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【摘要】我国科技管理体制历经三次大的改革，仍存在诸多不尽人意的问题。本文对我国科技宏观管理体制中统筹协调机制、科技资源共享机制等机制存在的问题进行分析，并给出相应对策建议。
【关键词】科技管理体制；科技资源；统筹机制；共享机制
一、国家科技宏观管理统筹协调机制还没有真正建立
1．中央部门间、中央与地方的沟通机制和会商机制有待完善。为贯彻落实《规划纲要》，2004年部省会商制度开始试点，2007年科技部颁布《部省会商工作暂行管理办法》标志该制度正式确立，截至2009年9月，全国31个省市自治区中有27个省市自治区与科技部建立正式的部省会商制度，地方政府相继建立了部省会商项目实施协调领导小组、省市（县乡）会商领导小组等组织机制。但是，中央与地方的会商制度仍存在诸多不尽人意的地方。一方面部省会商的议题主要是针对地方需求和发展重点而进行科技计划的协商，而科技工作思路对接、体制机制创新则相对较少。另一方面地方常常是因项目实施过程遇到跨部门障碍需协调时才被动地进行沟通、会商的，而对国家科技资源整体规划、宏观布局、统筹规划等科技宏观管理层面的统筹协调机制触及不多，尤其是部省会商机制中地方政府参与会商的积极性因项目的相对被动执行主体地位而显不足。地方始终将积极争取科技部的项目与经费支持作为会商工作的重点以及科技工作业绩的标准。再者，在科技资源统筹协调过程中，中央注重科技计划规划与实施进程，地方则注重中央科技经费投入与要求的配套资金，中央与地方科技资源配置事权主从关系明显、科技发展战略目标脱节问题比较突出。此外，会商制度将企业这一主体隔离的做法不符合会商制度设计的初衷，也不符合企业创新主体地位，有悖于国家创新体系建设。
2．中央科技计划内部条块化。现行国家科技计划管理侧重于单个计划的管理、项目（课题）的管理、主管部门的内部管理，对国家科技计划内部统筹管理不足。国家科技计划主导下的科技资源配置常常以指导性和指令性配置为主，统一归口科技部实施的国家科技计划和不归口科技部由教育部、中科院“切块”设置的国家科技计划之间常常是计划独立管理、部门与计划互为封闭、内容交叉，重复立项、重复建设与重复申报成果现象时有发生，导致国家科技计划在区域发展协调、工业产业布局优化、产业结构调整方面效度不够。中央各科技计划的实施具有明显地科技水平选择性已是不争的事实，中央科技资源配置配置过程伴随发达地区挤压欠发达地区、大企业挤压中小企业、新兴产业挤压传统产业的现象，加高地方间、企业间、产业间创新联动的门槛，不利于区域协调发展、企业平衡发展、产业可持续发展，难以形成以点带面、点面融合的网络化创新空间体系。此外，国家科技计划未能真正进入企业，企业科技计划也未能融入国家科技计划。2009年，全社会R&D活动投入政府资金、企业资金、国外资金、其他分别为1358.2710、4162.7182、78.0999、203.0155亿元，分别占总投入的23.4%、71.7%、1.3%、3.6%，企业创新计划常常游离于国家科技计划之外，国家科技计划对企业创新的引导意义极为有限。
二、中央与地方科技基础条件资源等科技条件资源共享机制缺乏有效的运行机制
