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摘 要 近年来,各界对检察机关介入行政诉讼,加强对行政诉讼的检察监督的呼声越来越高。在确立并完善该项制度的过程中,首先应对其的法律界定、法理解说、方式限定等基础性问题进行理性的思考和辨识。此外,检察机关提起行政公益诉讼作为行政诉讼检察监督的重要方式是有其存在的合理性的。
关键词 行政诉讼 检察监督 行政公益诉讼
中图分类号:D925.3文献标识码:A
一、行政诉讼检察监督的法律界定矛盾
《行政诉讼法》总则第10条规定,“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。由此可见,在我国的行政诉讼中,检察机关可以享有并应全面行使其法律监督的权能。但《行政诉讼法》第64条又规定,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。作为唯一一条对行政诉讼检察监督作出具体规定的条文,却使得原本宽泛的检察监督的范围变得十分狭窄,监督的对象仅涉及人民法院的判决、裁定;对监督方式也限定于依审判监督程序提出抗诉;而对监督的手段则没有更加具体的规定。
从法律界定的角度来说,总则应该与具体化的条文互成比例,相互协调,法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制,具体条文对于基本原则总会留有余地,因为基本原则需要适用更广泛的时空。 反观《行政诉讼法》总则中所确定的检察监督的基本原则却没有在该法的具体条文中得到很好的贯彻和落实,而有断章取义之嫌。这一行政诉讼检察监督法律界定上的矛盾势必会造成检察机关囿于其权能的混乱而监督乏力。因此,在对行政诉讼的进行检察监督的过程中,检察机关无法充分行使国家所赋予的权限,未能完全演绎法律守护者角色的现象也就不足为奇。
二、行政诉讼检察监督的法理解说不明
行政诉讼检察监督制度的法理基础,是一个直接关系到在行政诉讼检察监督过程中检察权配置的基础性问题。从检察制度整体上而言,有学者主张,应从宏观与微观两个视角把握当代中国检察制度的法理基础,并将其简化为宏观上的分权制衡和微观上的权利救济两个方面。一方面,分权制衡即以权力制约权力是防止权力腐败和滥用的最有效途径之一,它对任何公权力都是必要的,因而不论是在政体意义上还是在诉讼结构意义上,检察机关作为分权制衡的一种形式而存在和发展都有其合理性和现实必要性。另一方面,权利救济是一切公权力存在和发展的基础,在现有的行政救济、司法救济和自行救济之外设立一条检察救济作为第四条救济途径,也是当代中国法制的现实需要。
诉讼的生命在于公正,而公正的标准主要体现在诉讼程序的自治性、中立性和平等性上。即法官在居中裁判的过程中,要充分听取具有完全平等地位的控辩双方所发表的意见,其在审判中的重要职责之一就是要保证控辩双方平等对抗的充分实现;同时也要求控辩任何一方均不得对法官的独立裁判施加不正当的影响,控辩双方若对法院的判决不服时均有权向上一级法院寻求救济。然而,这种现实的直接需求使得在设定行政诉讼检察监督制度的法理基础时过于单薄,换言之,权利救济不足以解释人民检察院的抗诉,因为人民检察院的法律监督地位应当具有更高的理论层次;权力制衡也不足解释人民检察院在人民代表大会制度中的地位,因为人民检察院是由人民代表大会产生并受其监督的。 这种法理解说不明的状况,直接影响了在行政诉讼中检察权的配置,造成检察机关监督职能的缩小,对其进行有力的行政诉讼检察监督极为不利,这显然是与现代法治建设逆行的。
三、行政诉讼检察监督的方式限定过窄
在行政诉讼检察监督的范围内,目前得到较为普遍认同的是检察机关通过依审判程序向人民法院提起抗诉的方式行使其检察监督权。但是,无论从理论还是实践出发,这种单一方式的限定都是过于狭窄的,亦无法使检察监督的职能得以充分的体现。检察机关作为法律监督机关是来源于宪法和人民检察院组织法的直接定义,虽然不同的学者对此有更为深入的阐释,如检察权的行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权、甚至立法权说, 但无论哪种性质的界定都未否认的一点就是作为法律的监督者需要有一个中立的立场和跳脱双方当事人的独立地位。而在司法领域,由于监督权需要对抗审判权,因此抗诉这种方式就来得最为直接有效,并通过不断地应用实践而使其最为成熟。但是,一旦这种成熟的监督模式成为一种模版被禁锢下来,其弊端也就随之而来。
