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摘要:对处于经济转轨期的中国来说,正确定位政府经济职能具有重要意义。文章从市场产权的四个组成部分对政府经济职能进行定位,力求使市场这只“无形的手”与政府这只“有形的手”实现最佳结合。
关键词:市场产权;政府经济职能;定位
市场产权是指一国中央政府对其构建、所有、运作、管理市场及从中获益的一系列市场规则与制度安排。市场产权有四个构成要素,即市场所有权、市场使用权、市场占有权和市场收益权。
一、基于市场所有权的政府经济职能定位
市场所有权是指一个国家对于其建立在领土主权基础上的市场本身所具有排他性的权利。国家或中央政府是市场规则、制度建设最主要的供给者和市场环境建设最大的投资主体,理所当然拥有市场所有权,并运用市场所有权进行国家干预。
(一)界定、明晰产权以降低交易成本
所谓界定产权,就是要把这些权力落实给个人。交易成本是市场固有的成本,不可能由市场自身来解决,需要市场以外的制度安排,政府作用就是重要的制度安排。降低和克服交易成本的一条重要途径是界定和保护产权。
产权界定与清晰的内容包括:一是产权归属的界定与清晰,即广义所有权的界定与清晰;二是产权所包括的各种权利在分解条件下的界定与清晰;三是产权的外部影响引起的产权边界的界定与清晰;四是产权的利益主体及其行为的界定与清晰,即产权的利益主体的权能与利益的界定与清晰。
(二)构建市场环境
1、建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。统一的市场必须打破条块分割、地区封锁,使商品和生产要素可以在不同行业、部门、地区之间自由流动;市场体系不仅要对内开放,也要对外开放;市场体系必须在一个公平竞争的环境下运行;要有一定规则来维持市场的正常秩序,保证公平竞争和资源的合理流动。
2、建立市场规则,优化市场秩序。市场规则可以有效地约束和规范市场主体的市场行为,使其有序化、规范化和制度化;优化社会主义市场秩序,亟待加强以下内容:产权制度、契约制度、进出制度、竞争制度、产品责任制度、舆论监督制度等。
3、加强和改善政府對市场的管理和监督。可以从以下方面着手:一是国家凭借政权的力量制定有关市场的经济政策和市场规则,以此来约束市场活动参与者的经济行为;二是建立健全市场管理组织,加强市场管理;三是完善中介组织的市场行为;四是加强道德规范建设。
(三)弥补市场失灵
1、提供公共物品和公共服务。中央政府应该提供的是涉及全国共同利益的公共物品,如国防、外交、国家战略方针、教育宣传、法律制度等等;而省级政府应该提供的是关系全省共同利益的公共物品,包括全省发展战略方针、全省性法规条例、社会治安等等。
2、克服市场信息不完全。不完全信息也可能造成垄断力量。政府的介入就是要克服这种不完全停息问题,为厂商提供在现有市场上不能获取的信息,并强制要求厂商披露有关信息。政府可以通过强制性的信息披露改善信息不对称状况,并能防范市场的系统风险。
3、解决市场可能产生的外部性问题。政府要通过法律等途径克服有害外部性问题,其目的是要使外部化了的企业成本内部化,由企业自己承担造成的外部化成本。政府既可以采用法制手段、行政手段来界定产权,明晰权益,也可以利用经济手段来矫正外部性。
(四)协调对外合作
政府在发挥国际协作经济职能的策略选择中应把握住三个方面:一是充分发挥政府的外交职能,与各国建立良好的经济合作关系,争取一个稳定的国际经济合作环境;二是积极建立和参加各种形式的国际经济合作组织,主动参与国际经济合作规则的制订;三是注重国家经济安全,共同防范国际经济风险传播。
二、基于市场使用权的政府经济职能定位
市场使用权是指国家把市场的经营权委托给与自身存在契约关系的企业开展生产经营活动。因此,从市场使用权角度行使政府经济职能主要在于处理好政企关系。
(一)确定国有经济的控制力及进行布局和结构调整
1997年党的十五大提出要从战略上调整国有经济布局的任务以后,经过10余年的努力已取得实质性进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,而从一般竞争性行业中逐步退出。从我国国情出发,今后国有经济调整和重组的主要目标是:进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业;加快国有大中型企业公司制股份制改革;大多数国有中小企业放开搞活。