在管理体制方面，科技资源一方面存在部门分割、区域分割、行业分割管理导致科技条件资源原子化的问题；另一方面存在分散管理、重复管理的问题。科技资源共享主要涵盖科技基础条件资源、公益性科研条件资源、行业共性科技条件资源，这些资源中中央属和地方属产权概念多混淆不清，未能由国家专属部门统一管理，常局限在所在部门、所在区域、所在行业内部管理与使用，使得在全国范围内的科技条件资源共享机制流于形式，造成科技条件资源使用率低下、重复采集、重复建设、重复研发而浪费大量的宝贵科技资源。全国范围内科技条件资源共享平台端口建设、运行机制建设仍在摸索中。科技条件资源配置矛盾一方面为科技条件资源配置区域、主体功能区失衡主要表现在：中央科技条件资源宏观配置规划与地方发展科技条件资源需求差距较大、中央科技条件资源区域配置规划与区域战略导向科技条件资源需求耦合度低、中央科技条件资源产业配置与地方相关产业发展需求也不匹配，另一方面科技条件资源配置主体以科研机构和高等学校为主，且科技条件资源共享机制并未真正发挥效用，企业所获得科技条件资源配置较少，私营企业近乎被排斥在科技条件资源配置主体之外，这与国家创新体系建设提出的“企业创新主体地位”极不相称。科技条件资源配置区域失衡、产业失衡、主体失衡问题极大降低国家科技条件资源配置效率。
三、中央与地方科技成果价值评价过于模式化，科技成果转化路径需进一步优化
对于各类科技活动成果价值的评价中央与地方常常以专利申请数、高质量论文专著发表数、培养研究生数量等固化指标体系衡量，显而易见在科技活动目标梯度化排布下，国家重大专项成果价值当首屈一指，部级重大课题其次，地方与企业最后便是理所当然。这种国家强势科技活动引领下、具有明显刻板效应与“竞争特色”的科技成果价值评估体系对于地方与企业科技活动研发成果的衡量产生巨大的负激励效果，着实有失公平性，在很大程度上挫伤地方与企业科技活动积极性。科技成果导向下中央与地方科技资源配置将出现二次失衡，加剧中央与地方科技资源配置割裂性。同时由于区域经济水平差异、行业发展层次差异使得原本脆弱的科技成果价值评价的有效性更为有限，其直接结果是进一步降低区域间、行业间科技资源配置的公平性，使区域间、行业间科技资源配置鸿沟继续保持并加深。从科技成果转化路径来看，成果转化障碍颇多。科技成果转化路径主要有专利转让获得许可收入、科技成果二次研发投资、科技成果产业化三种。我国科技成果转化率不到20%，专利实施率不到15%，究其主要原因有：科技成果产权不明晰导致成果闲置率高；科技成果层次低，转化成本高收益低；缺乏转化资金，其中关键原因为缺乏转化资金。
四、优化我国科技宏观管理体制的政策建议
1．建立科技宏观管理统筹协调机制。进一步完善中央部门间、中央与地方的沟通机制和会商机制，并探索地方联动创新的体制机制。一是建立中央部门间以科技部为牵头单位，部门间科技计划安排、科技制度安排、科技条件资源管理、科技创新活动联动协商的沟通机制，整合部门科技创新资源，并尽快出台相关文件规范运行机制。二是完善现行部省会商制度。会商机制应逐步引入企业主体，搭建直接与行业龙头企业实行会商平台，将科技部、地方政府服务创新主体的范围延伸，使会商合作走向多元主体、民主的互动过程、目标的系统性与协同性府际网络科技治理的模式。三是不但探索地方沟通互动的体制机制，对接地方与地方、地方与中央科技战略，消除区域间科技资源配置障碍，实现地方与地方科技资源优势互补、科技创新活动良性竞争、科技成果公平共享的格局。建立立体化、网络化科技计划管理体制，实现中央部门间科技计划相呼应、中央与地方科技计划、政府与科技中介、企业科技创新活动对接有效的生动局面。中央各科技计划应以区域发展战略和主体功能区战略为标杆，以促进东中西部科技协调发展、优化区域工业产业布局、完善主体功能区建设为目标，以提升地方经济、科技水平为基点，以地方科技计划为衔接点，合理布局各科技计划。
