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文章编号：1673-9973（2021）03-0077-06
摘 要：社会企业是以企业形式实现社会公益目标的组织，旨在弥补政府公益提供之不足及克服传统慈善机构与营利性机构完成公益任务之弊端。社会企业与市域社会治理之间存在诸多契合点，是参与市域社会治理的优质主体。陕西省现行的市域社会治理政策虽然为社会企业留有参与空间，但存在内容抽象、涵括不周、法制化程度不高等问题，既有的相关实践也因为立法的欠缺而存在诸多问题，为此应当制定《陕西省社会企业条例》，构建社会企业参与市域社会治理的促进保障机制。
关键词：社会企业;市域社会治理;法制化
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.015
Research on Social Enterprise Participating in Urban Social Governance
——Take Shaanxi as an Example
LI Jun-bo 1， WANG Bo 2
（1.Economic Law School， Northwest University of Politics & Law， Xi'an 710061， China; 2.Law School， Xi'an University of Finance & Economics， Xi'an 710063， China）
Abstract：A social enterprise is an organization that achieves the goal of social welfare in the form of an enterprise， aiming to make up for the shortcomings of the government's public welfare provision and overcome the shortcomings of traditional charitable organizations and for-profit organizations in accomplishing public welfare tasks. There are many coincidence points between social enterprises and municipal social governance， which are the high-quality subjects to participate in urban social governance. Although the existing municipal social governance policy in Shaanxi Province leaves space for social enterprises to participate， yet they have problems such as abstract content， incomplete coverage， and low level of legalization. Existing related practices also have many problems due to the lack of legislation. Therefore， the “Regulations on Social Enterprises of Shaanxi Province” should be formulated to construct a promotion and guarantee mechanism for social enterprises to participate in municipal social governance.
Key words：social enterprise; urban social governance; legalization
一、社會企业与市域社会治理
（一）社会企业的内涵及其功能存续领域
一般认为，“社会企业”是介于“营利”与“非营利”组织之间的一种企业类型，是“一个用商业方法实现社会目标的组织”[1]。纵观社会企业发展史，社会企业是在政府与市场双重失灵的背景下得以发展的。现代社会一直面临一些政府解决乏力而社会又不愿解决的问题，典型的如弱势地区和群体的扶助、环境保护与生态恢复、教育医疗以及养老服务等。政府解决乏力主要源于公共财政资源的有限性。社会不愿解决则主要表现为两点：一是各类商事主体基于其营利性动机多不愿参与并无任何直接获益可能的前述各项问题的解决;二是慈善团体等传统的社会公益组织限于其获益途径和收入能力，无力全面、深入、全程参与前述各项问题的解决。
市场与政府的双重失灵加上上述各问题的妥善解决对于当代社会的极端重要性催生出了对社会企业这一兼具“营利性”与“社会性”双重元素的组织体的法制需求。“社会性”元素塑造了社会企业的目的本性，社会企业之所以被创设就是以解决相关社会、经济和生态环境问题为唯一或者主要目的，获取盈余并非其根本性目的。社会企业的章程等各类创设性文件乃是这些社会性目的的载体，它们同时也形塑了社会企业饱含社会性元素的权利能力和行为能力。“营利性”元素则保证了社会企业各项社会性任务完成所需的财力资源。质言之，社会企业的盈余收入在本质上乃是其各项社会任务实现的工具，盈余收入的全部或者大部分得投入到相关社会任务的完成事项当中去，而不能完全用于成员分配。可见，各项社会性任务的承担其实是社会企业所据以成型的根本性构成元素，“营利性”元素是附随其上的。这使得社会企业与传统意义上的营利性商事主体以及纯粹的公益组织区分开来，同时也与政府特定的职能部门及其下属组织体区别开来。 在各国的立法实践当中，根据社会任务实现程度的不同，可将社会企业分为完全以特定社会任务的实现为目的的社会企业与主要以特定社会任务实现为目的的社会企业两种。在第一类社会企业当中，盈余获取仅仅作为社会任务实现的财力来源，不存在分配的可能性。北欧各国的合作性社会企业是典型;在第二类社会企业当中，所获取盈余的半数以上必须作为实现特定社会任务的财力基础，剩余的少部分可以依法向成员分配，但分配额度或者比例往往受到严格限制。英国的社区利益公司是典型。根据社会企业的具体组织形式，还可将其分为公司型社会企业（例如美国的共益公司）、一般企业型社会企业（例如越南社会企业）、合作制社会企业（例如韩国社会企业）以及从事经营活动的公益组织等。
