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摘 要：内部控制是事业单位管理工作中的重要组成部分。随着公共财政管理体制、预算管理体制、绩效考评制度以及事业单位人事制度改革的深入，规范和加强内部控制，是提高事业单位行政效率和资金使用效益的重要手段，是加强廉政建设的重要举措。本文通过分析事业单位内部控制现状，总结内部控制制度建设存在的问题，查找问题的原因，提出了相应的对策以促进事业单位内部控制制度的建立与健全。
关键词：事业单位 内部控制 改进
一、研究背景
内部控制是事业单位管理工作中的重要组成部分。随着公共财政管理体制、预算管理体制、绩效考评制度以及事业单位人事制度改革的深入，规范和加强内部控制，是提高事业单位行政效率和资金使用效益的重要手段，是加强廉政建设的重要举措。2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布以来，我国事业单位内部控制制度建设受到前所未有的重视，得到了较大的发展，但从微观来看，事业单位内部控制制度建设还较为滞后，特别是与大中型企业相比，或可以说，我国事业单位内部控制制度建设尚处于起步阶段，还存在这样那样的不足。
二、事业单位内部控制存在的问题
1.内部控制框架碎片化。目前，相当部分单位认为事业单位性质不是以盈利为目的，经费来源渠道较为单一，且市场竞争度大大小于以追求利润最大化的企业，所以内部控制也不那么重要，将单位内部控制简单的理解为就是把“钱”管好。表现在：1、内部控制等同于会计控制。认为内部控制是财务部门的事情，内部控制就是会计控制，将全部内部控制工作都放到财务部门，导致内部控制工作一边倒、边缘化，致使内部控制的合力作用打了折扣；2、决策、执行、监督不实行严格意义上的分立。不少事业单位的主要领导“官”念严重，权力过分集中，决策“一言堂”，重执行，轻监管，没有充分发挥相关部门的制衡作用，不按规程行事，为腐败的产生留下可乘之机。对事业单位内部控制框架理解的碎片化，在很大程度上削弱了内部控制建设在预防腐败上作用的发挥。事业单位腐败案例的层出不穷，说明了决策、执行、监督一体化的危害性的客观存在
2.预算控制缺乏科学性。行政事业单位内部控制使用最广泛的是利用预算控制进行管理。我国事业单位的资金主要来源是财政，这种资金来源特殊性，要求预算控制非常严谨及重要。但是，当前在大部分事业单位，预算管理很不规范、严谨，预算控制薄弱。主要表现在以下两个方面：第一，预算的编制不够细致。在做预算计划的时候，还像以前的做法那样实行“打包”式预算，没有详细到部门和具体的项目，在预算支出的时候没有逐笔核对。在预算执行过程中，与采购相关制度衔接不够紧密，执行上存在很多的不确定性，从而让有些人有机可趁，为违纪行为，以权谋私，贪污腐败等留下“伏笔”。第二，在做部门预算时，预算的弹性太大，没有实施标准的定额。科学的预算管理要求预算编制有完整、科学的支出额体系，合理规范的预算编制才能顺利执行，才能更好的保证年度任务的完成。当前许多事业单位不重视调查研究，不研究新形势、新方法，基本上沿用“基数+增长”的预算编制方式，主观判断任意削减预算或者追加预算，且对预算变动较频繁，资金使用预见性较弱，预算不按照计划执行，不具备较强的科学性，从而导致预算控制力的削弱。
3.财务部门控制缺乏规范性。内部控制最核心的工作就是会计的内部控制。但是，在我国大部分事业单位中，会计内部控制常常不被重视，在于经济业务或者管理活动相关的审批比较松弛，审批、经办、保管人员之间本应起着相互监督的作用，但在大多数事业单位却没有对这些人员进行实质性的分离设岗，导致相关人员有机可乘，弄虚作假，导致国有资产流失严重。例如：在领用物资的时候没有按照程序办理，导致多领或者错领的；还有在采购过程中，鉆内部控制的空子，趁机从中捞取好处，吃回扣，让公款流入个人钱包等现象。责权不明确，导致职务重叠，导致不能遵循会计信息要求的可靠性，致使会计信息失真，对国有资产保护不利。
4.监督机制不完善。我国的事业单位，大多数都未设计专职部门对内部控制执行情况进行监督检查，有些是名义上授权给财务部门进行监督，但是并未真正给予相应的权限，形同虚设。即使部分行政事业单位设立了相应的监督或者内部审计机构，都流于形式，对单位的经济业务和管理活动，不能起到实质上的监督控制作用。我国事业单位不能广泛的建立监督机制，真正实施对内部控制的执行与管理，直接影响内部控制的管理，使内部控制不能完全发挥作用。