2．构造资源配置的社会化网络。完善科技基础条件资源管理，优化科技条件资源的规划布局，提升科技条件资源利用效率。根据科技条件资源属性、使用效率特征与区域经济水平、科研水平，中央应结合国家宏观发展战略和各地方不同时期科技活动实际需求结构，优化科技条件资源布局空间。一方面针对不同的主体功能区，实行科技条件资源分类管理区域调控政策体系，科学规范空间开发秩序；另一方面针对不同的关键问题区域，实行差别化的国家区域科技条件资源援助政策体系，推动形成区域协调发展的新格局。地方要创新科技基础条件资源生成积累机制，加强科技基础条件资源自主创新与使用效率研究，加大科技基础条件资源转化投入，加快科技基础条件资源平台建设。
以市场为导向，以企业为中心，建立整合中央与地方科技资源的研发联盟。以研发活动为内核，以提升区域创新能力为目标，聚合中央与地方科技资源，抓好创新型企业建设和区域创新体系建设。一是中央与地方要强化技术创新服务平台建设和研发联盟运行机制建设，中央应构筑点状产业布局空间，选择各地方优势、主导产业，对接地方产业发展战略，集聚中央与地方创新资源，创新官产学研研发联盟，发挥高等学校基础研究优势，对接各地方企业群产业化需求，形成以产业为导向地方企业群为依托的官产学研创新联盟。二是中央要按照区域主体功能定位，综合考虑科技水平、环境容量等因素，优化重点产业生产力布局，创新产业技术联盟，鼓励产业导向下大企业带动中小企业创新发展，以产业技术创新链为动力，以产业链条为纽带，以各地方产业园区为载体，以发展一批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务平台完备的现代产业集群为目标，开展可持续的产学研深度合作，开展产业发展战略研究及政策研究，构建产业发展共性技术平台，突破产业关键技术瓶颈，开发前沿创新技术，制定或参与制定国家以及国际标准，不断增强缔约各方的自主创新能力和国际竞争力，持续增强我国在科技领域的国际竞争力。
3．创新科技成果管理机制。一是中央与地方应创新科技成果价值评估指标，以多大程度有利于建设创新型国家和两型社会为指针，以多大程度有利于实现项目（课题）战略目标为基准，以项目（课题）属性、区域特征以及对应行业现状为评价起点，以效率为主线兼顾公平为总则，以多大程度创造现实经济效益和社会效益为主要内容，以投入产出效率为落脚点，以同行专家、中介机构、社会相关人为评估团体，构建层级化、区域化、信用化科技成果空间评价体系。二是创新科技成果应用工作机制，科技成果价值反映科技活动绩效的关键指标，中央和地方科技计划充分发挥市场基础配置作用，引进科技创新资金竞争机制，加大部分研究成果申报的后补助资金额度，关注优秀科研团队阶段性研究成果，奖励科技成果价值高的科研主体。三是创新科技成果转化机制，优化科技成果转化路径，提升科技成果转化率。鼓励创新主体或个人将科研成果直接产业化、二次创新，鼓励共性技术、基础性、公益性研究成果设立产业共享平台，鼓励重大科技成果申请专利保护、及时转让给科研主体或中小企业。四是建立科技成果向不发达地区转移扩散的新机制。中央要加大对中西部科技基础条件建设的支援力度，尽快构筑有利于科技成果扩撒的外部条件，各地方要建立开放式互动的科技成果管理体制，加快改善科技成果溢出环境，与其它科技发展较快较好的区域互联互通。五是创新科技成果共享、扩散与保护机制，根据成本收益原则、经济效益原则召开科研学术交流会、发表论文专著等形式共享科技成果，根据科技成果属性与应用范围有选择地在区域间扩散，通过申请专利等法律途径保护重要科技成果。
参考文献
[1]何为东．省部科技会商制度的运行研究[D]．华中科技大学博士学位论文．2010
[2]王九云，孙玮，王滨．基于建设创新型国家的科技管理体制创新研究[J]．学术交流．2009（4）