从各社会企业立法例来看，各国立法对社会企业存续其中并发挥功能的具体领域的规定呈现出既重合又相异的特色。重合显示出社会企业社会功能发挥的共通性，相异则意味着社会企业社会功能发挥的本土性特色。英国2005年的《社区利益公司规则》（The Community Interest Company Regulations 2005）第二部分将社区利益公司所欲实现的社会目的命名为“社区利益”（The Community Interest）。英国社区利益公司管理办公室（Office of the Regulator of Community Interest Companies）认为：在大多数情况下，“社区利益”（The Community Interest）可以被界定为学习困难者、老年人、年轻失业者、非洲小农、慈善机构、特殊病患、缺少学习机会者、急需体育设施的老城区年轻人以及汽车业失业者等主体的各类利益诉求;在其他情形下，“社区利益”（The Community Interest）也可能被界定为环境污染防治、湿地保护、传统文化与语言的保存、体育运动的鼓励、博物馆建设、扶助社区发展等能使整个社会受益的各类利益诉求。[2]美國《共益公司模范法》（Model Benefit Corporation Legislation）第102条将共益公司可择取的“特定公共利益”（Specific Public Benefit）列举为：为低收入或者服务不足的个人和社区提供有益的产品或服务;扩展个人或社区的经济机会;保护或恢复自然环境;改善人类健康;促进艺术、科学或先进知识的创造和传播;向以造福社会以及环境为运营目的的实体增加资金投入。韩国《社会企业促进法》第二条与第八条将社会企业所实现的社会目的规定为：为不能以市场价格购买自己需要的社会服务的阶层，或在一般的劳动市场就业极其困难的阶层提供教育、卫生、社会福利、环境、文化以及就业等领域的服务;为社区作出贡献来提高当地人民的生活质量。
（二）市域社会治理的内涵
2018年6月4日，在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理现代化”的概念。
我们认为，深入理解“市域社会治理”这一概念的内涵，重点需要从以下几个方面入手：首先，之所以提出市域社会治理是因为市域对于国家治理极端重要，它是“国家治理的重要基石”、“具有承上启下的枢纽作用”[3]。其次，市域社会治理的重点在于切实保障基层群众最为关切的各项根本性利益，最终实现群众能直接感受到的社会公平和正义。因此，“维护职工权益”“人民群众最迫切要求解决的教育、就业、社会保障、医疗、住房”“农业转移人口市民化”“防止环境污染”[3]等应该成为市域社会治理的着力点。其次，市域社会治理必须通过法治化途径进行。“市域社会治理体系是党委领导下政府和社会共建共治共享的制度体系，包括一整套紧密相连、衔接协调的体制机制和制度安排。”[3]之所以强调市域社会治理的法治化，主要是基于两点考虑：一是许多治理措施必然会直接或者间接地干涉、影响甚至妨害私人权益的保有和实现，在法治理念之下，“法律保留原则”要求这些措施都必须要有相应的法律授权。二是一些重大的治理措施涉及新型政府机构或者社会组织体的创设，对这些新型公私主体的组织和行为进行立法规制不但是法治理念的内在要求，也有利于相关治理活动的顺利开展。再次，市域社区治理强调各类社会组织的参与及其功能发挥。这些组织既可以表现为基层群众自治组织，也可以表现为拥有民主管理等内部利益协调机制的各类企事业单位，还可以表现为其他各类城乡社会组织;三类组织与政府相关机构一道形成绵密而有效的共治型基层社区治理体系。最后，市域社会治理要体现出市域特色，即要“研究确定本地创新社会治理的总体思路、政策导向、目标任务、方法路径。”[3]
二、社会企业与市域社会治理之间的契合性
（一）社会企业与市域社会治理之间的契合点
基于以上对社会企业与市域社会治理的内涵揭示，我们认为社会企业最少在以下三点上与市域社会治理之间存在契合性：
首先，社会企业的社会性元素使得其具备承担市域社会治理诸项核心任务的天然适格性。由上述可知，市域社会治理的重点乃是切实保障基层群众最为关切的各项根本性利益，由这些利益转化而成的各项治理任务从根本上讲都具有公益性，社会企业的社会性元素使得其天然具有承担并实现这些公益任务的资格。
其次，社会企业的营利性元素使其在实现各项公益性任务时具备其他同质性主体所欠缺的可持续性。如果说社会企业的社会性元素使得其具备了承担并实现各项公益性任务的资质的话，那么很明显这种资质并非社会企业所独有，因为政府及其相关职能部门以及纯粹的社会公益组织也具有与社会企业的社会性元素相同性质的构成要素，它们因此在理论上也具备承担并实现各项公益任务的资质。但与这两类主体不同，社会企业除了有社会性构成元素之外，还具有营利性构成元素，而营利性使社会企业不但享有源源不断的财力，而且还催生出了理性化的治理结构，这两点共同形成社会企业存续与发展的可持续性基础。 再次，社会企业的社会性功能存续领域与市域社会治理需完成的大多数重点任务之间在利益涵摄范围上存在重合性。市域社会治理在现阶段所要完成的重点任务基本上可以分为两大类：一类是社会秩序维护任务，例如群体性事件的预防和处置、私法主体权益纠纷的处理、安全社会秩序的保障等;另一类则是人民群众生活保障任务，例如医疗、交通、教育、水电暖气等公共事业的提供，养老问题的解决，生态环境的保护与修复，经济与社会发展水平不均衡的合理矫正等。其中的第二类任务从利益享获角度可以抽离为国民基本生存与发展性利益，这类利益正是社会企业所欲实现的大部以及核心性利益类型，这在前述的社会企业功能存续各立法例当中有明显体现。至于第一类任务，因其承担与实现都涉及公权力的享获与运作，因此是作为私法主体的社会企业“所不能承受之重”。
最后，社会企业组织形式的多样性及创设的灵活性很好地因应了市域社会治理对于各类社会组织参与的需求。如前所述，社会企业在各国的组织形式多种多样，公司、一般企业、合作社、从事经营活动的公益组织等都可以因同时涵括社会性与营利性两种元素而成为社会企业，这正好因应了市域社会治理对参与其中的社会组织类型多样性的需求。社会企业作为一类对外从事经营活动的组织体，其创设的灵活性主要表现为两点：一是设立的自由，即是否设立、以何种法定形式设立、设立后承担和实现何种公益目的、存续时间多长、如何完成特定公益目的等都属于设立者的自由;二是存在地点选取的自由，即将特定类型的社会企业设立于什么地方也是设立者的自由。这两点无疑因应了前述市域社会治理实为基层治理的本质要求。质言之，社会企业创设的灵活性保证了其可以深入最基层，并以特定治理任务所需形塑其组织形式。这是纯粹的社会公益组织所不具备的，因为立法常常有关于其设立以及地域分布的管制性规定。
（二）社会企业在市域社会治理重点领域的功能体现
1. 社会企业在促进教育事业领域内的功能体现