5.内部控制执行力弱。内部控制的目标只有执行到位才能实现，通过内部控制的执行才能检验出内部体系问题所在。我国大部分事业单位的财务工作由领导亲自抓，而下属设立的相关内部审计部门和人员均隶属于领导，经济利益直接受到相关领导的制约。这样的管理设置，使内审人员的监督工作形同虚设，流于形式，造成外部监督被削弱 内部监督效果不明显。同时，相关部门对预算分配、资金使用情况监督不够，处罚力度也较轻。例如预算单位的财务被查出问题，对查出问题的人处罚较轻，重人情而轻规定。
三、事业单位内部控制问题的原因溯源
1.对内控的认识流于片面。当前我国部分事业单位对内部控制的重视还不够，内部控制意识较薄弱，对内部控制整体框架的认识仅停留在依赖某一部门及人员上面，认为事业单位不是以盈利为目的的，且资金基本从财政拨款，没有太多的经营活动，外无经营压力内无动力，所以认为进行内部控制是多余的。即使认为做了内部控制，其实也仅仅只是针对财务上的资金进行了适当的控制，把内部控制理解为就是简单的费用支出控制，认为那只是财务部门的事情，从而使内部控制制度缺失。树立正确的内部控制管理理念，是设计和有效运行内部控制的重要前提，所以需要加强这方面的意识。
2.事业单位内部审计部门层级较低，话语权不高，监督作用有限。一方面，不少行政事业单位的财务工作和内部控制工作都是由单位负责人亲自抓，内部审计部门负责人往往由分管财务的领导兼任，在制度上存在自己管自己的缺陷，事业单位或为了政绩或迫于上级单位压力等种种原因，迁就效率而破坏制度的连续性的行为时有发生。在这种情况下，内部审计部门也除了配合之外似乎没什么好的办法。这在客观上约束了内部审计人员的监督作用，在弱化外部监督机制的同时，也导致了内部控制的失效。 3.事业单位内部控制信息不透明，公众（纳税人）无法对其效性作出评价，外部动力不足。从根本上讲，事业单位是非盈利的公共机构，其资金来源于纳税人，天然对纳税人负有受托责任。就我国目前情况来看，倘无公众对事业单位内部控制的有效性作出评价的先例。但近年来社会呼声渐起，社会公众也越来越关心这方面的信息。我们认为，公众对事业单位内部控制的有效性作出评价，不仅可以促进事业单位内部更好地完成组织的目标，也有利于挽救社会公众的信心。只有接受公众这个大股东的监督，才能为事业单位的内部控制提供最有力的支撑。
四、事业单位内部控制改进举措
综合以上所述，当前我国行政事业单位内部控制的改进势在必行，笔者根据以上所述有以下几点改进建议：
1.树立内部控制重要性的意识。事业单位的内部控制，单位负责人对内部控制的管理起着重要的作用，单位负责人对于内部控制和会计工作都是第一责任人，对本单位的会计信息真实性和完整性担负着主要责任，对内部控制的合理性和执行情况起着制约作用。而内部控制的意识是执行力是否有效的重要因素，因此首先要树立起内部控制制度重要性的意识，这就要单位负责人起表率作用，单位负责人要强调内部控制的重要性，还要配合宣传培训、教育，使单位成员都能够充分认识内部控制制度的职责。在广大员工中普及内部控制知识，让全员了解和自觉认真执行单位的内部控制制度，共同完成内部控制目标。 单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。
2.按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求进一步完善事业单位内部控制框架。建议事业单位参照 2014年正式执行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》：从内控5要素（控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监控）着手，结合各单位自身特点，进一步完善内控制度。第一，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、国有资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况的风险进行全面、系统和客观评估。第二，应当设置内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。第三，参照“规范”要求，分别针对预算、收支、政府采购、国有资产、基本建设项目、经济合同六个方面的业务，建立起内部管理制度。第四，单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。要确保内部监督部门的相对独立性。第五，具体问题具体分析，结合本单位实际情况，按照成本费用的原则完善内部控制制度
