教育成本分担,而对“弱势补偿”有所忽视,这是导致高中教育中贫困生救助不力的根源之一。
2.政府决策部门对资助贫困高中生的必要性认识不足
由于普通高中不属于义务教育,导致了政府部门在助学问题上忽略了普通高中阶段。首先,地方教育行政部门对高中教育的兴奋点多集中在高考升学上,对贫困生的救助工作则表现淡漠。其次,受财力不足的制约和制度缺失的影响,民政部门在关乎弱势群体生存需要的社会救济方面尽管做了不少工作,但对涉及他们精神与发展需要的特殊社会福利却很少关注。再次,由于有关决策部门的官僚主义不同程度存在,对贫困生实际状况了解不多,对高中贫困生失学问题所可能带来的影响社会公平、影响社会和谐的不利因素估计不足、认识不到位。总之,人们对高中贫困生助学问题重视不够,这也在一定程度上暴露出政府有关部门对这个社会性问题的漠视。
3.救助贫困生的责任主体界定不合理
救助贫困生的责任主体首先应是各级政府部门,其次才是学校,但是国家有关政策及文件中对这个问题缺乏明确界定。以山东省为例,该省将对普通高中生的救助实施方式主要定位于学杂费减免,使学校成为救助的责任主体。这样一种界定缺乏合理的依据。其一,学校和政府的社会角色不同。政府是发展区域教育的主体,是教育经费的主要提供者,也是社会弱势群体的最大保护者,这是政府的职责所决定的。政府提供教育经费,包含着要对家境贫困的学生给予必要的帮助。学校是非营利组织,具有社会公益性,在道义上有扶困助学的义务,但不是法定的义务。其二,从现状看,公办学校的运行机制与教育服务的公益性还不相适应。政府对普通高中教育的投入不足现象较为普遍,特别是在欠发达省区已形成“吃饭靠财政、运转靠收费、建设靠贷款”的窘迫局面。许多学校负债运转,致使学校对贫困高中生的救助在客观上受到极大制约。
三、建立高中贫困生资助制度的建议
贫困不是年青学子的过错。在解决普通高中贫困生入学问题方面,各级政府担负着义不容辞的责任。笔者认为,国家建立普通高中贫困生资助制度势在必行。因此,我们提出如下的对策和建议:
1.落实政府的教育投入责任,进一步增加对普通高中的教育投入
原则上,一般国家和地区都是根据不同类型的教育所具有的公共产品性质的程度来决定财政负担的程度。不同类型的教育在“公共产品”与“私人产品”两端之间所处的位置是不同的。普通高中是比较典型的准公共产品,其教育服务在消费上具有部分竞争性,即普通高中教育对学生的数量有一定限制,所以受教育者应该承担一部分教育成本。但是,与高等教育相比,“普通高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育”,因而,高中主要是对受教育者进行基本文化知识与技能的培养,其个人收益率远低于高等教育,同时其人力资本投资转化为生产力比中等职业教育来得更缓慢。因此,高中教育个人分担的教育成本比例应低于高等教育和中等职业教育。由此可见,高中教育具有广泛的社会效益,是确保所有青少年至少掌握参与社会工作所需要的基本技能的基础教育,所以应当以政府投入为主。因此,上级政府可以通过加大财政转移支付力度、增加教育投入、化解学校过重的债务等,改善其教育服务的公益性,使学校有能力以收费减免、发放奖学金、提供勤工助学岗位以及补助生活费等灵活的方式扩大资助范围和资助额度。
2.逐步推行“高中生生源地助学贷款”
对贫困高中生实行“高中生助学贷款”是对大学生助学贷款的进一步延伸,将国家助学贷款业务由大学延伸到高中,由支持高等教育拓展到支持高中阶段教育,可为金融信贷服务向义务教育延伸奠定现实基础,为更好地支持基础教育开辟出一条途径。