因为教育事业的公益性本质使然，所以无论是政府公办教育还是社会民办教育，都是为了尽可能地扩大不同教育需求群体的受众面，促进教育事业发展。而社会企业这一新式企业构成，实质上是现阶段发展民办教育最好的组织选择。在市场经济体制下，实现公益目的的民办教育同时也可以存在营利行为，这不但不会影响到民办教育的公益本质[4]，而且还能有效保障教育供给服务的多样性和可持续性。无论是在国民基本教育供给领域，还是在针对弱势群体的教育扶助和教育不公平矫正领域，各种组织形式的社会企业都能对政府公益服务供给予以补充，为政府颁行与促进教育事业相关的公共政策提供更为广阔的平台和视角。[5]在实践当中，能够承担促进教育事业功能的社会企业多表现为公司、一般企业以及从事经营活动的社会公益组织等组织形式，也有针对民办教育的专门组织形式，民办高校即是典型。
2. 社会企业在促进残疾人就业领域内的功能体现
在这一领域发挥功能的社会企业主要表现为福利企业。从根本上来说，福利企业本就是残疾劳动人口的就业场域，它通过经营活动来实现其公益性，能在很大程度上解决经由政府提供公共服务的效率低下问题，促使政府由非基本公共服务的直接提供者转向非基本公共服务的组织者、购买者、监督者和促动者，进而成为政府公共职能实现的重要补充。[6]在实践当中，福利企业一般表现为公司、集体所有制企业、合作社等组织形式。
3. 社会企业在促进生态环境保护领域的功能体现
环境保护具有累积性、长效性、潜在性的特征。这三种特征决定了环境保护必须动用一切社会力量共同推动，社会企业就此具备参与的必要性和可能性。从实践来看，表现为公司、企业或者从事经营活动的公益组织等组织类型的社会企业几乎可参与到环保事业的所有领域中去，典型的如环保产品的设计与生产、绿色生产技术研究、为其他企业提供清洁生产等技术服务。
4. 社会企业在促进社区发展领域的功能体现
社会企业在社区建设中的优势在于能有效连接社区与外部市场，实现资源流通。更为重要的是以提供社区服务为宗旨的社会企业配备有专业技术人员和服务人员，更能满足社区居民的多样化需求。此外，社会企业的社会性元素决定了其提供相关产品或服务并非纯粹营利，因此价格不会过分昂贵，社区居民都能承受得起。在实践当中，表现为各种组织形态的社会企业主要在社区公共服务、社区居家养老、社区扶贫、社区弱势群体就业、社区矫正、社区文化培育等领域发挥作用。
5. 社会企业在促进农村经济和社会发展领域的功能体现
政府与市场在促进农村经济和社会发展过程中存在双重失灵。政府在人力、物力、财力和技术等方面存在诸多不足，而纯粹的营利性組织容易为追求利润牺牲农民利益。兼具社会性和营利性元素的社会企业能够很好地克服这些问题。在实践当中，参与农村扶贫与产业振兴的社会企业主要表现为国有企业（公司）、农民合作型组织以及从事经营活动的社会公益组织等，合同与入股是最主要的利益联结方式。
6. 社会企业在救济救助领域的功能体现
在实践当中，社会企业的救济救助功能主要体现在紧急或特殊状态下的救济救助和常态下的救济救助两个方面。社会企业在紧急状态下的救济救助工作主要聚焦于防灾减灾、防疫抗疫以及灾后重建等方面。社会企业在常态下的救济救助工作则包括但不限于慈善公益活动、扶贫、技术下乡等。承担这一功能的主要是国有企业、经营性社会公益组织以及合作型社会企业等。
三、社会企业参与陕西省市域社会治理的法制路径
（一）社会企业参与陕西省市域社会治理的现状及问题
我们将社会企业参与陕西省市域社会治理的现状聚焦于制度和实践两个层面之上。
在制度层面，陕西省已有的社会治理政策已经为社会企业参与市域社会治理留下了充足的活动空间，这集中体现在中共陕西省委和陕西省人民政府联合下发的《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（陕发〔2018〕8号）（以下简称《意见》）之中。《意见》在设定阶段性实现目标时，将治理机制构建目标描述为“以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的四社联动治理机制”，要求“大力发展社区社会组织”。在政策措施方面提出“积极培育发展公益慈善类、社会福利类、社会服务类等社区社会组织，鼓励符合条件的各类社会组织承接政府公共服务项目，有效对接群众需求。”明确要求“各市、县（市、区）要制定政府购买社区服务实施办法、事项目录或负面清单等配套政策，明确购买内容、购买形式、服务标准、资金保障、监管机制和绩效评价等内容。”“原则上能由政府购买服务提供的，积极引导社区组织和社会力量承接;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，充分发挥专业优势，重点为社区各类特殊群体提供康复照顾、矫正融入、法律援助、就业帮助和心理疏导等服务。” 《意见》所述及的“社会组织”、“社区社会组织”、“社区组织”、“社会力量”以及“社会资本”等主体称谓不能被简单地理解为仅仅指涉传统的社会公益组织与商事主体，社会企业也应当涵括在内。社会企业因其兼容社会性与营利性双重元素的特质，可以克服传统社会公益组织因财力不足导致的不可持续与参与不深入，以及纯粹商事主体因营利至上所常出现的“使命漂移”①等问题，因此应该成为参与市域社会治理的优质主体。
《意见》不但原则性地列明了各类社会企业可能参与的治理领域，包括公益慈善、社会福利、特殊群体的社区矫正以及弱势群体的康复照顾、就业帮扶、心理疏导等，而且还明确了各类社会企业参与这些领域的基本方式，即政府购买或者公私合作。另外，政府针对各类社会企业参与特定社会治理领域行为的规制措施也在意见上有原则性表述。基本措施类型可分为管制性与扶助性两大类，前者包括服务清单或者目录、服务标准、服务监管以及服务质量的评估等，后者则包含孵化培育、人才引进、资金扶持、税费优惠等。
由上可见，《意见》对各类社会企业参与市域社会治理的空间形塑应该说是比较全面且精准的，但若从市域社区治理的法治化内涵及其实效性角度分析，尚存在以下问题：
首先，对参与市域社会治理的各类社会组织并未作出更加细化的分类，更未凸显出社会企业作为参与市域社会治理优质主体的地位和作用。这种看似对各类社会组织参与机会作出均等安排的做法其实对社会企业是不公平的，同时也会影响市域社会治理的效果。与传统的社会慈善组织以及商事主体相较，社会企业是近十几年来才进入人们视野的新型组织体，其在获取政府采购与合作机会方面居于劣势地位，欠缺优质主体充分参与的社会治理应该不会是具备良好社会效果的理性治理。
其次，对参与市域社会治理基本方式的设定有所遗漏。《意见》将参与市域社会治理的基本方式限定为政府购买与公私合作两类，遗漏了对自行参与权的肯认。在实践当中，自行参与权应该是社会企业最为重要和常见的社会治理参与方式，因为过分依赖政府采购与公私合作将会使社会企业逐渐丧失独立自主性，不能反映相关服务接受者的实际需求，最终也会影响市域社会治理的实效。