行政诉讼以严格的司法程序和高度的司法权威在司法审查中具有不可替代的功能和价值。但由于行政诉讼本身检察监督制度的不完善,使得相当一部分理应进行政诉讼程序的违法行政行为得不到审查和纠正。随着行政公诉、行政公益诉讼制度建立的呼声越来越高,必然要求着检察机关以更为积极主动的方式参与到诉讼审判活动当中,而不只是消极的针对已作出的审判结果。倘若由于行政诉讼检察监督方式的限定过窄,让行政诉讼制度的改革停滞不前,让检察机关的检察监督的多项职能形同虚设,这种尴尬的局面定是为任何人所不乐见的。
四、建立检察机关提起行政公益诉讼制度的思考
英国法官丹宁勋爵曾言,正义必须来源于信任, 而法律的正义,正是来源于人们对司法的信任。行政诉讼检察监督制度的建立正是为了维护这种法律正义的价值,承担监督者的职责。笔者认为我国的行政诉讼检察监督制度还亟待完善,当务之急是修改行政诉讼法有关检察监督的内容,扩充《行政诉讼法》第64条的规定,将原条文中未涉及到得行政诉讼中检察监督原则所涵盖的内容予以补充,使行政诉讼检察监督的原则得到自上而下的统一贯彻和落实。此外,在行政诉讼检察权的合理配置过程中,不仅要兼顾权力制衡和权利救济两方面内容,还要注重其对社会秩序和公益的维护,这也是行政诉讼检察监督的重要的法理基础。而对于行政诉讼检察监督的方式改革问题上,笔者仅从建立检察机关提起行政公益诉讼的视角去阐释。
对于行政公益诉讼制度的建立,很多学者是予以支持的,但是否应当赋予检察机关提起行政公益诉讼的资格却仍有待商榷。有学者认为,在我国现行的检察体制下,由检察机关提起行政公益诉讼并非一种理想的选择。它不仅与现行行政诉讼制度的宗旨相悖,导致检察机关自身角色的困顿,而且将导致检察权的进一步扩张,破坏既有的国家权力配置格局。 笔者认为,应该承认行政公益诉权的享有主体应该是广泛的,但是在现行体制下,由检察机关承担行政公益诉讼的原告资格是最为合适的。原因主要有以下几方面:
首先,检察机关是公共利益的最佳代表。检察机关是国家法律的监督者,是国家和社会整体利益的代表者。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和公共利益的代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质,更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此,在行政行为致使公共利益受到损害时,检察机关有责任进行起诉。
其次,检察机关提起行政公益诉讼利于维护法律的公正性。检察机关起诉损害公共利益的违法行政行为,不仅可以在诉讼方面实现最大程度的公正性,避免私人起诉可能产生报复的弊端,且可在最大程度上保证起诉标准的统一。同时,由于侵害公益行为本身所具有的侵害不特定多数人利益的特点,故检察机关行使行政公益诉讼起诉权,既可以避免无人起诉的现象,又可以避免重复起诉,出现对同一或同类事实作出相互矛盾的判决的现象。此外,检察机关不易受行政制约,相对独立,从而达到真正的公平正义。
再次,检察机关提起公益诉讼符合实现效率价值的目标。检察机关是国家的法律监督机关,财政上有更为可靠的保障,实力上也可与行政机关相抗衡,同时还可以满足对行政公益案件调查取证的要求。作为专门的法律监督机关,其拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,加之近年来在公益诉讼领域的积极探索,也在司法实践中开启了民事公益诉讼胜诉的先例。在此优势的基础上,检察机关对于行政公益诉讼同样能够运用法律手段,高效的维护公共利益。
(作者:湖南大学宪法与行政法专业2008级硕士研究生,研究方向:行政法与行政诉讼法)
注释:
姜明安.行政诉讼中的检查监督与行政公益诉讼.法学杂志,2006(2).
张智辉、谢鹏程.现代检察制度的法理基础:关于当前检察理论研究学术动态的对话.国家检察官学院学报,2002(4).
王文生、徐岱、刘平.论检察机关法律监督权能之回归——“大检察”格局之构想.当代法学,2008(9).
张学武.检察权性质辨析——审视《宪法》第129、131条之规定.东岳论丛,2008(7).