当然,对贫困高中生实行助学贷款有一定的难度,这是肯定的。比如说,大学生可以凭高考录取通知书申请贷款,而发放高中生助学贷款,需要对贷款对象的家庭进行信用考察,同时对学生的学习成绩也有一定的要求。为此,人民银行河北省永清县支行在2004年通过实际调查已研究制定出了《永清县生源地高中生助学贷款试行办法》。当年,通过农村信用社就办理生源地高中生助学贷款58笔,金额17.7万元。截至2006年9月,在高中生助学贷款的资助下,该县已经有206名学生顺利升入高中,83名辍学生重返高中课堂。2005年和2006年,有8名受到贷款资助的贫困学生考上了大学。永清县的做法为我们提供了一个很好的范例,也为我们大范围地推行普通高中贫困生助学贷款制度提供了借鉴。
3.建立和完善社会力量对贫困高中生的资助体系
据调查,目前我国中西部县镇农村高中生总数约为900多万人,其中贫困高中生比例为20%,即180多万人,按照每名普通高中生每年1500~2000元计算,需要资助的资金约36亿元。如果单靠国家目前的财力,是有一定困难的。因此,全国政协委员孙继业建议,应将高等教育的助困体系延伸至高中教育,尽快在各地建立和完善高中贫困生资助制度。从中央到地方,要建立专门用于解决高中贫困生的基金,并建立一套科学、严格的高中贫困生助学金发放办法。要扩大高中生享受特困资助的范围,至少将城市低保户家庭和农村特困家庭子女纳入其中。一些教育界人士建议,国家应建立专门用于解决高中贫困生问题的救助制度,设立“奖、贷、助、补、减”等完整、系统的针对高中贫困生的救助政策和体系。可将目前设立的宏志班政策延伸至普通高中班级,让更多的学生享受到政府的优惠政策。同时,号召社会各界采取结对助学等形式,开辟多种救助渠道。
综上所述,关注高中贫困生,完善高中贫困生救助体系,对普及高中教育,进而为高等学校输送更多优秀人才,有着深远的现实意义。尽可能多地关注高中贫困生,建立普通高中贫困生资助体系,是我国教育资助体系中不可忽视的重要环节,更是国家和各级政府义不容辞的责任。
(责 编 若 洋)
一、我国高中贫困生的现状
1.贫困生比例和人数呈快速增长趋势
随着基础教育的发展,我国普通高中教育规模快速扩大,学生入学比例大幅度提高,贫困生比例因而也呈快速增长趋势。2007年5月至6月,中国扶贫基金会在部分地区展开的高中贫困生状况调查发现:国家级贫困县的贫困生面很大,贫困生比例大约在20%左右,其中特困生比例在7%左右。在经济条件相对落后的中西部地区,贫困、特困生的比例更高。以青海省乐都县乐都二中为例,2007年在校生2285人,贫困生竟然达1600余名,其中特困生约有488名,占学生总数的21%。尽管目前我国还没有专门关于普通高中贫困生的数据统计,但根据2004~2005学年统计的“全国公办普通高校贫困家庭学生占在校生总数的19%”的比例推算,2005年前后我国贫困高中生的规模大概有457万之多。(据《2005年全国教育事业发展统计公报》统计,2005年全国普通高中在校生为2409.09万人。)
2.“因贫辍学”“因学负债”的现象相当严重
一方面,我国贫困高中生“因贫辍学”问题已非常严重。2006年,我国普通高中生均学费达到1147元,比2000年增长72%,而同期我国农村居民家庭人均纯收入仅增长59%。据统计,2006年城市在校贫困高中生每校平均约占7.5%,而农村比例则更大,家庭贫困成为部分学生失学的主要原因。截至2006年,我国中西部82.3%的贫困高中生家庭是“因学致贫”,有20%的贫困高中生面临辍学的威胁,还有一些贫困生为了减轻家庭经济负担主动选择辍学。
另一方面,在一些地区,家庭“因学负债”的情况也日益凸显。据中国扶贫基金会于2007年7～8月开展的“新长城千村助学寻访活动”的调查显示,254名贫困高考生中仅有10.5%的家庭没有债务,有9.4%的家庭债务在1000~3000元,7.9%的家庭债务在3000~5000元,而债务在5000元以上的竟占到71.7%。这些家庭为了帮助子女完成高中阶段的学业进而考入大学,全家举债度日,背负沉重的经济负担,最多的竟然高达12万元。
3.生活窘迫使贫困生承受身体、精神的双重压力