[3]中国科技发展战略研究小组．中国科技发展研究报告2008——中国科技改革与开发30年[M]．科学出版社，2009
【关键词】科技管理体制；科技资源；统筹机制；共享机制
一、国家科技宏观管理统筹协调机制还没有真正建立
1．中央部门间、中央与地方的沟通机制和会商机制有待完善。为贯彻落实《规划纲要》，2004年部省会商制度开始试点，2007年科技部颁布《部省会商工作暂行管理办法》标志该制度正式确立，截至2009年9月，全国31个省市自治区中有27个省市自治区与科技部建立正式的部省会商制度，地方政府相继建立了部省会商项目实施协调领导小组、省市（县乡）会商领导小组等组织机制。但是，中央与地方的会商制度仍存在诸多不尽人意的地方。一方面部省会商的议题主要是针对地方需求和发展重点而进行科技计划的协商，而科技工作思路对接、体制机制创新则相对较少。另一方面地方常常是因项目实施过程遇到跨部门障碍需协调时才被动地进行沟通、会商的，而对国家科技资源整体规划、宏观布局、统筹规划等科技宏观管理层面的统筹协调机制触及不多，尤其是部省会商机制中地方政府参与会商的积极性因项目的相对被动执行主体地位而显不足。地方始终将积极争取科技部的项目与经费支持作为会商工作的重点以及科技工作业绩的标准。再者，在科技资源统筹协调过程中，中央注重科技计划规划与实施进程，地方则注重中央科技经费投入与要求的配套资金，中央与地方科技资源配置事权主从关系明显、科技发展战略目标脱节问题比较突出。此外，会商制度将企业这一主体隔离的做法不符合会商制度设计的初衷，也不符合企业创新主体地位，有悖于国家创新体系建设。
2．中央科技计划内部条块化。现行国家科技计划管理侧重于单个计划的管理、项目（课题）的管理、主管部门的内部管理，对国家科技计划内部统筹管理不足。国家科技计划主导下的科技资源配置常常以指导性和指令性配置为主，统一归口科技部实施的国家科技计划和不归口科技部由教育部、中科院“切块”设置的国家科技计划之间常常是计划独立管理、部门与计划互为封闭、内容交叉，重复立项、重复建设与重复申报成果现象时有发生，导致国家科技计划在区域发展协调、工业产业布局优化、产业结构调整方面效度不够。中央各科技计划的实施具有明显地科技水平选择性已是不争的事实，中央科技资源配置配置过程伴随发达地区挤压欠发达地区、大企业挤压中小企业、新兴产业挤压传统产业的现象，加高地方间、企业间、产业间创新联动的门槛，不利于区域协调发展、企业平衡发展、产业可持续发展，难以形成以点带面、点面融合的网络化创新空间体系。此外，国家科技计划未能真正进入企业，企业科技计划也未能融入国家科技计划。2009年，全社会R&D活动投入政府资金、企业资金、国外资金、其他分别为1358.2710、4162.7182、78.0999、203.0155亿元，分别占总投入的23.4%、71.7%、1.3%、3.6%，企业创新计划常常游离于国家科技计划之外，国家科技计划对企业创新的引导意义极为有限。
二、中央与地方科技基础条件资源等科技条件资源共享机制缺乏有效的运行机制
在管理体制方面，科技资源一方面存在部门分割、区域分割、行业分割管理导致科技条件资源原子化的问题；另一方面存在分散管理、重复管理的问题。科技资源共享主要涵盖科技基础条件资源、公益性科研条件资源、行业共性科技条件资源，这些资源中中央属和地方属产权概念多混淆不清，未能由国家专属部门统一管理，常局限在所在部门、所在区域、所在行业内部管理与使用，使得在全国范围内的科技条件资源共享机制流于形式，造成科技条件资源使用率低下、重复采集、重复建设、重复研发而浪费大量的宝贵科技资源。