最后，未明确设定包括社会企业在内的各类社会组织参与市域社会治理的法制化任务。《意见》仅仅要求市县人民政府针对政府购买社会服务制定相应的办法、清单和政策，并未明确省级地方性法规或者政府规章及时出台的任务，这与上述市域社会治理的法治化内涵不符，也不利于陕西省市域社会治理的标准化和可持续化。更为重要的是，欠缺上位立法的各市县规范性文件完全可能出现治理领域及措施类型上的“各自为政”现象，这将使省域范围内社会治理的合力难以形成。
在实践层面，多年以来，各类社会企业以及具备社会企业特质的组织一直参与着陕西省多项市域社会治理项目，同时也积累了许多足以法制化的经验。
西安市雁塔区近年来一直强力推进社会力量参与街道综合养老工作，公开招募6家社会组织参与社区养老服务站建设运营，养老服务模式主要为家庭“嵌入式”[7]。2017年，陕西煤业化工集团等5家履行社会责任的标杆企业受到表彰，[8]表彰的依据是2012年陕西省国资委颁布的《关于省属企业履行社会责任的指导意见》（陕国资发[2012]195号），该意见明确将“加强资源节约和环境保护”“维护职工合法权益”“参与救灾救险以及扶持老少边穷地方社会经济发展”“关心支持教育、文化、卫生等公共福利事业，救危济困，服务城乡、区域协调发展”等列为省属企业履行社会责任的主要内容。陕西供销集团与基层政府合作，积极参与落后地区的乡村产业振兴，逐渐摸索出了以“委托投资——合同协议——企业筛选——产业布局——分红”为内容的产业扶贫新模式，在带动农民致富方面收效甚好。[9]陕西省铜川市耀州区王家砭村以创新和发展集体经济（主要是集体企业）为依托，为村民提供了基础设施、公共环境卫生、生产生活用水、公共文化场馆、新农合医疗补助等多方面的服务供给。[10]有論者经过调研发现，包含社会企业在内的多种陕西省青年社会组织长久以来一直参与环保、慈善救助、助老助残、关爱留守儿童等领域的社会治理。2015年，仅西安市莲湖区提供自闭症、孤残儿童康复与照管服务的社会组织就超过30家，成立于2008年的“月亮孩子之家”，已经连续两年成为中央财政购买服务项目的提供者。[11]2008年“5·12”大地震发生的次日，社会企业性质的西安慧灵智障人士服务工作站即与其他9家社会组织一道成立了“陕西 NGO 赈灾联盟”。在随后的50 天里，联盟分阶段派出20 名志愿者，搭建大棚社区，解决了灾区群众做饭、洗澡、儿童活动、如厕等生活问题，在救灾救助方面发挥了重要作用。[12]
虽然有上述丰富的参与经验，但是，社会企业参与陕西省市域社会治理尚存在亟需解决的问题，主要表现为两点：首先，各类社会企业的主体地位不明确，许多性质上兼容社会性与营利性元素的组织体实践中却以普通商事公司或者民办非企业单位等公益组织的名义成立并运作;其次，为数不少的社会组织内部治理机制混乱，严重影响其参与社会治理的效率。这两点问题究其根源还是因为欠缺社会企业主体与行为性立法所致。另外，上述参与经验也反馈出《意见》内容的不周延性，即扶贫、乡村振兴、残疾人就业等未明确包含在《意见》所述的治理领域范围之内，这一问题也要依靠地方性立法予以解决。
（二）社会企业参与陕西省市域社会治理的法制化建议
首先，制颁规制社会企业参与陕西省市域社会治理的地方性立法，法律文件考虑命名为《陕西省社会企业条例》，其中主要应当涵括两大类规范内容：一是社会企业组织与行为性规范，二是允许社会企业参与其中的市域社会治理领域或者项目。
第一类规范建议包含以下内容： 1. 社会企业的创制性规范。社会企业的创制主要有两种途径：一是设立。需要明确设立的基本条件和程序。以特定公益的实现为主要或者唯一目的，对外从事经营性活动以及活动收入占据总收入的最低比例应当成为核心条件。为方便监管，社会企業的设立程序可采取“许可加登记制”，即设立社会企业应当先经过许可，然后再进行工商登记。许可权考虑授予特定公益实现监管所涉及的主管部门，登记权则应当由市场监管部门享有;二是转化，即传统商事主体或者公益组织在存续期间自愿转变为社会企业，转化程序建议采取“认可加变更登记制”，认可的条件与体制可同于设立。
2. 社会企业内部治理规范。此类规范将因社会企业的主体形式不同而有不同：公司型社会企业的治理结构基本应当遵循《公司法》中的“三会制”，但应当在股东收益分配权以及针对公益任务的支出等方面有所限制，前者表现为最高比例或者额度的限制，后者则表现为最低比例或者额度的限制;企业型社会企业的治理结构基本应当遵循《全民所有制工业企业法》、两部集体所有制企业法当中关于内部机构设置及运行、民主管理、职工权益保障、特定公共利益实现机制等方面的规定;合作型社会企业的治理结构基本应当遵循《农民专业合作社法》当中关于内部机构及其运行、成员权益保障等方面的规定，但应当限制工商资本介入的深度和广度。
第二类规范的塑造应当充分考虑到省情以及前述的参与经验，合理设置。现阶段，建议将弱势群体生存以及发展类利益的实现（残疾人就业以及融入性扶助、农村留守儿童的教育与心理辅导、城乡多元化养老服务等）、弱质地区经济与社会的发展（陕北、陕南贫困地区的产业振兴以及基础设施建设）、生态环境的保护与恢复（秦岭、渭河等重点生态环境保护区的保护与修复、环保产业的促进、陕南生态移民的扶助等）、优质文化的保存与传播（红色文化产业的促进、传统优秀文化的保存与发展）、救济救助等纳入允许各类社会企业参与的社会治理领域。参与的方式设置为三类，即自行择取并参与、政府采购与公私合作，第一类应该成为常用方式，后两类应该限定在社会企业单独无力承担的领域。
其次，构建陕西省社会企业促进保障机制。为社会企业创设设置鼓励与优惠措施。措施类型可包含孵化、人才培育、场地提供、设立与转化条件优待等。在确认社会企业法律地位的基础上出台税收、利率、补贴等政策或地方性立法，促进社会企业参与各项治理项目。出台支持公益创投、慈善创投、影响力投资等机构落地的政策或地方性立法，尝试建立“陕西社会企业证券交易中心”，拓宽社会企业投资者的融资途径。
参考文献：
[1]Dana Brakman Reiser.Theorizing Forms for Social Enterprise[J]. Emory L.J.2013（62）：681.
[2]See Office of the Regulator of Community Interest Companies. Information and Chapter 2： Preliminary considerations[Z]. www.gov.uk/cic-regulator.
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[11]贺琼.青年社会组织参与社会治理研究：以陕西省为例[D].西安：西北大学，2015.