(二)对国有企业进行产权改革以建立现代企业制度
现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。公司治理结构是指公司制企业中股东大会、董事会和高层经理人员之间划分权力、责任、利益,以形成一种相互制衡、相互依赖的组织制度安排。为使公司治理结构高效,决策体系科学,要满足以下三个要素:一是权责分明,各司其职;二是委托代理,纵向授权;三是激励与制衡机制并存。
(三)完善国有资产管理体制
党的十六大提出深化国有资产管理体制改革的重要任务,我国国有资产管理体制改革已取得显著成效。党的十七大提出,加快国有资本经营预算制度,继续深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。今后,要坚持政企分开、政资分开、政事分开,“三统一、三结合”的原则,进一步完善国有资产管理体制。
(四)形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局
党的十七大报告提出,“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”,“坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。今后,应把形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局作为坚持和完善基本经济制度的重要着力点,以便更好地促进国民经济平稳、快速和健康发展。
三、基于市场占有权的政府经济职能定位
市场占有权是指国内民族资本或民族工业在主要产品或劳务市场占据主导权,考核的是民族工业的市场竞争力或国际竞争力。我国政府要充分发挥市场占有权职能,以提升企业竞争力,提高产业竞争力,不断增强国家竞争力。
(一)提升企业竞争力
我国政府可以根据国内的比较优势和资源禀赋条件,选择有可能取得技术突破并形成产业竞争力的领域,实行重点扶持,培育动态比较优势,争取在国际分工和竞争中处于有利地位。政府需要鼓励竞争和创新,保护知识产权,制订一系列改善产业发展所需要的制度,提升本国企业的国际竞争力。可以考虑实施大企业大集团战略,做大做强一批技术创新能力强、主业突出、持续盈利能力强的骨干企业群。
(二)提高产业竞争力
1、扶持幼稚产业。加入WTO以后,国内基础薄弱的产业将不可避免地要同国际实力雄厚的产业进行同台竞争,必须在遵守国际有关规则的前提下,实行新的幼稚产业扶持政策,以抵消贸易自由化对这些产业带来的不利冲击。新的扶持政策是在一定时期内对其弱势予以扶持,最终目标是增强我国产业的国际竞争力,为最终成为一流经济强国确立坚实的产业基础。
2、实施有利于比较优势动态转换的产业竞争战略。中国在开放型经济中不仅仅是要获得借助于劳动密集型产品出口所带来的比较利益,更要借助于开放型经济提升和优化自己的产业结构,提高技术密集产业的比重,利用国际资源和国际市场提升国内的产业结构,使潜在竞争优势成为现实竞争优势。
3、致力于制定和调整区域经济布局政策,为产业集群创造条件。政府要根据各个地区的自然、经济、社会条件进行规划,制定发展计划,确定优先发展的区域。在优先发展的区域,政府要重点支持,建立现代化的交通运输、电信、能源、教育培训机构,提升区域内生产要素的结构和水平,为产业集群的形成创造条件。
(三)增强国家竞争力
1、改善国内投资环境,提高投资吸引力。吸引投资主要依靠一国的软硬件投资环境,而这些条件往往属于公共产品,只能由政府提供。政府一方面通过财政投资改善本国基础设施,另一方面通过提高行政服务质量、改善投融资环境、提高教育水平、扶持优秀文化改善软件环境,达到吸引和留住国际资本的目的。
2、协助本国企业的海外投资活动,提供相应的信息和保险服务。只有本国的企业国际化战略获得成功,才是真正具备了国家经济竞争实力。然而企业在实施海外投资战略时往往面临信息缺乏的困难,而政府在帮助企业获得海外投资相关信息方面具备优势;同时,企业的海外投资风险较大,政府应在公共利益基础上建立相应的海外投资保险机制,帮助解决企业的后顾之忧。
3、實施优化贸易结构的外贸管理措施。国际贸易体现一国经济的国际化程度,但衡量国家经济国际竞争力的强弱不仅要通过贸易量数据,更要分析贸易结构。生产和出口更多的高新技术、高附加值产品和发展服务贸易能够提高国家竞争力水平。贸易结构的调整如果仅依靠市场自发完成需要较长的周期,也要承担相应的风险,因此需要政府主动规划与调整。
