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当前，土地的功能正在发生转变：社会保障功能已经开始弱化，而资产性功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远远没有适应土地功能的这种转变，在很大程度上制约着土地资产性功能的充分发挥，影响着农民工城市融入进程。必须进一步深化农村土地制度创新、完善土地承包经营权流转制度、多元化宅基地资本化的实现形式，以增加农民财产性收入、赋予农民进城资本。
近三十年中国城镇化历程表明，受特殊国情的约束，中国城镇化进程呈现出明显的不同于其它发达国家的两阶段特征。第一阶段是城镇化数量扩张阶段。自1990年代中后期以来，随着改革开放的步伐不断加快，中国城镇化也进入高速发展期，投资、产业在城镇的集中和城镇化基础设施的发展等，直接带动了中国经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口流动。但是由于中国城乡二元体制性障碍和城乡利益冲突等原因，农民工长期处于流动状况，无法摆脱农民身份融入城市，难以获得充分享有城市公共资源的权利，与城市社会之间存在着相当大的隔膜。第二阶段是城镇化的数量扩张和质量提升阶段。在此阶段，一方面要继续促进农村人口向城镇转移，另一方面要稳步推进户籍制度改革，为农民工融入城镇创造良好的社会环境、文化环境和舆论环境，清理对农民工进城就业的各种限制性、歧视性规定，让农民工享受与城市居民同等的基本公共服务，使农民工由流动人口向市民彻底转变。
整体上看，当前中国正处于由人口大规模流动为主要特征的第一阶段过渡到以农民工市民化为主要特征的城镇化发展的第二阶段，农民工特别是新生代农民工城市融入的需求已经非常强烈。在此背景下，相对于农民工的现实需求，他们在农村拥有的土地（承包地和宅基地）功能也正在发生转变，转变的方向是土地的社会保障功能已经开始弱化，而资产功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远不能适应土地功能转变的要求，在很大程度上制约着土地资产性功能的充分发挥，进而影响着农民工城市融入进程。因此，创新土地制度，建立完善的农村各类土地流转市场和退出机制、切实保障农民工的土地权益，提高农民工的土地财产收入，对于加快推进中国城镇化进程，促进农民工群体摆脱流动状态真正融入城市具有十分重要的意义。
农民工群体特征及土地功能的转变
一方面，农民工已经成为产业工人的重要组成部分，是工业化、城镇化和现代化的重要推动力量，并且正在逐步演变为工人阶级的主力军。但是由于城乡居民在户籍、就业、医疗和养老保险等方面存在的制度差异，转移到城镇就业的农民工长期处于流动状态，尚未完全融入城镇社会，享受不到与城镇居民同等的基本公共服务，从事的也多是条件差、报酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相当一部分农民工还没有完全脱离土地。因此可以说，农民工既属于城市，又属于农村，是一个处于城乡两种文化之间的边缘性社会阶层。
土地承担着农民工的生存、就业和养老等在内的社会保障功能：作为最基本、最重要的生产资料，土地是农民可靠生活资料来源和生存保障；如果农民工在城市中失业还可以重回农村耕种土地（理论上讲如此，但实际上第二三代农民工虽然存在这种可能性，但真正愿意和能够回去种地的概率非常小），土地承担着失业保险的功能；农民工老年丧失劳动能力后，可以将土地承包出去换取收入，土地承担着养老保险的功能。由于土地的兜底性社会保障，农民工不愿意彻底放弃土地。外出就业农民工在无暇进行耕种时，他们一般通过以下几种方式处置承包地：由于种地成本提升导致农业效益较低，有些农民工觉得无利可图就直接把土地弃耕抛荒；将承包地留给家庭里的妇女、老人耕种，农业的弱质性和农村的弱势地位进一步加剧；许多农民工以较低价格甚至零价格将承包地租给村内外自己的亲朋好友等熟人耕种，大多不会签订正式合同，承租关系很不稳定，从而导致承租人只顾眼前利益，对承包地长期投资的积极性缺乏，耕作较为粗放。以上几种外出务工农民工对土地的处置方式，导致中国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中。