[12]杨柯.社会组织间自合作成功的关键因素探讨：以“5·12”汶川地震陕西 NGO 赈灾联盟为例[J].中国行政管理，2015（8）.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
①“使命漂移”是指承担特定公益任务的商事主体在其成员分红最大化诉求的压力之下逐渐失却对公益任务的兴趣和追求的现象，高级管理人员常常是具体操盘手。
收稿日期：2021-05-19
基金项目：国家社会科学基金项目“社会企业的法律构造与功能本土化研究”（15BFX168）;陕西省社会科学基金“更高水平平安陕西法治陕西建设研究”专项项目“疫情后期维护社会稳定研究”（2020ZX04）
作者简介：李军波（1980-），男，陕西眉县人，讲师，法学硕士，主要从事经济法学研究;王波（1974-），男，陕西西安人，教授，法学博士，主要从事企业和金融法学研究。
摘 要：社会企业是以企业形式实现社会公益目标的组织，旨在弥补政府公益提供之不足及克服传统慈善机构与营利性机构完成公益任务之弊端。社会企业与市域社会治理之间存在诸多契合点，是参与市域社会治理的优质主体。陕西省现行的市域社会治理政策虽然为社会企业留有参与空间，但存在内容抽象、涵括不周、法制化程度不高等问题，既有的相关实践也因为立法的欠缺而存在诸多问题，为此应当制定《陕西省社会企业条例》，构建社会企业参与市域社会治理的促进保障机制。
关键词：社会企业;市域社会治理;法制化
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.03.015
Research on Social Enterprise Participating in Urban Social Governance
——Take Shaanxi as an Example
LI Jun-bo 1， WANG Bo 2
（1.Economic Law School， Northwest University of Politics & Law， Xi'an 710061， China; 2.Law School， Xi'an University of Finance & Economics， Xi'an 710063， China）
Abstract：A social enterprise is an organization that achieves the goal of social welfare in the form of an enterprise， aiming to make up for the shortcomings of the government's public welfare provision and overcome the shortcomings of traditional charitable organizations and for-profit organizations in accomplishing public welfare tasks. There are many coincidence points between social enterprises and municipal social governance， which are the high-quality subjects to participate in urban social governance. Although the existing municipal social governance policy in Shaanxi Province leaves space for social enterprises to participate， yet they have problems such as abstract content， incomplete coverage， and low level of legalization. Existing related practices also have many problems due to the lack of legislation. Therefore， the “Regulations on Social Enterprises of Shaanxi Province” should be formulated to construct a promotion and guarantee mechanism for social enterprises to participate in municipal social governance.
Key words：social enterprise; urban social governance; legalization
一、社會企业与市域社会治理
（一）社会企业的内涵及其功能存续领域
一般认为，“社会企业”是介于“营利”与“非营利”组织之间的一种企业类型，是“一个用商业方法实现社会目标的组织”[1]。纵观社会企业发展史，社会企业是在政府与市场双重失灵的背景下得以发展的。现代社会一直面临一些政府解决乏力而社会又不愿解决的问题，典型的如弱势地区和群体的扶助、环境保护与生态恢复、教育医疗以及养老服务等。政府解决乏力主要源于公共财政资源的有限性。社会不愿解决则主要表现为两点：一是各类商事主体基于其营利性动机多不愿参与并无任何直接获益可能的前述各项问题的解决;二是慈善团体等传统的社会公益组织限于其获益途径和收入能力，无力全面、深入、全程参与前述各项问题的解决。
市场与政府的双重失灵加上上述各问题的妥善解决对于当代社会的极端重要性催生出了对社会企业这一兼具“营利性”与“社会性”双重元素的组织体的法制需求。“社会性”元素塑造了社会企业的目的本性，社会企业之所以被创设就是以解决相关社会、经济和生态环境问题为唯一或者主要目的，获取盈余并非其根本性目的。社会企业的章程等各类创设性文件乃是这些社会性目的的载体，它们同时也形塑了社会企业饱含社会性元素的权利能力和行为能力。“营利性”元素则保证了社会企业各项社会性任务完成所需的财力资源。质言之，社会企业的盈余收入在本质上乃是其各项社会任务实现的工具，盈余收入的全部或者大部分得投入到相关社会任务的完成事项当中去，而不能完全用于成员分配。可见，各项社会性任务的承担其实是社会企业所据以成型的根本性构成元素，“营利性”元素是附随其上的。这使得社会企业与传统意义上的营利性商事主体以及纯粹的公益组织区分开来，同时也与政府特定的职能部门及其下属组织体区别开来。 在各国的立法实践当中，根据社会任务实现程度的不同，可将社会企业分为完全以特定社会任务的实现为目的的社会企业与主要以特定社会任务实现为目的的社会企业两种。在第一类社会企业当中，盈余获取仅仅作为社会任务实现的财力来源，不存在分配的可能性。北欧各国的合作性社会企业是典型;在第二类社会企业当中，所获取盈余的半数以上必须作为实现特定社会任务的财力基础，剩余的少部分可以依法向成员分配，但分配额度或者比例往往受到严格限制。英国的社区利益公司是典型。根据社会企业的具体组织形式，还可将其分为公司型社会企业（例如美国的共益公司）、一般企业型社会企业（例如越南社会企业）、合作制社会企业（例如韩国社会企业）以及从事经营活动的公益组织等。