3.要重点加强部门预算制度。区级行政事业单位—特别是高校，每年都有金额巨大的预算。如何为切实规范专项资金管理，保障资金安全、高效运行，发挥资金使用效益，是事业单位内控的重要目的。事业单位应健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。首先，事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。然后，单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。最后，预算执行要严格把关，从预算的制作，到审核、招标、合同签订、验收、付款，要按“行政事业单位内部控制规范”要求制定一整套监管流程。每个环节都要落实到具体的部门和负责人，不能因为职责不明而产生相互推委的情况，更不能造成国有资产流失。
4.提高内部审计的层级，最大限度的发挥内审部门的能动性。内部审计部门作为单位领导人的眼睛和耳朵，需要对单位的管理手段是否经济有效、有无弊漏，进行经常性的检查、分析和评价。内部审计部门对整个内控体系的重要性不言而寓。从审计的独立性、有效性来讲，领导层次愈高，独立性愈强，发挥的作用也越大。它直接决定内部审计工作能否有效开展，理想的内部审计部门应直接受单位主要 负责人的领导。
5.绩效考评制度向适当向内控倾斜。近年来事业单位--特别是高校已普遍实行绩效考核，将加薪酬晋级等个人发展和绩效挂钩，充分地调动了事业单位职员的积极性，提高了事业单位管理的廉洁、效能。但我们在实践中发现，事业单位绩效考核大多是基于结果向导型的，即考核的重点是工作完成量和执行效率。较少涉及了职员的工作方式和工作行为考核。绩效考核体系中如果多增加一些行为导向型的元素，比如，在工作过程中是否违反了内控制度等考核指标。将有利于内部控制制度的执行。的原因是什么，执行效果欠缺的人哪怕是上下级裙带关系也需要深入调查和研究，不可敷衍了事。根据内部控制制度的基本执行情况，要奖罚分明单位可以结合岗位和工作业绩进行工资分配；对于违规违章的坚决进行行政处分和经济处罚，形成完善的激励及惩罚机制，以确保内部控制工作的有效进行。
参考文献：
[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题，会计研究.2013.1.
[2]《行政事業单位内部控制规范（试行）》，财政部2012年11月29日.
※基金项目：课题金费来源：广西教育财务管理研究专项课题，编号：2013ZCW007.
关键词：事业单位 内部控制 改进
一、研究背景
内部控制是事业单位管理工作中的重要组成部分。随着公共财政管理体制、预算管理体制、绩效考评制度以及事业单位人事制度改革的深入，规范和加强内部控制，是提高事业单位行政效率和资金使用效益的重要手段，是加强廉政建设的重要举措。2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布以来，我国事业单位内部控制制度建设受到前所未有的重视，得到了较大的发展，但从微观来看，事业单位内部控制制度建设还较为滞后，特别是与大中型企业相比，或可以说，我国事业单位内部控制制度建设尚处于起步阶段，还存在这样那样的不足。
二、事业单位内部控制存在的问题
1.内部控制框架碎片化。目前，相当部分单位认为事业单位性质不是以盈利为目的，经费来源渠道较为单一，且市场竞争度大大小于以追求利润最大化的企业，所以内部控制也不那么重要，将单位内部控制简单的理解为就是把“钱”管好。表现在：1、内部控制等同于会计控制。认为内部控制是财务部门的事情，内部控制就是会计控制，将全部内部控制工作都放到财务部门，导致内部控制工作一边倒、边缘化，致使内部控制的合力作用打了折扣；2、决策、执行、监督不实行严格意义上的分立。不少事业单位的主要领导“官”念严重，权力过分集中，决策“一言堂”，重执行，轻监管，没有充分发挥相关部门的制衡作用，不按规程行事，为腐败的产生留下可乘之机。对事业单位内部控制框架理解的碎片化，在很大程度上削弱了内部控制建设在预防腐败上作用的发挥。事业单位腐败案例的层出不穷，说明了决策、执行、监督一体化的危害性的客观存在