全国范围内科技条件资源共享平台端口建设、运行机制建设仍在摸索中。科技条件资源配置矛盾一方面为科技条件资源配置区域、主体功能区失衡主要表现在：中央科技条件资源宏观配置规划与地方发展科技条件资源需求差距较大、中央科技条件资源区域配置规划与区域战略导向科技条件资源需求耦合度低、中央科技条件资源产业配置与地方相关产业发展需求也不匹配，另一方面科技条件资源配置主体以科研机构和高等学校为主，且科技条件资源共享机制并未真正发挥效用，企业所获得科技条件资源配置较少，私营企业近乎被排斥在科技条件资源配置主体之外，这与国家创新体系建设提出的“企业创新主体地位”极不相称。科技条件资源配置区域失衡、产业失衡、主体失衡问题极大降低国家科技条件资源配置效率。
三、中央与地方科技成果价值评价过于模式化，科技成果转化路径需进一步优化
对于各类科技活动成果价值的评价中央与地方常常以专利申请数、高质量论文专著发表数、培养研究生数量等固化指标体系衡量，显而易见在科技活动目标梯度化排布下，国家重大专项成果价值当首屈一指，部级重大课题其次，地方与企业最后便是理所当然。这种国家强势科技活动引领下、具有明显刻板效应与“竞争特色”的科技成果价值评估体系对于地方与企业科技活动研发成果的衡量产生巨大的负激励效果，着实有失公平性，在很大程度上挫伤地方与企业科技活动积极性。科技成果导向下中央与地方科技资源配置将出现二次失衡，加剧中央与地方科技资源配置割裂性。同时由于区域经济水平差异、行业发展层次差异使得原本脆弱的科技成果价值评价的有效性更为有限，其直接结果是进一步降低区域间、行业间科技资源配置的公平性，使区域间、行业间科技资源配置鸿沟继续保持并加深。从科技成果转化路径来看，成果转化障碍颇多。科技成果转化路径主要有专利转让获得许可收入、科技成果二次研发投资、科技成果产业化三种。我国科技成果转化率不到20%，专利实施率不到15%，究其主要原因有：科技成果产权不明晰导致成果闲置率高；科技成果层次低，转化成本高收益低；缺乏转化资金，其中关键原因为缺乏转化资金。
四、优化我国科技宏观管理体制的政策建议
1．建立科技宏观管理统筹协调机制。进一步完善中央部门间、中央与地方的沟通机制和会商机制，并探索地方联动创新的体制机制。一是建立中央部门间以科技部为牵头单位，部门间科技计划安排、科技制度安排、科技条件资源管理、科技创新活动联动协商的沟通机制，整合部门科技创新资源，并尽快出台相关文件规范运行机制。二是完善现行部省会商制度。会商机制应逐步引入企业主体，搭建直接与行业龙头企业实行会商平台，将科技部、地方政府服务创新主体的范围延伸，使会商合作走向多元主体、民主的互动过程、目标的系统性与协同性府际网络科技治理的模式。三是不但探索地方沟通互动的体制机制，对接地方与地方、地方与中央科技战略，消除区域间科技资源配置障碍，实现地方与地方科技资源优势互补、科技创新活动良性竞争、科技成果公平共享的格局。建立立体化、网络化科技计划管理体制，实现中央部门间科技计划相呼应、中央与地方科技计划、政府与科技中介、企业科技创新活动对接有效的生动局面。中央各科技计划应以区域发展战略和主体功能区战略为标杆，以促进东中西部科技协调发展、优化区域工业产业布局、完善主体功能区建设为目标，以提升地方经济、科技水平为基点，以地方科技计划为衔接点，合理布局各科技计划。