从各社会企业立法例来看，各国立法对社会企业存续其中并发挥功能的具体领域的规定呈现出既重合又相异的特色。重合显示出社会企业社会功能发挥的共通性，相异则意味着社会企业社会功能发挥的本土性特色。英国2005年的《社区利益公司规则》（The Community Interest Company Regulations 2005）第二部分将社区利益公司所欲实现的社会目的命名为“社区利益”（The Community Interest）。英国社区利益公司管理办公室（Office of the Regulator of Community Interest Companies）认为：在大多数情况下，“社区利益”（The Community Interest）可以被界定为学习困难者、老年人、年轻失业者、非洲小农、慈善机构、特殊病患、缺少学习机会者、急需体育设施的老城区年轻人以及汽车业失业者等主体的各类利益诉求;在其他情形下，“社区利益”（The Community Interest）也可能被界定为环境污染防治、湿地保护、传统文化与语言的保存、体育运动的鼓励、博物馆建设、扶助社区发展等能使整个社会受益的各类利益诉求。[2]美國《共益公司模范法》（Model Benefit Corporation Legislation）第102条将共益公司可择取的“特定公共利益”（Specific Public Benefit）列举为：为低收入或者服务不足的个人和社区提供有益的产品或服务;扩展个人或社区的经济机会;保护或恢复自然环境;改善人类健康;促进艺术、科学或先进知识的创造和传播;向以造福社会以及环境为运营目的的实体增加资金投入。韩国《社会企业促进法》第二条与第八条将社会企业所实现的社会目的规定为：为不能以市场价格购买自己需要的社会服务的阶层，或在一般的劳动市场就业极其困难的阶层提供教育、卫生、社会福利、环境、文化以及就业等领域的服务;为社区作出贡献来提高当地人民的生活质量。
（二）市域社会治理的内涵
2018年6月4日，在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理现代化”的概念。
我们认为，深入理解“市域社会治理”这一概念的内涵，重点需要从以下几个方面入手：首先，之所以提出市域社会治理是因为市域对于国家治理极端重要，它是“国家治理的重要基石”、“具有承上启下的枢纽作用”[3]。其次，市域社会治理的重点在于切实保障基层群众最为关切的各项根本性利益，最终实现群众能直接感受到的社会公平和正义。因此，“维护职工权益”“人民群众最迫切要求解决的教育、就业、社会保障、医疗、住房”“农业转移人口市民化”“防止环境污染”[3]等应该成为市域社会治理的着力点。其次，市域社会治理必须通过法治化途径进行。“市域社会治理体系是党委领导下政府和社会共建共治共享的制度体系，包括一整套紧密相连、衔接协调的体制机制和制度安排。”[3]之所以强调市域社会治理的法治化，主要是基于两点考虑：一是许多治理措施必然会直接或者间接地干涉、影响甚至妨害私人权益的保有和实现，在法治理念之下，“法律保留原则”要求这些措施都必须要有相应的法律授权。二是一些重大的治理措施涉及新型政府机构或者社会组织体的创设，对这些新型公私主体的组织和行为进行立法规制不但是法治理念的内在要求，也有利于相关治理活动的顺利开展。再次，市域社区治理强调各类社会组织的参与及其功能发挥。这些组织既可以表现为基层群众自治组织，也可以表现为拥有民主管理等内部利益协调机制的各类企事业单位，还可以表现为其他各类城乡社会组织;三类组织与政府相关机构一道形成绵密而有效的共治型基层社区治理体系。最后，市域社会治理要体现出市域特色，即要“研究确定本地创新社会治理的总体思路、政策导向、目标任务、方法路径。”[3]
二、社会企业与市域社会治理之间的契合性
（一）社会企业与市域社会治理之间的契合点
基于以上对社会企业与市域社会治理的内涵揭示，我们认为社会企业最少在以下三点上与市域社会治理之间存在契合性：
首先，社会企业的社会性元素使得其具备承担市域社会治理诸项核心任务的天然适格性。由上述可知，市域社会治理的重点乃是切实保障基层群众最为关切的各项根本性利益，由这些利益转化而成的各项治理任务从根本上讲都具有公益性，社会企业的社会性元素使得其天然具有承担并实现这些公益任务的资格。
其次，社会企业的营利性元素使其在实现各项公益性任务时具备其他同质性主体所欠缺的可持续性。如果说社会企业的社会性元素使得其具备了承担并实现各项公益性任务的资质的话，那么很明显这种资质并非社会企业所独有，因为政府及其相关职能部门以及纯粹的社会公益组织也具有与社会企业的社会性元素相同性质的构成要素，它们因此在理论上也具备承担并实现各项公益任务的资质。但与这两类主体不同，社会企业除了有社会性构成元素之外，还具有营利性构成元素，而营利性使社会企业不但享有源源不断的财力，而且还催生出了理性化的治理结构，这两点共同形成社会企业存续与发展的可持续性基础。 再次，社会企业的社会性功能存续领域与市域社会治理需完成的大多数重点任务之间在利益涵摄范围上存在重合性。市域社会治理在现阶段所要完成的重点任务基本上可以分为两大类：一类是社会秩序维护任务，例如群体性事件的预防和处置、私法主体权益纠纷的处理、安全社会秩序的保障等;另一类则是人民群众生活保障任务，例如医疗、交通、教育、水电暖气等公共事业的提供，养老问题的解决，生态环境的保护与修复，经济与社会发展水平不均衡的合理矫正等。其中的第二类任务从利益享获角度可以抽离为国民基本生存与发展性利益，这类利益正是社会企业所欲实现的大部以及核心性利益类型，这在前述的社会企业功能存续各立法例当中有明显体现。至于第一类任务，因其承担与实现都涉及公权力的享获与运作，因此是作为私法主体的社会企业“所不能承受之重”。
最后，社会企业组织形式的多样性及创设的灵活性很好地因应了市域社会治理对于各类社会组织参与的需求。如前所述，社会企业在各国的组织形式多种多样，公司、一般企业、合作社、从事经营活动的公益组织等都可以因同时涵括社会性与营利性两种元素而成为社会企业，这正好因应了市域社会治理对参与其中的社会组织类型多样性的需求。社会企业作为一类对外从事经营活动的组织体，其创设的灵活性主要表现为两点：一是设立的自由，即是否设立、以何种法定形式设立、设立后承担和实现何种公益目的、存续时间多长、如何完成特定公益目的等都属于设立者的自由;二是存在地点选取的自由，即将特定类型的社会企业设立于什么地方也是设立者的自由。这两点无疑因应了前述市域社会治理实为基层治理的本质要求。质言之，社会企业创设的灵活性保证了其可以深入最基层，并以特定治理任务所需形塑其组织形式。这是纯粹的社会公益组织所不具备的，因为立法常常有关于其设立以及地域分布的管制性规定。
（二）社会企业在市域社会治理重点领域的功能体现
1. 社会企业在促进教育事业领域内的功能体现