近些年来，随着城镇化和工业化进程的快速推进，农民工权益保障工作逐步得到加强，面向农民工的基本公共服务也不断取得新进展，特别是随着农民工进城务工日趋稳定、土地对于农民工的保障功能也正在弱化。农民工城市融入可以分为经济、社会、文化心理三个依次递进的层面，其中最重要、最基本的是经济层面，只有具有一定的稳定收入，农民工才能形成一种与当地人接近的生活方式，从而具备与当地人发生社会交往，并参与到当地社会生活的条件，接受并形成新的与当地人相同的价值观①。按照上述逻辑，作为农民工城市融入的最基本条件，必须保证农民工经济收入与当地城镇居民收入大体相当，不过当前仅靠农民工在城市的务工收入是不够的，同时必须提高农民工在农村的经济收入特别是财产性收入。
但是由于现行土地制度还面临着一些亟待解决的深层次问题，承包地和宅基地作为农民工最重要和最主要的财产，并没有随着城市化和工业化浪潮为农民工带来更多的增值收益，土地的财产性功能尚未完全释放。应当从增加农民工收入、促进农民工城市融入的现实需求出发，探讨如何进一步完善和创新农村土地制度，保护农民工土地财产权益，探索承包地和宅基地等农村资产要素资本化机制，创造条件让更多农民工获得源于耕地、宅基地和自有房屋的财产性收入，为农民工收入稳定增长提供最基础的制度保障。通过上述分析可以看出，与农民工现实需求相一致，土地的功能正在发生转变，其社会保障功能已经开始弱化，而资产性功能正在增强。
各地对农民土地资本化、财产化的探索
成都：还权赋能。成都作为城乡统筹综合配套改革试验区，于2008年率先在全国启动以“确权颁证”、“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。一是“确权颁证”。成都市以实现农村资产资本化和建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度为目标，在全市范围内开展农民承包地和宅基地确权颁证工作，进一步明晰了农民承包地、宅基地以及集体建设用地的权属，从法律上确认和保障了农村集体与农民之间以及村民之间的利益关系，保障了农民权益，为市场配置资源基础性作用在农村的有效发挥、促进城乡生产要素自由流动奠定了基础。二是“还权赋能”。“还权赋能”是成都市农村土地产权制度改革的核心，其中包含着两个方面的含义：还权，即不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民；赋能，即赋予农民产权以更为全面和多样的权能②。三是“交易平台建设”。市场是实现产权交易优化资源配置和确保权能得以实现的有效手段和必经之路。成都市在基本完成“确权颁证”工作后，搭建了农村产权交易平台，以促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置，带动土地资产的流动、集聚、资本升值，激活沉睡的农村资源，将农地潜在的土地权益变成现实的资本，变成农民的收入流。③ 嘉兴：两分两换。所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。④嘉兴通过“两分两换”把农民分散、凝固的生产和生活资料通过流动市场的力量实现了价值增值，增加了农民财产性收入，解决了农民的社会保障问题，赋予了农民进城的资本，实现农民生产和生活方式的转换，从而使城市化和工业化同步；通过城市化和社会转型来进一步推进经济的转型和发展，从而实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。不过，嘉兴“两分两换”土地改革政策并不具备普适性，其之所以能够成功开展，是由当地独特的经济环境决定的—经济发展水平较高，能支撑起较高的社会保障体系，且农民的非农业就业率高。
虽然“两分两换”土地改革政策在嘉兴取得了成功，但是其“土地换社保”的政策却得到了一定程度的质疑：一是“土地换社保”政策所换来的大多是单一的养老保险，保障水平低且层次浅；二是“土地换社保”政策仅仅解决了农民生存问题，而很难解决农民未来的发展问题；三是社会保障是政府应赋予每个公民的权利和义务，不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”；⑤四是政府将本该由被征地农民直接以货币形式获得的征地补偿费、安置补助费强制性地作为社会保障费予以缴纳，剥夺了被征地农民自由安排自己财产的权利。
重庆：地票制度。所谓“地票”，就是将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。其基本做法是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥
地票制度最大的特点是通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大，克服了农村建设用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票价格的高低直接与拍卖价格挂钩，与级差地租无关⑦，无论是靠近城市的郊区土地，还是偏僻的远郊区县的土地，都有可能获得大体相当的土地价格。在这样的制度条件下，地票制度为增加农民的财产性收入创造了条件，坚定了在城镇务工多年的农民工转户进城的决心和信心。转户农民工在地票交易中变现农村土地财产，实现带着财富与尊严进城，提高进入城镇后的生活保障水平和未来发展能力。
从本质上讲，地票制度只是国土资源部实施的城乡建设用地“增减挂钩”试点政策的一个升级版本，尚处于试点阶段，同样存在一定的争议和分歧。但是，地票制度作为中国农村土地制度改革的一项重大创新，为我国农村土地的市场化改革提供了一个示范，实现了农村建设用地远距离、大范围置换，一方面农村闲置土地有序退出，解决农村建设用地浪费问题，激活农村要素市场，使固化的土地资源转化为可以流动的资本；另一方面，城市建设用地有计划增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，有效调剂了中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区的建设用地空间分布，促进土地集约利用和优化配置。
促进农民工城市融入的土地制度创新
继续深化农村土地产权制度创新。一是要加快推进农村土地产权的确权颁证。产权界定比产权所有形式更为重要，产权的界定对资源的配置及使用效率起着决定性作用，是一切产权制度安排有效性的根本前提。因而，确权颁证是土地产权制度创新的基础。二是积极探索农村土地产权实现形式。在确权的基础上，要赋予农民清晰而完整的土地产权，保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分的完整权能，探索农民以转让、出租、入股、抵押和担保等实现土地产权的具体形式，以最大化农民的土地财产价值。同时，提高农民保护土地产权的能力，降低农民保护土地产权的成本，最重要的是要提高农民的谈判能力。
完善土地承包经营权流转制度。截至目前，尚没有十分完善、得到普遍认可而且能够有效保障农民利益的土地承包经营权退出制度。因此，要允许农民带地进城，要继续探索农民工进城落户后依法处置承包地的有效形式，任何人不得强制收回农民的土地承包经营权。在此基础上，要完善土地承包经营权流转制度，提高农民工土地流转收入。一是要加快土地流转服务平台建设。培育和发展为农村土地流转服务的各类服务中介组织，开展土地流转的供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，以降低土地流转成本和风险，提高流转效率。二是要提高农民土地流转收入。要在土地流转的基础上推进土地规模化经营，继续加大政府对规模性经营主体（如农业大户、农民合作社、家庭农场）的财政补贴力度。
多元化宅基地资本化的实现形式。要在农民自愿的基础上，逐步突破现有政策的制约，盘活农村宅基地，积极探索宅基地资本化的多元实现形式。一是农民宅基地换房，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住；二是地票制度，让农民在地票交易中变现农村宅基地；三是积极探索宅基地的抵押方式，甚至条件成熟后允许宅基地自由买卖。
农村土地制度改革要切实保障农民利益。农村土地制度深层次改革激活了数量巨大的社会“沉睡资本”，引发了各相关利益主体的利益结构分配问题，从而导致一系列问题，如公权严重侵犯私权、农民在利益分配上少有发言权、其土地财产权一定程度上被漠视等等。在今后的农村土地制度改革中，要以维护和增进农民利益作为农村土地制度改革的出发点和落脚点，保证农民对于土地交易的参与权和分配权，将土地增值收益归还于农民，让新一代的农民工子弟挟土地资产货币化的财富进入城市成为市民，从而整体提升人的城镇化水平。
【注释】
①田凯：“关于农民工的城市适应性的调查分析与思考”，《社会科学研究》，1995年第5期。
②宋修伟，江娜：“确权赋能，让农地‘活’起来”，《农民日报》，2012年8月17日。
③黄宝连，黄祖辉等：“产权视角下中国当前农村土地制度创新的模式选择”，《经济学家》，2012年第3期。
④王彧，郭锦辉：“‘两分两换’：嘉兴探索优化土地资源”，《中国经济时报》，2009年10月15日。