2．构造资源配置的社会化网络。完善科技基础条件资源管理，优化科技条件资源的规划布局，提升科技条件资源利用效率。根据科技条件资源属性、使用效率特征与区域经济水平、科研水平，中央应结合国家宏观发展战略和各地方不同时期科技活动实际需求结构，优化科技条件资源布局空间。一方面针对不同的主体功能区，实行科技条件资源分类管理区域调控政策体系，科学规范空间开发秩序；另一方面针对不同的关键问题区域，实行差别化的国家区域科技条件资源援助政策体系，推动形成区域协调发展的新格局。地方要创新科技基础条件资源生成积累机制，加强科技基础条件资源自主创新与使用效率研究，加大科技基础条件资源转化投入，加快科技基础条件资源平台建设。
以市场为导向，以企业为中心，建立整合中央与地方科技资源的研发联盟。以研发活动为内核，以提升区域创新能力为目标，聚合中央与地方科技资源，抓好创新型企业建设和区域创新体系建设。一是中央与地方要强化技术创新服务平台建设和研发联盟运行机制建设，中央应构筑点状产业布局空间，选择各地方优势、主导产业，对接地方产业发展战略，集聚中央与地方创新资源，创新官产学研研发联盟，发挥高等学校基础研究优势，对接各地方企业群产业化需求，形成以产业为导向地方企业群为依托的官产学研创新联盟。二是中央要按照区域主体功能定位，综合考虑科技水平、环境容量等因素，优化重点产业生产力布局，创新产业技术联盟，鼓励产业导向下大企业带动中小企业创新发展，以产业技术创新链为动力，以产业链条为纽带，以各地方产业园区为载体，以发展一批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务平台完备的现代产业集群为目标，开展可持续的产学研深度合作，开展产业发展战略研究及政策研究，构建产业发展共性技术平台，突破产业关键技术瓶颈，开发前沿创新技术，制定或参与制定国家以及国际标准，不断增强缔约各方的自主创新能力和国际竞争力，持续增强我国在科技领域的国际竞争力。
3．创新科技成果管理机制。一是中央与地方应创新科技成果价值评估指标，以多大程度有利于建设创新型国家和两型社会为指针，以多大程度有利于实现项目（课题）战略目标为基准，以项目（课题）属性、区域特征以及对应行业现状为评价起点，以效率为主线兼顾公平为总则，以多大程度创造现实经济效益和社会效益为主要内容，以投入产出效率为落脚点，以同行专家、中介机构、社会相关人为评估团体，构建层级化、区域化、信用化科技成果空间评价体系。二是创新科技成果应用工作机制，科技成果价值反映科技活动绩效的关键指标，中央和地方科技计划充分发挥市场基础配置作用，引进科技创新资金竞争机制，加大部分研究成果申报的后补助资金额度，关注优秀科研团队阶段性研究成果，奖励科技成果价值高的科研主体。三是创新科技成果转化机制，优化科技成果转化路径，提升科技成果转化率。鼓励创新主体或个人将科研成果直接产业化、二次创新，鼓励共性技术、基础性、公益性研究成果设立产业共享平台，鼓励重大科技成果申请专利保护、及时转让给科研主体或中小企业。四是建立科技成果向不发达地区转移扩散的新机制。中央要加大对中西部科技基础条件建设的支援力度，尽快构筑有利于科技成果扩撒的外部条件，各地方要建立开放式互动的科技成果管理体制，加快改善科技成果溢出环境，与其它科技发展较快较好的区域互联互通。五是创新科技成果共享、扩散与保护机制，根据成本收益原则、经济效益原则召开科研学术交流会、发表论文专著等形式共享科技成果，根据科技成果属性与应用范围有选择地在区域间扩散，通过申请专利等法律途径保护重要科技成果。
参考文献
[1]何为东．省部科技会商制度的运行研究[D]．华中科技大学博士学位论文．2010
[2]王九云，孙玮，王滨．基于建设创新型国家的科技管理体制创新研究[J]．学术交流．2009（4）
[3]中国科技发展战略研究小组．中国科技发展研究报告2008——中国科技改革与开发30年[M]．科学出版社，2009