高中教育虽然收费比大学低,但每年的各项费用至少也需要5000元左右,勉强交了学费的贫困高中生在学校的生活非常艰苦。据共青团河南省委希望工程办公室2005年对全省18个省辖市348所学校的16.45万名在校高中生发放的调查问卷结果显示,每月生活费低于100元的高中生竟占44%,有相当一部分农村贫困高中生仅靠馒头和开水充饥。2007年,中国扶贫基金会新长城项目对我国16个国家级贫困县的16所高中进行问卷调查,结果显示:59.52%的贫困生家庭每月能提供的生活费用在100元以下,平均每天不足4元。
家庭贫困除了给贫困高中生带来影响学习的压力外,还给他们带来很重的精神负担,这些贫困高中生普遍感到自卑和孤独。2005年,中国扶贫基金会新长城项目部提供的《中国优秀特困高考生调查报告》中对特困生所在学校的教师调查结果显示:48.5%的特困生心理压力较大,有自卑倾向。具体表现为平时不愿意参加集体组织的活动,寡言、沉闷而欠缺活泼,较严重的同学还有自闭倾向,几乎不愿与周围老师和同学进行沟通、交流。有67%的贫困高中生表示因为家庭贫困导致与同学交往有心理障碍,有75%的贫困高中生则表示因为家庭贫困造成在学校里有孤独感。
二、高中贫困生资助未纳入国家资助体系的原因
目前,我国普通高中贫困生的资助政策依然被排除在国家教育资助政策体系之外。随着普及高中阶段教育目标的日益临近,对普通高中贫困家庭学生的资助问题已愈发突出。分析造成上述问题的原因,主要有以下几个方面:
1.教育的非义务性造成普通高中实行成本分担的教育财政政策
在我国,普通高中属于非义务教育,国家实行教育成本分担的财政政策,在校生需要负担学杂费及其他费用,这导致不少贫困家庭不堪重负。通常人们认为,我国的高中教育在消费上具有拥挤性和局部排他性的特征,是一种典型的准公共产品。接受高中教育者,增加了获得收入乃至提高社会地位的能力,有更多的发展机遇和更好的职业前途,所以受教育者应当根据受益程度缴纳适当费用,补偿一部分教育成本,这是合理的也是公平的。况且普通高中正常的交费标准目前并不高(不考虑择校费的情况),如果连高中都读不起,将难以承担以后上大学的费用。基于这种认识,社会上对高中贫困生尤其是学业成绩平平的高中贫困生失学并不感到有多少遗憾。同时,由于教育产业化思潮的影响,人们过分强调教育成本分担,而对“弱势补偿”有所忽视,这是导致高中教育中贫困生救助不力的根源之一。
2.政府决策部门对资助贫困高中生的必要性认识不足
由于普通高中不属于义务教育,导致了政府部门在助学问题上忽略了普通高中阶段。首先,地方教育行政部门对高中教育的兴奋点多集中在高考升学上,对贫困生的救助工作则表现淡漠。其次,受财力不足的制约和制度缺失的影响,民政部门在关乎弱势群体生存需要的社会救济方面尽管做了不少工作,但对涉及他们精神与发展需要的特殊社会福利却很少关注。再次,由于有关决策部门的官僚主义不同程度存在,对贫困生实际状况了解不多,对高中贫困生失学问题所可能带来的影响社会公平、影响社会和谐的不利因素估计不足、认识不到位。总之,人们对高中贫困生助学问题重视不够,这也在一定程度上暴露出政府有关部门对这个社会性问题的漠视。
3.救助贫困生的责任主体界定不合理
救助贫困生的责任主体首先应是各级政府部门,其次才是学校,但是国家有关政策及文件中对这个问题缺乏明确界定。以山东省为例,该省将对普通高中生的救助实施方式主要定位于学杂费减免,使学校成为救助的责任主体。这样一种界定缺乏合理的依据。其一,学校和政府的社会角色不同。政府是发展区域教育的主体,是教育经费的主要提供者,也是社会弱势群体的最大保护者,这是政府的职责所决定的。政府提供教育经费,包含着要对家境贫困的学生给予必要的帮助。学校是非营利组织,具有社会公益性,在道义上有扶困助学的义务,但不是法定的义务。其二,从现状看,公办学校的运行机制与教育服务的公益性还不相适应。政府对普通高中教育的投入不足现象较为普遍,特别是在欠发达省区已形成“吃饭靠财政、运转靠收费、建设靠贷款”的窘迫局面。许多学校负债运转,致使学校对贫困高中生的救助在客观上受到极大制约。