因为教育事业的公益性本质使然，所以无论是政府公办教育还是社会民办教育，都是为了尽可能地扩大不同教育需求群体的受众面，促进教育事业发展。而社会企业这一新式企业构成，实质上是现阶段发展民办教育最好的组织选择。在市场经济体制下，实现公益目的的民办教育同时也可以存在营利行为，这不但不会影响到民办教育的公益本质[4]，而且还能有效保障教育供给服务的多样性和可持续性。无论是在国民基本教育供给领域，还是在针对弱势群体的教育扶助和教育不公平矫正领域，各种组织形式的社会企业都能对政府公益服务供给予以补充，为政府颁行与促进教育事业相关的公共政策提供更为广阔的平台和视角。[5]在实践当中，能够承担促进教育事业功能的社会企业多表现为公司、一般企业以及从事经营活动的社会公益组织等组织形式，也有针对民办教育的专门组织形式，民办高校即是典型。
2. 社会企业在促进残疾人就业领域内的功能体现
在这一领域发挥功能的社会企业主要表现为福利企业。从根本上来说，福利企业本就是残疾劳动人口的就业场域，它通过经营活动来实现其公益性，能在很大程度上解决经由政府提供公共服务的效率低下问题，促使政府由非基本公共服务的直接提供者转向非基本公共服务的组织者、购买者、监督者和促动者，进而成为政府公共职能实现的重要补充。[6]在实践当中，福利企业一般表现为公司、集体所有制企业、合作社等组织形式。
3. 社会企业在促进生态环境保护领域的功能体现
环境保护具有累积性、长效性、潜在性的特征。这三种特征决定了环境保护必须动用一切社会力量共同推动，社会企业就此具备参与的必要性和可能性。从实践来看，表现为公司、企业或者从事经营活动的公益组织等组织类型的社会企业几乎可参与到环保事业的所有领域中去，典型的如环保产品的设计与生产、绿色生产技术研究、为其他企业提供清洁生产等技术服务。
4. 社会企业在促进社区发展领域的功能体现
社会企业在社区建设中的优势在于能有效连接社区与外部市场，实现资源流通。更为重要的是以提供社区服务为宗旨的社会企业配备有专业技术人员和服务人员，更能满足社区居民的多样化需求。此外，社会企业的社会性元素决定了其提供相关产品或服务并非纯粹营利，因此价格不会过分昂贵，社区居民都能承受得起。在实践当中，表现为各种组织形态的社会企业主要在社区公共服务、社区居家养老、社区扶贫、社区弱势群体就业、社区矫正、社区文化培育等领域发挥作用。
5. 社会企业在促进农村经济和社会发展领域的功能体现
政府与市场在促进农村经济和社会发展过程中存在双重失灵。政府在人力、物力、财力和技术等方面存在诸多不足，而纯粹的营利性組织容易为追求利润牺牲农民利益。兼具社会性和营利性元素的社会企业能够很好地克服这些问题。在实践当中，参与农村扶贫与产业振兴的社会企业主要表现为国有企业（公司）、农民合作型组织以及从事经营活动的社会公益组织等，合同与入股是最主要的利益联结方式。
6. 社会企业在救济救助领域的功能体现
在实践当中，社会企业的救济救助功能主要体现在紧急或特殊状态下的救济救助和常态下的救济救助两个方面。社会企业在紧急状态下的救济救助工作主要聚焦于防灾减灾、防疫抗疫以及灾后重建等方面。社会企业在常态下的救济救助工作则包括但不限于慈善公益活动、扶贫、技术下乡等。承担这一功能的主要是国有企业、经营性社会公益组织以及合作型社会企业等。
三、社会企业参与陕西省市域社会治理的法制路径
（一）社会企业参与陕西省市域社会治理的现状及问题
我们将社会企业参与陕西省市域社会治理的现状聚焦于制度和实践两个层面之上。
在制度层面，陕西省已有的社会治理政策已经为社会企业参与市域社会治理留下了充足的活动空间，这集中体现在中共陕西省委和陕西省人民政府联合下发的《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（陕发〔2018〕8号）（以下简称《意见》）之中。《意见》在设定阶段性实现目标时，将治理机制构建目标描述为“以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的四社联动治理机制”，要求“大力发展社区社会组织”。在政策措施方面提出“积极培育发展公益慈善类、社会福利类、社会服务类等社区社会组织，鼓励符合条件的各类社会组织承接政府公共服务项目，有效对接群众需求。”明确要求“各市、县（市、区）要制定政府购买社区服务实施办法、事项目录或负面清单等配套政策，明确购买内容、购买形式、服务标准、资金保障、监管机制和绩效评价等内容。”“原则上能由政府购买服务提供的，积极引导社区组织和社会力量承接;能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，充分发挥专业优势，重点为社区各类特殊群体提供康复照顾、矫正融入、法律援助、就业帮助和心理疏导等服务。” 《意见》所述及的“社会组织”、“社区社会组织”、“社区组织”、“社会力量”以及“社会资本”等主体称谓不能被简单地理解为仅仅指涉传统的社会公益组织与商事主体，社会企业也应当涵括在内。社会企业因其兼容社会性与营利性双重元素的特质，可以克服传统社会公益组织因财力不足导致的不可持续与参与不深入，以及纯粹商事主体因营利至上所常出现的“使命漂移”①等问题，因此应该成为参与市域社会治理的优质主体。
《意见》不但原则性地列明了各类社会企业可能参与的治理领域，包括公益慈善、社会福利、特殊群体的社区矫正以及弱势群体的康复照顾、就业帮扶、心理疏导等，而且还明确了各类社会企业参与这些领域的基本方式，即政府购买或者公私合作。另外，政府针对各类社会企业参与特定社会治理领域行为的规制措施也在意见上有原则性表述。基本措施类型可分为管制性与扶助性两大类，前者包括服务清单或者目录、服务标准、服务监管以及服务质量的评估等，后者则包含孵化培育、人才引进、资金扶持、税费优惠等。
由上可见，《意见》对各类社会企业参与市域社会治理的空间形塑应该说是比较全面且精准的，但若从市域社区治理的法治化内涵及其实效性角度分析，尚存在以下问题：
首先，对参与市域社会治理的各类社会组织并未作出更加细化的分类，更未凸显出社会企业作为参与市域社会治理优质主体的地位和作用。这种看似对各类社会组织参与机会作出均等安排的做法其实对社会企业是不公平的，同时也会影响市域社会治理的效果。与传统的社会慈善组织以及商事主体相较，社会企业是近十几年来才进入人们视野的新型组织体，其在获取政府采购与合作机会方面居于劣势地位，欠缺优质主体充分参与的社会治理应该不会是具备良好社会效果的理性治理。
其次，对参与市域社会治理基本方式的设定有所遗漏。《意见》将参与市域社会治理的基本方式限定为政府购买与公私合作两类，遗漏了对自行参与权的肯认。在实践当中，自行参与权应该是社会企业最为重要和常见的社会治理参与方式，因为过分依赖政府采购与公私合作将会使社会企业逐渐丧失独立自主性，不能反映相关服务接受者的实际需求，最终也会影响市域社会治理的实效。
最后，未明确设定包括社会企业在内的各类社会组织参与市域社会治理的法制化任务。《意见》仅仅要求市县人民政府针对政府购买社会服务制定相应的办法、清单和政策，并未明确省级地方性法规或者政府规章及时出台的任务，这与上述市域社会治理的法治化内涵不符，也不利于陕西省市域社会治理的标准化和可持续化。更为重要的是，欠缺上位立法的各市县规范性文件完全可能出现治理领域及措施类型上的“各自为政”现象，这将使省域范围内社会治理的合力难以形成。
在实践层面，多年以来，各类社会企业以及具备社会企业特质的组织一直参与着陕西省多项市域社会治理项目，同时也积累了许多足以法制化的经验。