2.预算控制缺乏科学性。行政事业单位内部控制使用最广泛的是利用预算控制进行管理。我国事业单位的资金主要来源是财政，这种资金来源特殊性，要求预算控制非常严谨及重要。但是，当前在大部分事业单位，预算管理很不规范、严谨，预算控制薄弱。主要表现在以下两个方面：第一，预算的编制不够细致。在做预算计划的时候，还像以前的做法那样实行“打包”式预算，没有详细到部门和具体的项目，在预算支出的时候没有逐笔核对。在预算执行过程中，与采购相关制度衔接不够紧密，执行上存在很多的不确定性，从而让有些人有机可趁，为违纪行为，以权谋私，贪污腐败等留下“伏笔”。第二，在做部门预算时，预算的弹性太大，没有实施标准的定额。科学的预算管理要求预算编制有完整、科学的支出额体系，合理规范的预算编制才能顺利执行，才能更好的保证年度任务的完成。当前许多事业单位不重视调查研究，不研究新形势、新方法，基本上沿用“基数+增长”的预算编制方式，主观判断任意削减预算或者追加预算，且对预算变动较频繁，资金使用预见性较弱，预算不按照计划执行，不具备较强的科学性，从而导致预算控制力的削弱。
3.财务部门控制缺乏规范性。内部控制最核心的工作就是会计的内部控制。但是，在我国大部分事业单位中，会计内部控制常常不被重视，在于经济业务或者管理活动相关的审批比较松弛，审批、经办、保管人员之间本应起着相互监督的作用，但在大多数事业单位却没有对这些人员进行实质性的分离设岗，导致相关人员有机可乘，弄虚作假，导致国有资产流失严重。例如：在领用物资的时候没有按照程序办理，导致多领或者错领的；还有在采购过程中，鉆内部控制的空子，趁机从中捞取好处，吃回扣，让公款流入个人钱包等现象。责权不明确，导致职务重叠，导致不能遵循会计信息要求的可靠性，致使会计信息失真，对国有资产保护不利。
4.监督机制不完善。我国的事业单位，大多数都未设计专职部门对内部控制执行情况进行监督检查，有些是名义上授权给财务部门进行监督，但是并未真正给予相应的权限，形同虚设。即使部分行政事业单位设立了相应的监督或者内部审计机构，都流于形式，对单位的经济业务和管理活动，不能起到实质上的监督控制作用。我国事业单位不能广泛的建立监督机制，真正实施对内部控制的执行与管理，直接影响内部控制的管理，使内部控制不能完全发挥作用。
5.内部控制执行力弱。内部控制的目标只有执行到位才能实现，通过内部控制的执行才能检验出内部体系问题所在。我国大部分事业单位的财务工作由领导亲自抓，而下属设立的相关内部审计部门和人员均隶属于领导，经济利益直接受到相关领导的制约。这样的管理设置，使内审人员的监督工作形同虚设，流于形式，造成外部监督被削弱 内部监督效果不明显。同时，相关部门对预算分配、资金使用情况监督不够，处罚力度也较轻。例如预算单位的财务被查出问题，对查出问题的人处罚较轻，重人情而轻规定。
三、事业单位内部控制问题的原因溯源
1.对内控的认识流于片面。当前我国部分事业单位对内部控制的重视还不够，内部控制意识较薄弱，对内部控制整体框架的认识仅停留在依赖某一部门及人员上面，认为事业单位不是以盈利为目的的，且资金基本从财政拨款，没有太多的经营活动，外无经营压力内无动力，所以认为进行内部控制是多余的。即使认为做了内部控制，其实也仅仅只是针对财务上的资金进行了适当的控制，把内部控制理解为就是简单的费用支出控制，认为那只是财务部门的事情，从而使内部控制制度缺失。树立正确的内部控制管理理念，是设计和有效运行内部控制的重要前提，所以需要加强这方面的意识。
2.事业单位内部审计部门层级较低，话语权不高，监督作用有限。一方面，不少行政事业单位的财务工作和内部控制工作都是由单位负责人亲自抓，内部审计部门负责人往往由分管财务的领导兼任，在制度上存在自己管自己的缺陷，事业单位或为了政绩或迫于上级单位压力等种种原因，迁就效率而破坏制度的连续性的行为时有发生。在这种情况下，内部审计部门也除了配合之外似乎没什么好的办法。这在客观上约束了内部审计人员的监督作用，在弱化外部监督机制的同时，也导致了内部控制的失效。 3.事业单位内部控制信息不透明，公众（纳税人）无法对其效性作出评价，外部动力不足。从根本上讲，事业单位是非盈利的公共机构，其资金来源于纳税人，天然对纳税人负有受托责任。就我国目前情况来看，倘无公众对事业单位内部控制的有效性作出评价的先例。但近年来社会呼声渐起，社会公众也越来越关心这方面的信息。我们认为，公众对事业单位内部控制的有效性作出评价，不仅可以促进事业单位内部更好地完成组织的目标，也有利于挽救社会公众的信心。只有接受公众这个大股东的监督，才能为事业单位的内部控制提供最有力的支撑。
四、事业单位内部控制改进举措
综合以上所述，当前我国行政事业单位内部控制的改进势在必行，笔者根据以上所述有以下几点改进建议：