四、基于市场收益权的政府经济职能定位
市场收益权主要是指市场所有权在经济上的实现形式。从市场收益权角度政府行使经济职能主要在于处理好收入、支出及分配问题,缩小贫富差距,以实现共同富裕。
(一)资源配置职能
政府发挥资源配置作用应主要限于市场失灵的领域,首先在于提供公共产品。政府履行资源配置职能的方式具体表现为:一方面通过征税等方式获得提供公共产品所需要的资金;另一方面可以将所提供的公共产品列入政府支出范围,从而以非市场的方式——财政手段提供国防、外交等公共产品,实现资源在公共产品和私人产品之间的有效配置。其次,政府履行资源配置职能也要介入有外部效应的领域。
(二)调节收入分配职能
在市场经济体制上,GDP分配的最初阶段是由市场价格形成的要素分配。由于每个人在要素禀赋、机遇等方面的差异,由市场机制所决定的收入分配格局肯定是高低悬殊,客观上要求社会有一种缩小贫富差距的再分配机制。因此,政府就承担了该项职能。政府可以采取税收调节、转移支付、社会保障制度等方式来调节收入分配。
(三)经济稳定职能
指政府通过税收和公共支出等手段,去实现宏观经济的总目标——经济稳定,包括充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。政府可以采取“自动稳定器”对社会总需求进行调节,使社会总供求趋于一致;也可采用“相机抉择”的财政政策,根据经济状况,采用扩张或紧缩的财政政策来实现经济的稳定运行。
一个国家的经济能否快速稳定地向前发展,关键在于是否选择一种经济成本较低的产权制度安排,使市场这只“无形的手”与政府这只“有形的手”实现最佳结合。本文探讨市场产权与政府经济职能相结合的途径,实质上解决的还是政府与市场的关系问题,以求能对我国政府经济职能的调整起到借鉴作用。
参考文献:
1、曾繁华.论市场产权及其成本构成要素[J].中南财经政法大学学报,2007(1).
2、喻艮生.浅谈国企产权改革[J].学习月刊,2006(4).
3、曹闻民.政府职能论[M].人民出版社,2008.
*本文系湖北省教育厅2009年人文社会科学青年研究项目《基于市场产权的政府经济职能研究》的阶段性研究成果,项目编号:2009b265。
(作者单位:武汉纺织大学人文社科学院)
关键词:市场产权;政府经济职能;定位
市场产权是指一国中央政府对其构建、所有、运作、管理市场及从中获益的一系列市场规则与制度安排。市场产权有四个构成要素,即市场所有权、市场使用权、市场占有权和市场收益权。
一、基于市场所有权的政府经济职能定位
市场所有权是指一个国家对于其建立在领土主权基础上的市场本身所具有排他性的权利。国家或中央政府是市场规则、制度建设最主要的供给者和市场环境建设最大的投资主体,理所当然拥有市场所有权,并运用市场所有权进行国家干预。
(一)界定、明晰产权以降低交易成本
所谓界定产权,就是要把这些权力落实给个人。交易成本是市场固有的成本,不可能由市场自身来解决,需要市场以外的制度安排,政府作用就是重要的制度安排。降低和克服交易成本的一条重要途径是界定和保护产权。
产权界定与清晰的内容包括:一是产权归属的界定与清晰,即广义所有权的界定与清晰;二是产权所包括的各种权利在分解条件下的界定与清晰;三是产权的外部影响引起的产权边界的界定与清晰;四是产权的利益主体及其行为的界定与清晰,即产权的利益主体的权能与利益的界定与清晰。
(二)构建市场环境
1、建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。统一的市场必须打破条块分割、地区封锁,使商品和生产要素可以在不同行业、部门、地区之间自由流动;市场体系不仅要对内开放,也要对外开放;市场体系必须在一个公平竞争的环境下运行;要有一定规则来维持市场的正常秩序,保证公平竞争和资源的合理流动。
2、建立市场规则,优化市场秩序。市场规则可以有效地约束和规范市场主体的市场行为,使其有序化、规范化和制度化;优化社会主义市场秩序,亟待加强以下内容:产权制度、契约制度、进出制度、竞争制度、产品责任制度、舆论监督制度等。
3、加强和改善政府對市场的管理和监督。可以从以下方面着手:一是国家凭借政权的力量制定有关市场的经济政策和市场规则,以此来约束市场活动参与者的经济行为;二是建立健全市场管理组织,加强市场管理;三是完善中介组织的市场行为;四是加强道德规范建设。