⑤周虎城：“不能用‘土地换社保’来摒弃政府责任”，《南方日报》，2012年2月26日。
⑥李旺君，王雷：“城乡建设用地增减挂钩的利弊分析”，《 国土资源情报》，2010年5月21日。
⑦邓勇：“重庆地票：让农民的‘死资产’变活”，《中国财经报》，2012年2月21日。
责编/王坤娜
近三十年中国城镇化历程表明，受特殊国情的约束，中国城镇化进程呈现出明显的不同于其它发达国家的两阶段特征。第一阶段是城镇化数量扩张阶段。自1990年代中后期以来，随着改革开放的步伐不断加快，中国城镇化也进入高速发展期，投资、产业在城镇的集中和城镇化基础设施的发展等，直接带动了中国经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口流动。但是由于中国城乡二元体制性障碍和城乡利益冲突等原因，农民工长期处于流动状况，无法摆脱农民身份融入城市，难以获得充分享有城市公共资源的权利，与城市社会之间存在着相当大的隔膜。第二阶段是城镇化的数量扩张和质量提升阶段。在此阶段，一方面要继续促进农村人口向城镇转移，另一方面要稳步推进户籍制度改革，为农民工融入城镇创造良好的社会环境、文化环境和舆论环境，清理对农民工进城就业的各种限制性、歧视性规定，让农民工享受与城市居民同等的基本公共服务，使农民工由流动人口向市民彻底转变。
整体上看，当前中国正处于由人口大规模流动为主要特征的第一阶段过渡到以农民工市民化为主要特征的城镇化发展的第二阶段，农民工特别是新生代农民工城市融入的需求已经非常强烈。在此背景下，相对于农民工的现实需求，他们在农村拥有的土地（承包地和宅基地）功能也正在发生转变，转变的方向是土地的社会保障功能已经开始弱化，而资产功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远不能适应土地功能转变的要求，在很大程度上制约着土地资产性功能的充分发挥，进而影响着农民工城市融入进程。因此，创新土地制度，建立完善的农村各类土地流转市场和退出机制、切实保障农民工的土地权益，提高农民工的土地财产收入，对于加快推进中国城镇化进程，促进农民工群体摆脱流动状态真正融入城市具有十分重要的意义。
农民工群体特征及土地功能的转变
一方面，农民工已经成为产业工人的重要组成部分，是工业化、城镇化和现代化的重要推动力量，并且正在逐步演变为工人阶级的主力军。但是由于城乡居民在户籍、就业、医疗和养老保险等方面存在的制度差异，转移到城镇就业的农民工长期处于流动状态，尚未完全融入城镇社会，享受不到与城镇居民同等的基本公共服务，从事的也多是条件差、报酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相当一部分农民工还没有完全脱离土地。因此可以说，农民工既属于城市，又属于农村，是一个处于城乡两种文化之间的边缘性社会阶层。
土地承担着农民工的生存、就业和养老等在内的社会保障功能：作为最基本、最重要的生产资料，土地是农民可靠生活资料来源和生存保障；如果农民工在城市中失业还可以重回农村耕种土地（理论上讲如此，但实际上第二三代农民工虽然存在这种可能性，但真正愿意和能够回去种地的概率非常小），土地承担着失业保险的功能；农民工老年丧失劳动能力后，可以将土地承包出去换取收入，土地承担着养老保险的功能。由于土地的兜底性社会保障，农民工不愿意彻底放弃土地。外出就业农民工在无暇进行耕种时，他们一般通过以下几种方式处置承包地：由于种地成本提升导致农业效益较低，有些农民工觉得无利可图就直接把土地弃耕抛荒；将承包地留给家庭里的妇女、老人耕种，农业的弱质性和农村的弱势地位进一步加剧；许多农民工以较低价格甚至零价格将承包地租给村内外自己的亲朋好友等熟人耕种，大多不会签订正式合同，承租关系很不稳定，从而导致承租人只顾眼前利益，对承包地长期投资的积极性缺乏，耕作较为粗放。以上几种外出务工农民工对土地的处置方式，导致中国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中。
近些年来，随着城镇化和工业化进程的快速推进，农民工权益保障工作逐步得到加强，面向农民工的基本公共服务也不断取得新进展，特别是随着农民工进城务工日趋稳定、土地对于农民工的保障功能也正在弱化。农民工城市融入可以分为经济、社会、文化心理三个依次递进的层面，其中最重要、最基本的是经济层面，只有具有一定的稳定收入，农民工才能形成一种与当地人接近的生活方式，从而具备与当地人发生社会交往，并参与到当地社会生活的条件，接受并形成新的与当地人相同的价值观①。按照上述逻辑，作为农民工城市融入的最基本条件，必须保证农民工经济收入与当地城镇居民收入大体相当，不过当前仅靠农民工在城市的务工收入是不够的，同时必须提高农民工在农村的经济收入特别是财产性收入。