西安市雁塔区近年来一直强力推进社会力量参与街道综合养老工作，公开招募6家社会组织参与社区养老服务站建设运营，养老服务模式主要为家庭“嵌入式”[7]。2017年，陕西煤业化工集团等5家履行社会责任的标杆企业受到表彰，[8]表彰的依据是2012年陕西省国资委颁布的《关于省属企业履行社会责任的指导意见》（陕国资发[2012]195号），该意见明确将“加强资源节约和环境保护”“维护职工合法权益”“参与救灾救险以及扶持老少边穷地方社会经济发展”“关心支持教育、文化、卫生等公共福利事业，救危济困，服务城乡、区域协调发展”等列为省属企业履行社会责任的主要内容。陕西供销集团与基层政府合作，积极参与落后地区的乡村产业振兴，逐渐摸索出了以“委托投资——合同协议——企业筛选——产业布局——分红”为内容的产业扶贫新模式，在带动农民致富方面收效甚好。[9]陕西省铜川市耀州区王家砭村以创新和发展集体经济（主要是集体企业）为依托，为村民提供了基础设施、公共环境卫生、生产生活用水、公共文化场馆、新农合医疗补助等多方面的服务供给。[10]有論者经过调研发现，包含社会企业在内的多种陕西省青年社会组织长久以来一直参与环保、慈善救助、助老助残、关爱留守儿童等领域的社会治理。2015年，仅西安市莲湖区提供自闭症、孤残儿童康复与照管服务的社会组织就超过30家，成立于2008年的“月亮孩子之家”，已经连续两年成为中央财政购买服务项目的提供者。[11]2008年“5·12”大地震发生的次日，社会企业性质的西安慧灵智障人士服务工作站即与其他9家社会组织一道成立了“陕西 NGO 赈灾联盟”。在随后的50 天里，联盟分阶段派出20 名志愿者，搭建大棚社区，解决了灾区群众做饭、洗澡、儿童活动、如厕等生活问题，在救灾救助方面发挥了重要作用。[12]
虽然有上述丰富的参与经验，但是，社会企业参与陕西省市域社会治理尚存在亟需解决的问题，主要表现为两点：首先，各类社会企业的主体地位不明确，许多性质上兼容社会性与营利性元素的组织体实践中却以普通商事公司或者民办非企业单位等公益组织的名义成立并运作;其次，为数不少的社会组织内部治理机制混乱，严重影响其参与社会治理的效率。这两点问题究其根源还是因为欠缺社会企业主体与行为性立法所致。另外，上述参与经验也反馈出《意见》内容的不周延性，即扶贫、乡村振兴、残疾人就业等未明确包含在《意见》所述的治理领域范围之内，这一问题也要依靠地方性立法予以解决。
（二）社会企业参与陕西省市域社会治理的法制化建议
首先，制颁规制社会企业参与陕西省市域社会治理的地方性立法，法律文件考虑命名为《陕西省社会企业条例》，其中主要应当涵括两大类规范内容：一是社会企业组织与行为性规范，二是允许社会企业参与其中的市域社会治理领域或者项目。
第一类规范建议包含以下内容： 1. 社会企业的创制性规范。社会企业的创制主要有两种途径：一是设立。需要明确设立的基本条件和程序。以特定公益的实现为主要或者唯一目的，对外从事经营性活动以及活动收入占据总收入的最低比例应当成为核心条件。为方便监管，社会企業的设立程序可采取“许可加登记制”，即设立社会企业应当先经过许可，然后再进行工商登记。许可权考虑授予特定公益实现监管所涉及的主管部门，登记权则应当由市场监管部门享有;二是转化，即传统商事主体或者公益组织在存续期间自愿转变为社会企业，转化程序建议采取“认可加变更登记制”，认可的条件与体制可同于设立。
2. 社会企业内部治理规范。此类规范将因社会企业的主体形式不同而有不同：公司型社会企业的治理结构基本应当遵循《公司法》中的“三会制”，但应当在股东收益分配权以及针对公益任务的支出等方面有所限制，前者表现为最高比例或者额度的限制，后者则表现为最低比例或者额度的限制;企业型社会企业的治理结构基本应当遵循《全民所有制工业企业法》、两部集体所有制企业法当中关于内部机构设置及运行、民主管理、职工权益保障、特定公共利益实现机制等方面的规定;合作型社会企业的治理结构基本应当遵循《农民专业合作社法》当中关于内部机构及其运行、成员权益保障等方面的规定，但应当限制工商资本介入的深度和广度。
第二类规范的塑造应当充分考虑到省情以及前述的参与经验，合理设置。现阶段，建议将弱势群体生存以及发展类利益的实现（残疾人就业以及融入性扶助、农村留守儿童的教育与心理辅导、城乡多元化养老服务等）、弱质地区经济与社会的发展（陕北、陕南贫困地区的产业振兴以及基础设施建设）、生态环境的保护与恢复（秦岭、渭河等重点生态环境保护区的保护与修复、环保产业的促进、陕南生态移民的扶助等）、优质文化的保存与传播（红色文化产业的促进、传统优秀文化的保存与发展）、救济救助等纳入允许各类社会企业参与的社会治理领域。参与的方式设置为三类，即自行择取并参与、政府采购与公私合作，第一类应该成为常用方式，后两类应该限定在社会企业单独无力承担的领域。
其次，构建陕西省社会企业促进保障机制。为社会企业创设设置鼓励与优惠措施。措施类型可包含孵化、人才培育、场地提供、设立与转化条件优待等。在确认社会企业法律地位的基础上出台税收、利率、补贴等政策或地方性立法，促进社会企业参与各项治理项目。出台支持公益创投、慈善创投、影响力投资等机构落地的政策或地方性立法，尝试建立“陕西社会企业证券交易中心”，拓宽社会企业投资者的融资途径。
参考文献：
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[2]See Office of the Regulator of Community Interest Companies. Information and Chapter 2： Preliminary considerations[Z]. www.gov.uk/cic-regulator.
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[8]陕西五家企业履行社会责任受表彰[EB/OL].华商网，（2017-11-12）[2020-01-16].http：//news.hsw.cn/system/2017/1127/931867.shtml.
[9]黄志刚.基于社会企业视角的陕西省供销集团参与产业扶贫创新模式研究[D].西安：西北农林科技大学，2018.
[10]杨建科，李昱静，李天姿.新型集体经济与欠发达地区农村社会治理创新：基于陕西王家砭与贵州塘约社会治理实践比较[J].北京工业大学学报 （ 社会科学版），2020（6）.
[11]贺琼.青年社会组织参与社会治理研究：以陕西省为例[D].西安：西北大学，2015.
[12]杨柯.社会组织间自合作成功的关键因素探讨：以“5·12”汶川地震陕西 NGO 赈灾联盟为例[J].中国行政管理，2015（8）.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
①“使命漂移”是指承担特定公益任务的商事主体在其成员分红最大化诉求的压力之下逐渐失却对公益任务的兴趣和追求的现象，高级管理人员常常是具体操盘手。
收稿日期：2021-05-19
基金项目：国家社会科学基金项目“社会企业的法律构造与功能本土化研究”（15BFX168）;陕西省社会科学基金“更高水平平安陕西法治陕西建设研究”专项项目“疫情后期维护社会稳定研究”（2020ZX04）
作者简介：李军波（1980-），男，陕西眉县人，讲师，法学硕士，主要从事经济法学研究;王波（1974-），男，陕西西安人，教授，法学博士，主要从事企业和金融法学研究。