杨百撰、刘庸安、丁健译.法律的训诫.法律出版社.1999.30.
王珂瑾.检察机关提起行政公益诉讼的再思考.绥化学院学报,2008(4).
关键词 行政诉讼 检察监督 行政公益诉讼
中图分类号:D925.3文献标识码:A
一、行政诉讼检察监督的法律界定矛盾
《行政诉讼法》总则第10条规定,“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。由此可见,在我国的行政诉讼中,检察机关可以享有并应全面行使其法律监督的权能。但《行政诉讼法》第64条又规定,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。作为唯一一条对行政诉讼检察监督作出具体规定的条文,却使得原本宽泛的检察监督的范围变得十分狭窄,监督的对象仅涉及人民法院的判决、裁定;对监督方式也限定于依审判监督程序提出抗诉;而对监督的手段则没有更加具体的规定。
从法律界定的角度来说,总则应该与具体化的条文互成比例,相互协调,法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制,具体条文对于基本原则总会留有余地,因为基本原则需要适用更广泛的时空。 反观《行政诉讼法》总则中所确定的检察监督的基本原则却没有在该法的具体条文中得到很好的贯彻和落实,而有断章取义之嫌。这一行政诉讼检察监督法律界定上的矛盾势必会造成检察机关囿于其权能的混乱而监督乏力。因此,在对行政诉讼的进行检察监督的过程中,检察机关无法充分行使国家所赋予的权限,未能完全演绎法律守护者角色的现象也就不足为奇。
二、行政诉讼检察监督的法理解说不明
行政诉讼检察监督制度的法理基础,是一个直接关系到在行政诉讼检察监督过程中检察权配置的基础性问题。从检察制度整体上而言,有学者主张,应从宏观与微观两个视角把握当代中国检察制度的法理基础,并将其简化为宏观上的分权制衡和微观上的权利救济两个方面。一方面,分权制衡即以权力制约权力是防止权力腐败和滥用的最有效途径之一,它对任何公权力都是必要的,因而不论是在政体意义上还是在诉讼结构意义上,检察机关作为分权制衡的一种形式而存在和发展都有其合理性和现实必要性。另一方面,权利救济是一切公权力存在和发展的基础,在现有的行政救济、司法救济和自行救济之外设立一条检察救济作为第四条救济途径,也是当代中国法制的现实需要。
诉讼的生命在于公正,而公正的标准主要体现在诉讼程序的自治性、中立性和平等性上。即法官在居中裁判的过程中,要充分听取具有完全平等地位的控辩双方所发表的意见,其在审判中的重要职责之一就是要保证控辩双方平等对抗的充分实现;同时也要求控辩任何一方均不得对法官的独立裁判施加不正当的影响,控辩双方若对法院的判决不服时均有权向上一级法院寻求救济。然而,这种现实的直接需求使得在设定行政诉讼检察监督制度的法理基础时过于单薄,换言之,权利救济不足以解释人民检察院的抗诉,因为人民检察院的法律监督地位应当具有更高的理论层次;权力制衡也不足解释人民检察院在人民代表大会制度中的地位,因为人民检察院是由人民代表大会产生并受其监督的。 这种法理解说不明的状况,直接影响了在行政诉讼中检察权的配置,造成检察机关监督职能的缩小,对其进行有力的行政诉讼检察监督极为不利,这显然是与现代法治建设逆行的。
三、行政诉讼检察监督的方式限定过窄
在行政诉讼检察监督的范围内,目前得到较为普遍认同的是检察机关通过依审判程序向人民法院提起抗诉的方式行使其检察监督权。但是,无论从理论还是实践出发,这种单一方式的限定都是过于狭窄的,亦无法使检察监督的职能得以充分的体现。检察机关作为法律监督机关是来源于宪法和人民检察院组织法的直接定义,虽然不同的学者对此有更为深入的阐释,如检察权的行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权、甚至立法权说, 但无论哪种性质的界定都未否认的一点就是作为法律的监督者需要有一个中立的立场和跳脱双方当事人的独立地位。而在司法领域,由于监督权需要对抗审判权,因此抗诉这种方式就来得最为直接有效,并通过不断地应用实践而使其最为成熟。但是,一旦这种成熟的监督模式成为一种模版被禁锢下来,其弊端也就随之而来。