(三)弥补市场失灵
1、提供公共物品和公共服务。中央政府应该提供的是涉及全国共同利益的公共物品,如国防、外交、国家战略方针、教育宣传、法律制度等等;而省级政府应该提供的是关系全省共同利益的公共物品,包括全省发展战略方针、全省性法规条例、社会治安等等。
2、克服市场信息不完全。不完全信息也可能造成垄断力量。政府的介入就是要克服这种不完全停息问题,为厂商提供在现有市场上不能获取的信息,并强制要求厂商披露有关信息。政府可以通过强制性的信息披露改善信息不对称状况,并能防范市场的系统风险。
3、解决市场可能产生的外部性问题。政府要通过法律等途径克服有害外部性问题,其目的是要使外部化了的企业成本内部化,由企业自己承担造成的外部化成本。政府既可以采用法制手段、行政手段来界定产权,明晰权益,也可以利用经济手段来矫正外部性。
(四)协调对外合作
政府在发挥国际协作经济职能的策略选择中应把握住三个方面:一是充分发挥政府的外交职能,与各国建立良好的经济合作关系,争取一个稳定的国际经济合作环境;二是积极建立和参加各种形式的国际经济合作组织,主动参与国际经济合作规则的制订;三是注重国家经济安全,共同防范国际经济风险传播。
二、基于市场使用权的政府经济职能定位
市场使用权是指国家把市场的经营权委托给与自身存在契约关系的企业开展生产经营活动。因此,从市场使用权角度行使政府经济职能主要在于处理好政企关系。
(一)确定国有经济的控制力及进行布局和结构调整
1997年党的十五大提出要从战略上调整国有经济布局的任务以后,经过10余年的努力已取得实质性进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,而从一般竞争性行业中逐步退出。从我国国情出发,今后国有经济调整和重组的主要目标是:进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业;加快国有大中型企业公司制股份制改革;大多数国有中小企业放开搞活。
(二)对国有企业进行产权改革以建立现代企业制度
现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。公司治理结构是指公司制企业中股东大会、董事会和高层经理人员之间划分权力、责任、利益,以形成一种相互制衡、相互依赖的组织制度安排。为使公司治理结构高效,决策体系科学,要满足以下三个要素:一是权责分明,各司其职;二是委托代理,纵向授权;三是激励与制衡机制并存。
(三)完善国有资产管理体制
党的十六大提出深化国有资产管理体制改革的重要任务,我国国有资产管理体制改革已取得显著成效。党的十七大提出,加快国有资本经营预算制度,继续深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。今后,要坚持政企分开、政资分开、政事分开,“三统一、三结合”的原则,进一步完善国有资产管理体制。
(四)形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局
党的十七大报告提出,“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”,“坚持平等保护物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。今后,应把形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局作为坚持和完善基本经济制度的重要着力点,以便更好地促进国民经济平稳、快速和健康发展。
三、基于市场占有权的政府经济职能定位
市场占有权是指国内民族资本或民族工业在主要产品或劳务市场占据主导权,考核的是民族工业的市场竞争力或国际竞争力。我国政府要充分发挥市场占有权职能,以提升企业竞争力,提高产业竞争力,不断增强国家竞争力。
(一)提升企业竞争力
我国政府可以根据国内的比较优势和资源禀赋条件,选择有可能取得技术突破并形成产业竞争力的领域,实行重点扶持,培育动态比较优势,争取在国际分工和竞争中处于有利地位。政府需要鼓励竞争和创新,保护知识产权,制订一系列改善产业发展所需要的制度,提升本国企业的国际竞争力。可以考虑实施大企业大集团战略,做大做强一批技术创新能力强、主业突出、持续盈利能力强的骨干企业群。