1.树立内部控制重要性的意识。事业单位的内部控制，单位负责人对内部控制的管理起着重要的作用，单位负责人对于内部控制和会计工作都是第一责任人，对本单位的会计信息真实性和完整性担负着主要责任，对内部控制的合理性和执行情况起着制约作用。而内部控制的意识是执行力是否有效的重要因素，因此首先要树立起内部控制制度重要性的意识，这就要单位负责人起表率作用，单位负责人要强调内部控制的重要性，还要配合宣传培训、教育，使单位成员都能够充分认识内部控制制度的职责。在广大员工中普及内部控制知识，让全员了解和自觉认真执行单位的内部控制制度，共同完成内部控制目标。 单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。
2.按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求进一步完善事业单位内部控制框架。建议事业单位参照 2014年正式执行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》：从内控5要素（控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监控）着手，结合各单位自身特点，进一步完善内控制度。第一，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、国有资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况的风险进行全面、系统和客观评估。第二，应当设置内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。第三，参照“规范”要求，分别针对预算、收支、政府采购、国有资产、基本建设项目、经济合同六个方面的业务，建立起内部管理制度。第四，单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。要确保内部监督部门的相对独立性。第五，具体问题具体分析，结合本单位实际情况，按照成本费用的原则完善内部控制制度
3.要重点加强部门预算制度。区级行政事业单位—特别是高校，每年都有金额巨大的预算。如何为切实规范专项资金管理，保障资金安全、高效运行，发挥资金使用效益，是事业单位内控的重要目的。事业单位应健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。首先，事业单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。然后，单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。最后，预算执行要严格把关，从预算的制作，到审核、招标、合同签订、验收、付款，要按“行政事业单位内部控制规范”要求制定一整套监管流程。每个环节都要落实到具体的部门和负责人，不能因为职责不明而产生相互推委的情况，更不能造成国有资产流失。
4.提高内部审计的层级，最大限度的发挥内审部门的能动性。内部审计部门作为单位领导人的眼睛和耳朵，需要对单位的管理手段是否经济有效、有无弊漏，进行经常性的检查、分析和评价。内部审计部门对整个内控体系的重要性不言而寓。从审计的独立性、有效性来讲，领导层次愈高，独立性愈强，发挥的作用也越大。它直接决定内部审计工作能否有效开展，理想的内部审计部门应直接受单位主要 负责人的领导。
5.绩效考评制度向适当向内控倾斜。近年来事业单位--特别是高校已普遍实行绩效考核，将加薪酬晋级等个人发展和绩效挂钩，充分地调动了事业单位职员的积极性，提高了事业单位管理的廉洁、效能。但我们在实践中发现，事业单位绩效考核大多是基于结果向导型的，即考核的重点是工作完成量和执行效率。较少涉及了职员的工作方式和工作行为考核。绩效考核体系中如果多增加一些行为导向型的元素，比如，在工作过程中是否违反了内控制度等考核指标。将有利于内部控制制度的执行。的原因是什么，执行效果欠缺的人哪怕是上下级裙带关系也需要深入调查和研究，不可敷衍了事。根据内部控制制度的基本执行情况，要奖罚分明单位可以结合岗位和工作业绩进行工资分配；对于违规违章的坚决进行行政处分和经济处罚，形成完善的激励及惩罚机制，以确保内部控制工作的有效进行。
参考文献：
[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题，会计研究.2013.1.
[2]《行政事業单位内部控制规范（试行）》，财政部2012年11月29日.
※基金项目：课题金费来源：广西教育财务管理研究专项课题，编号：2013ZCW007.