行政诉讼以严格的司法程序和高度的司法权威在司法审查中具有不可替代的功能和价值。但由于行政诉讼本身检察监督制度的不完善,使得相当一部分理应进行政诉讼程序的违法行政行为得不到审查和纠正。随着行政公诉、行政公益诉讼制度建立的呼声越来越高,必然要求着检察机关以更为积极主动的方式参与到诉讼审判活动当中,而不只是消极的针对已作出的审判结果。倘若由于行政诉讼检察监督方式的限定过窄,让行政诉讼制度的改革停滞不前,让检察机关的检察监督的多项职能形同虚设,这种尴尬的局面定是为任何人所不乐见的。
四、建立检察机关提起行政公益诉讼制度的思考
英国法官丹宁勋爵曾言,正义必须来源于信任, 而法律的正义,正是来源于人们对司法的信任。行政诉讼检察监督制度的建立正是为了维护这种法律正义的价值,承担监督者的职责。笔者认为我国的行政诉讼检察监督制度还亟待完善,当务之急是修改行政诉讼法有关检察监督的内容,扩充《行政诉讼法》第64条的规定,将原条文中未涉及到得行政诉讼中检察监督原则所涵盖的内容予以补充,使行政诉讼检察监督的原则得到自上而下的统一贯彻和落实。此外,在行政诉讼检察权的合理配置过程中,不仅要兼顾权力制衡和权利救济两方面内容,还要注重其对社会秩序和公益的维护,这也是行政诉讼检察监督的重要的法理基础。而对于行政诉讼检察监督的方式改革问题上,笔者仅从建立检察机关提起行政公益诉讼的视角去阐释。
对于行政公益诉讼制度的建立,很多学者是予以支持的,但是否应当赋予检察机关提起行政公益诉讼的资格却仍有待商榷。有学者认为,在我国现行的检察体制下,由检察机关提起行政公益诉讼并非一种理想的选择。它不仅与现行行政诉讼制度的宗旨相悖,导致检察机关自身角色的困顿,而且将导致检察权的进一步扩张,破坏既有的国家权力配置格局。 笔者认为,应该承认行政公益诉权的享有主体应该是广泛的,但是在现行体制下,由检察机关承担行政公益诉讼的原告资格是最为合适的。原因主要有以下几方面:
首先,检察机关是公共利益的最佳代表。检察机关是国家法律的监督者,是国家和社会整体利益的代表者。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和公共利益的代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质,更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此,在行政行为致使公共利益受到损害时,检察机关有责任进行起诉。
其次,检察机关提起行政公益诉讼利于维护法律的公正性。检察机关起诉损害公共利益的违法行政行为,不仅可以在诉讼方面实现最大程度的公正性,避免私人起诉可能产生报复的弊端,且可在最大程度上保证起诉标准的统一。同时,由于侵害公益行为本身所具有的侵害不特定多数人利益的特点,故检察机关行使行政公益诉讼起诉权,既可以避免无人起诉的现象,又可以避免重复起诉,出现对同一或同类事实作出相互矛盾的判决的现象。此外,检察机关不易受行政制约,相对独立,从而达到真正的公平正义。
再次,检察机关提起公益诉讼符合实现效率价值的目标。检察机关是国家的法律监督机关,财政上有更为可靠的保障,实力上也可与行政机关相抗衡,同时还可以满足对行政公益案件调查取证的要求。作为专门的法律监督机关,其拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,加之近年来在公益诉讼领域的积极探索,也在司法实践中开启了民事公益诉讼胜诉的先例。在此优势的基础上,检察机关对于行政公益诉讼同样能够运用法律手段,高效的维护公共利益。
(作者:湖南大学宪法与行政法专业2008级硕士研究生,研究方向:行政法与行政诉讼法)
注释:
姜明安.行政诉讼中的检查监督与行政公益诉讼.法学杂志,2006(2).
张智辉、谢鹏程.现代检察制度的法理基础:关于当前检察理论研究学术动态的对话.国家检察官学院学报,2002(4).
王文生、徐岱、刘平.论检察机关法律监督权能之回归——“大检察”格局之构想.当代法学,2008(9).
张学武.检察权性质辨析——审视《宪法》第129、131条之规定.东岳论丛,2008(7).
杨百撰、刘庸安、丁健译.法律的训诫.法律出版社.1999.30.
王珂瑾.检察机关提起行政公益诉讼的再思考.绥化学院学报,2008(4).