(二)提高产业竞争力
1、扶持幼稚产业。加入WTO以后,国内基础薄弱的产业将不可避免地要同国际实力雄厚的产业进行同台竞争,必须在遵守国际有关规则的前提下,实行新的幼稚产业扶持政策,以抵消贸易自由化对这些产业带来的不利冲击。新的扶持政策是在一定时期内对其弱势予以扶持,最终目标是增强我国产业的国际竞争力,为最终成为一流经济强国确立坚实的产业基础。
2、实施有利于比较优势动态转换的产业竞争战略。中国在开放型经济中不仅仅是要获得借助于劳动密集型产品出口所带来的比较利益,更要借助于开放型经济提升和优化自己的产业结构,提高技术密集产业的比重,利用国际资源和国际市场提升国内的产业结构,使潜在竞争优势成为现实竞争优势。
3、致力于制定和调整区域经济布局政策,为产业集群创造条件。政府要根据各个地区的自然、经济、社会条件进行规划,制定发展计划,确定优先发展的区域。在优先发展的区域,政府要重点支持,建立现代化的交通运输、电信、能源、教育培训机构,提升区域内生产要素的结构和水平,为产业集群的形成创造条件。
(三)增强国家竞争力
1、改善国内投资环境,提高投资吸引力。吸引投资主要依靠一国的软硬件投资环境,而这些条件往往属于公共产品,只能由政府提供。政府一方面通过财政投资改善本国基础设施,另一方面通过提高行政服务质量、改善投融资环境、提高教育水平、扶持优秀文化改善软件环境,达到吸引和留住国际资本的目的。
2、协助本国企业的海外投资活动,提供相应的信息和保险服务。只有本国的企业国际化战略获得成功,才是真正具备了国家经济竞争实力。然而企业在实施海外投资战略时往往面临信息缺乏的困难,而政府在帮助企业获得海外投资相关信息方面具备优势;同时,企业的海外投资风险较大,政府应在公共利益基础上建立相应的海外投资保险机制,帮助解决企业的后顾之忧。
3、實施优化贸易结构的外贸管理措施。国际贸易体现一国经济的国际化程度,但衡量国家经济国际竞争力的强弱不仅要通过贸易量数据,更要分析贸易结构。生产和出口更多的高新技术、高附加值产品和发展服务贸易能够提高国家竞争力水平。贸易结构的调整如果仅依靠市场自发完成需要较长的周期,也要承担相应的风险,因此需要政府主动规划与调整。
四、基于市场收益权的政府经济职能定位
市场收益权主要是指市场所有权在经济上的实现形式。从市场收益权角度政府行使经济职能主要在于处理好收入、支出及分配问题,缩小贫富差距,以实现共同富裕。
(一)资源配置职能
政府发挥资源配置作用应主要限于市场失灵的领域,首先在于提供公共产品。政府履行资源配置职能的方式具体表现为:一方面通过征税等方式获得提供公共产品所需要的资金;另一方面可以将所提供的公共产品列入政府支出范围,从而以非市场的方式——财政手段提供国防、外交等公共产品,实现资源在公共产品和私人产品之间的有效配置。其次,政府履行资源配置职能也要介入有外部效应的领域。
(二)调节收入分配职能
在市场经济体制上,GDP分配的最初阶段是由市场价格形成的要素分配。由于每个人在要素禀赋、机遇等方面的差异,由市场机制所决定的收入分配格局肯定是高低悬殊,客观上要求社会有一种缩小贫富差距的再分配机制。因此,政府就承担了该项职能。政府可以采取税收调节、转移支付、社会保障制度等方式来调节收入分配。
(三)经济稳定职能
指政府通过税收和公共支出等手段,去实现宏观经济的总目标——经济稳定,包括充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。政府可以采取“自动稳定器”对社会总需求进行调节,使社会总供求趋于一致;也可采用“相机抉择”的财政政策,根据经济状况,采用扩张或紧缩的财政政策来实现经济的稳定运行。
一个国家的经济能否快速稳定地向前发展,关键在于是否选择一种经济成本较低的产权制度安排,使市场这只“无形的手”与政府这只“有形的手”实现最佳结合。本文探讨市场产权与政府经济职能相结合的途径,实质上解决的还是政府与市场的关系问题,以求能对我国政府经济职能的调整起到借鉴作用。
参考文献:
1、曾繁华.论市场产权及其成本构成要素[J].中南财经政法大学学报,2007(1).
2、喻艮生.浅谈国企产权改革[J].学习月刊,2006(4).
3、曹闻民.政府职能论[M].人民出版社,2008.
*本文系湖北省教育厅2009年人文社会科学青年研究项目《基于市场产权的政府经济职能研究》的阶段性研究成果,项目编号:2009b265。
(作者单位:武汉纺织大学人文社科学院)