三、建立高中贫困生资助制度的建议
贫困不是年青学子的过错。在解决普通高中贫困生入学问题方面,各级政府担负着义不容辞的责任。笔者认为,国家建立普通高中贫困生资助制度势在必行。因此,我们提出如下的对策和建议:
1.落实政府的教育投入责任,进一步增加对普通高中的教育投入
原则上,一般国家和地区都是根据不同类型的教育所具有的公共产品性质的程度来决定财政负担的程度。不同类型的教育在“公共产品”与“私人产品”两端之间所处的位置是不同的。普通高中是比较典型的准公共产品,其教育服务在消费上具有部分竞争性,即普通高中教育对学生的数量有一定限制,所以受教育者应该承担一部分教育成本。但是,与高等教育相比,“普通高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育”,因而,高中主要是对受教育者进行基本文化知识与技能的培养,其个人收益率远低于高等教育,同时其人力资本投资转化为生产力比中等职业教育来得更缓慢。因此,高中教育个人分担的教育成本比例应低于高等教育和中等职业教育。由此可见,高中教育具有广泛的社会效益,是确保所有青少年至少掌握参与社会工作所需要的基本技能的基础教育,所以应当以政府投入为主。因此,上级政府可以通过加大财政转移支付力度、增加教育投入、化解学校过重的债务等,改善其教育服务的公益性,使学校有能力以收费减免、发放奖学金、提供勤工助学岗位以及补助生活费等灵活的方式扩大资助范围和资助额度。
2.逐步推行“高中生生源地助学贷款”
对贫困高中生实行“高中生助学贷款”是对大学生助学贷款的进一步延伸,将国家助学贷款业务由大学延伸到高中,由支持高等教育拓展到支持高中阶段教育,可为金融信贷服务向义务教育延伸奠定现实基础,为更好地支持基础教育开辟出一条途径。
当然,对贫困高中生实行助学贷款有一定的难度,这是肯定的。比如说,大学生可以凭高考录取通知书申请贷款,而发放高中生助学贷款,需要对贷款对象的家庭进行信用考察,同时对学生的学习成绩也有一定的要求。为此,人民银行河北省永清县支行在2004年通过实际调查已研究制定出了《永清县生源地高中生助学贷款试行办法》。当年,通过农村信用社就办理生源地高中生助学贷款58笔,金额17.7万元。截至2006年9月,在高中生助学贷款的资助下,该县已经有206名学生顺利升入高中,83名辍学生重返高中课堂。2005年和2006年,有8名受到贷款资助的贫困学生考上了大学。永清县的做法为我们提供了一个很好的范例,也为我们大范围地推行普通高中贫困生助学贷款制度提供了借鉴。
3.建立和完善社会力量对贫困高中生的资助体系
据调查,目前我国中西部县镇农村高中生总数约为900多万人,其中贫困高中生比例为20%,即180多万人,按照每名普通高中生每年1500~2000元计算,需要资助的资金约36亿元。如果单靠国家目前的财力,是有一定困难的。因此,全国政协委员孙继业建议,应将高等教育的助困体系延伸至高中教育,尽快在各地建立和完善高中贫困生资助制度。从中央到地方,要建立专门用于解决高中贫困生的基金,并建立一套科学、严格的高中贫困生助学金发放办法。要扩大高中生享受特困资助的范围,至少将城市低保户家庭和农村特困家庭子女纳入其中。一些教育界人士建议,国家应建立专门用于解决高中贫困生问题的救助制度,设立“奖、贷、助、补、减”等完整、系统的针对高中贫困生的救助政策和体系。可将目前设立的宏志班政策延伸至普通高中班级,让更多的学生享受到政府的优惠政策。同时,号召社会各界采取结对助学等形式,开辟多种救助渠道。
综上所述,关注高中贫困生,完善高中贫困生救助体系,对普及高中教育,进而为高等学校输送更多优秀人才,有着深远的现实意义。尽可能多地关注高中贫困生,建立普通高中贫困生资助体系,是我国教育资助体系中不可忽视的重要环节,更是国家和各级政府义不容辞的责任。
(责 编 若 洋)