但是由于现行土地制度还面临着一些亟待解决的深层次问题，承包地和宅基地作为农民工最重要和最主要的财产，并没有随着城市化和工业化浪潮为农民工带来更多的增值收益，土地的财产性功能尚未完全释放。应当从增加农民工收入、促进农民工城市融入的现实需求出发，探讨如何进一步完善和创新农村土地制度，保护农民工土地财产权益，探索承包地和宅基地等农村资产要素资本化机制，创造条件让更多农民工获得源于耕地、宅基地和自有房屋的财产性收入，为农民工收入稳定增长提供最基础的制度保障。通过上述分析可以看出，与农民工现实需求相一致，土地的功能正在发生转变，其社会保障功能已经开始弱化，而资产性功能正在增强。
各地对农民土地资本化、财产化的探索
成都：还权赋能。成都作为城乡统筹综合配套改革试验区，于2008年率先在全国启动以“确权颁证”、“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。一是“确权颁证”。成都市以实现农村资产资本化和建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度为目标，在全市范围内开展农民承包地和宅基地确权颁证工作，进一步明晰了农民承包地、宅基地以及集体建设用地的权属，从法律上确认和保障了农村集体与农民之间以及村民之间的利益关系，保障了农民权益，为市场配置资源基础性作用在农村的有效发挥、促进城乡生产要素自由流动奠定了基础。二是“还权赋能”。“还权赋能”是成都市农村土地产权制度改革的核心，其中包含着两个方面的含义：还权，即不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民；赋能，即赋予农民产权以更为全面和多样的权能②。三是“交易平台建设”。市场是实现产权交易优化资源配置和确保权能得以实现的有效手段和必经之路。成都市在基本完成“确权颁证”工作后，搭建了农村产权交易平台，以促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置，带动土地资产的流动、集聚、资本升值，激活沉睡的农村资源，将农地潜在的土地权益变成现实的资本，变成农民的收入流。③ 嘉兴：两分两换。所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。④嘉兴通过“两分两换”把农民分散、凝固的生产和生活资料通过流动市场的力量实现了价值增值，增加了农民财产性收入，解决了农民的社会保障问题，赋予了农民进城的资本，实现农民生产和生活方式的转换，从而使城市化和工业化同步；通过城市化和社会转型来进一步推进经济的转型和发展，从而实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。不过，嘉兴“两分两换”土地改革政策并不具备普适性，其之所以能够成功开展，是由当地独特的经济环境决定的—经济发展水平较高，能支撑起较高的社会保障体系，且农民的非农业就业率高。
虽然“两分两换”土地改革政策在嘉兴取得了成功，但是其“土地换社保”的政策却得到了一定程度的质疑：一是“土地换社保”政策所换来的大多是单一的养老保险，保障水平低且层次浅；二是“土地换社保”政策仅仅解决了农民生存问题，而很难解决农民未来的发展问题；三是社会保障是政府应赋予每个公民的权利和义务，不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”；⑤四是政府将本该由被征地农民直接以货币形式获得的征地补偿费、安置补助费强制性地作为社会保障费予以缴纳，剥夺了被征地农民自由安排自己财产的权利。
重庆：地票制度。所谓“地票”，就是将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。其基本做法是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥
地票制度最大的特点是通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大，克服了农村建设用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票价格的高低直接与拍卖价格挂钩，与级差地租无关⑦，无论是靠近城市的郊区土地，还是偏僻的远郊区县的土地，都有可能获得大体相当的土地价格。在这样的制度条件下，地票制度为增加农民的财产性收入创造了条件，坚定了在城镇务工多年的农民工转户进城的决心和信心。转户农民工在地票交易中变现农村土地财产，实现带着财富与尊严进城，提高进入城镇后的生活保障水平和未来发展能力。
从本质上讲，地票制度只是国土资源部实施的城乡建设用地“增减挂钩”试点政策的一个升级版本，尚处于试点阶段，同样存在一定的争议和分歧。但是，地票制度作为中国农村土地制度改革的一项重大创新，为我国农村土地的市场化改革提供了一个示范，实现了农村建设用地远距离、大范围置换，一方面农村闲置土地有序退出，解决农村建设用地浪费问题，激活农村要素市场，使固化的土地资源转化为可以流动的资本；另一方面，城市建设用地有计划增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，有效调剂了中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区的建设用地空间分布，促进土地集约利用和优化配置。
促进农民工城市融入的土地制度创新
继续深化农村土地产权制度创新。一是要加快推进农村土地产权的确权颁证。产权界定比产权所有形式更为重要，产权的界定对资源的配置及使用效率起着决定性作用，是一切产权制度安排有效性的根本前提。因而，确权颁证是土地产权制度创新的基础。二是积极探索农村土地产权实现形式。在确权的基础上，要赋予农民清晰而完整的土地产权，保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分的完整权能，探索农民以转让、出租、入股、抵押和担保等实现土地产权的具体形式，以最大化农民的土地财产价值。同时，提高农民保护土地产权的能力，降低农民保护土地产权的成本，最重要的是要提高农民的谈判能力。
完善土地承包经营权流转制度。截至目前，尚没有十分完善、得到普遍认可而且能够有效保障农民利益的土地承包经营权退出制度。因此，要允许农民带地进城，要继续探索农民工进城落户后依法处置承包地的有效形式，任何人不得强制收回农民的土地承包经营权。在此基础上，要完善土地承包经营权流转制度，提高农民工土地流转收入。一是要加快土地流转服务平台建设。培育和发展为农村土地流转服务的各类服务中介组织，开展土地流转的供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，以降低土地流转成本和风险，提高流转效率。二是要提高农民土地流转收入。要在土地流转的基础上推进土地规模化经营，继续加大政府对规模性经营主体（如农业大户、农民合作社、家庭农场）的财政补贴力度。
多元化宅基地资本化的实现形式。要在农民自愿的基础上，逐步突破现有政策的制约，盘活农村宅基地，积极探索宅基地资本化的多元实现形式。一是农民宅基地换房，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住；二是地票制度，让农民在地票交易中变现农村宅基地；三是积极探索宅基地的抵押方式，甚至条件成熟后允许宅基地自由买卖。
农村土地制度改革要切实保障农民利益。农村土地制度深层次改革激活了数量巨大的社会“沉睡资本”，引发了各相关利益主体的利益结构分配问题，从而导致一系列问题，如公权严重侵犯私权、农民在利益分配上少有发言权、其土地财产权一定程度上被漠视等等。在今后的农村土地制度改革中，要以维护和增进农民利益作为农村土地制度改革的出发点和落脚点，保证农民对于土地交易的参与权和分配权，将土地增值收益归还于农民，让新一代的农民工子弟挟土地资产货币化的财富进入城市成为市民，从而整体提升人的城镇化水平。
【注释】
①田凯：“关于农民工的城市适应性的调查分析与思考”，《社会科学研究》，1995年第5期。
②宋修伟，江娜：“确权赋能，让农地‘活’起来”，《农民日报》，2012年8月17日。
③黄宝连，黄祖辉等：“产权视角下中国当前农村土地制度创新的模式选择”，《经济学家》，2012年第3期。
④王彧，郭锦辉：“‘两分两换’：嘉兴探索优化土地资源”，《中国经济时报》，2009年10月15日。
⑤周虎城：“不能用‘土地换社保’来摒弃政府责任”，《南方日报》，2012年2月26日。
⑥李旺君，王雷：“城乡建设用地增减挂钩的利弊分析”，《 国土资源情报》，2010年5月21日。
⑦邓勇：“重庆地票：让农民的‘死资产’变活”，《中国财经报》，2012年2月21日。
责编/王坤娜