改革如何开拓新边界，又避免重蹈过往所犯错误，让国企的真正所有者获益？
　　如果从1978年的十一届三中全会算起，到2013年的十八届三中全会新一轮国企改革口号提出，国企改革历程已有36年。这36年中，国企产权改革可算是纠缠中国的一大“心病”，从意识形态争锋到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共识”。
　　2013年，新一届中央领导集体履新，中央全面深化改革领导小组成立，国企改革再次“等风来”也是题中应有之义。只不过，思潮的守旧与创新，利益的冲突与协调，改革过程中的风险与监管，依然是这一轮新改革所面临的难题。
　　改革如何开拓新边界，又避免重蹈过往所犯错误，让国企的真正所有者获益？这恐怕才是考量改革成功与否的最关键标志。

产权问题

　　中国的改革总体是渐进式的，30多年国企改革如今仍然是个争议性话题，充分证明了这一点。
　　在这30多年之中，经济改革的整体取向是市场化，而市场化与产权私有化又无法分割，也因此，某种程度上，这30多年也是如何费尽心思重新诠释“社会主义”的过程。

国企改革历程已有36年。这36年中，国企产权改革可算是纠缠中国的一大“心病”，从意识形态争锋到利益分配方式，一直都不能算形成“全民共识”。

　　如果以阶段来区分，1993年十四届三中全会之前，国企改革是在圈定产权问题不讨论的情况之下进行的，放权让利—工资浮动、承包租赁、利改税等等，基本取向是改变政府与企业的关系，打破统购统销、行政直接指挥企业的局面，提高国企面对市场的灵活性和效率，也是赋予国企“代理人”，也即实际经营者更多的决策权，将其自身利益与经营业绩逐步挂钩的过程。
　　国企改革的同时，是民营资本的放开和国外资本的引进，存量与增量同步进行，这也导致国企的体制弊病在市场竞争上充分暴露出来。“时间就是金钱”、“效率就是生命”显然无法在国企身上体现，企业办社会、行政官僚风、竞争性不足，结果就是90年代国企的大面积亏损，形成了大量的银行呆坏账，给分税制改革后的地方财政也带来了更大负担。
　　产权问题被认为是原因所在，由于缺乏清晰的产权关系，企业经营管理者动力不足，缺乏情感认同和责任担当；现代企业制度无法建立，经营决策随意性过大；企业也无法破产退出市场。
　　在这个过程里面，在“放权让利”和“厂长承包”阶段，已经出现了关于国企“代理人”道德风险的争议。
　　1999年，十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，以产权改革为核心，带着激进改革味道，甚至有些“休克性疗法”式的国企大改革到来，史称“国退民进”。

监管风险

　　从全民所有转换到私人所有，代理人风险终于全面爆发，这场激烈振荡的改革在2002年国资委成立时进入尾声。但随后的2003年，即出现了“国有资产流失”的大讨论。
　　改革出现了矛盾对立的两面性，经此轮改革，国有经济在竞争性领域大范围退出，地方国企包袱基本甩掉，民营资本得以蓬勃发展，产业工人壁垒也得以打破。
　　但与此同时，百万下岗职工“重又走进风雨”，迄今仍成为社会稳定因素之一；部分上下其手的“代理人”，包括官员、原企业高层化公为私，私人企业主空手套白狼，他们后来有人锒铛入狱，但更多的人一夜暴富。这一过程所激发的历史遗留问题至今仍未能完全消化。
　　“冰棍效应”和“代理人一支笔”是一个问题的两面，在改革之前，国企负责人独断专行，贪污腐败，盲目多元化的问题已经呈现，在这轮产权转换中更达巅峰。
　　由于缺乏全民所有的真正“民主”代表，国企变成代理人的家天下，同时由于激励机制的不灵活和外部监管程序的缺失，国企负责人或管理层集体贪腐的现象层出不穷。褚时健、赵新先等贪腐东窗事发，“59岁现象”被当成产权虚置的另一个解释。
　　在这场“国退民进”之前，关于国企的激励机制已在进行另一场职工持股的改革，亦成立了职工代表大会，但职工持股并不能改变国企大面积亏损的现状，并且许多职工持股本身就是为了解决企业的流动资金问题，由于职工持股中管理层依然掌握话语权，因此职工代表大会也基本形同虚设。
　　在许多地方，当时不论业绩好坏，一律进行私有化改革，变成有意识有谋划地侵吞国有资产。做差市场业绩—资产转移或隐匿—资产低估—民间资本接手的玩法大行其道，通过暗箱操作一小部分人坐拥国有资产，而职工股被强行清退或贱卖，工龄买断费用低廉。
　　以资不抵债、破产、改制为名，留下了大量的社保亏欠，时至今日仍无法消化。
　　在这一过程中，最为关键的问题在于普通职工丧失了话语权，决策未经职工代表大会，内部无民主决策流程，外部无监督或猫鼠同盟。可以说，全民丧失对改制的话语权，使得改革过程动摇了“全民所有制”的基础。

国资委是与非

　　经过世纪末的国企大改革，地方国企改制基本完成，国有经济占有的领域大幅收缩，国资重点布局在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业，并在另外9个行业保持较强控制力。
　　这轮改革后的数据喜人—此前留下的大量呆坏账被核销，同时由于1998年后开启的住房市场化，土地价格飙涨，地方政府纷纷成立投融资公司对土地进行运营，而被改制企业甩掉了“历史包袱”，或由于经营改善，或由于真实资产和利润“复原”，也因为土地价格上涨，普遍出现扭亏为盈。
　　大甩卖之后是国资委成立，这一机构在成立后的6年间便出台了19个法规、104个规章，涉及产权多元化，主辅业分离，收缩阵线，增强核心竞争力，包括国企领导者聘任机制、约束机制、薪酬机制、董事会制度的建立，也包括《国资法》的开始实施。 　　这是一次期图解决过往国企经营和改革中一直存在的代理人缺位和监督缺位的变革，一方面是建立现代企业制度，一方面是加强监管。
　　应该说，国资委建立后对国企的一系列考核和约束制度在一定程度上是有效的，不过，由于国资委本身的角色定位不清，以及国企自身固有的一些治理难题，导致在新时期又出现了新的争议。
　　国资委扮演的是国资出资人代表的角色，既要考虑企业的经营，又要考虑监督，所以一方面要“做强做大”，实现国资保值增值，一方面又要约束代理人风险。但在实际的运营中，“做强做大”成了压倒性任务，约束代理人风险，建立企业内部民主机制的职能却主动或被动弱化了。

“婆婆 老板”的角色扮演使得国资委一直面目模糊，定位不清，委托人、出资人、经营人、监管人、司法人等5人关系纠缠不清。这种争议在2008年金融危机之后，尤其突出。

　　大规模改革之后的国企，主要集中在一些具有天然垄断性质的领域，以及一些与国家安全与民生性质关系密切的行业，当然还有一部分是依靠多年来的政策保护而形成垄断地位的企业，在“竞争性领域”所剩已无几。
　　不过，由于国企享有的天然政策优势，后来这些国企特别是央企的赢利，有多少是因为经营效率提升，有多少是依靠“不公平竞争”，一直说不清。
　　在以往持续的经济过热与通胀条件下，国企的利润与包括资源和能源在内的要素价格以及资产价格不断上涨有关，而这些正是国企垄断的主要领域，具有很强的市场周期性。要素价格改革（恢复性上涨）所带来的利润掩盖了企业的低效率，并诱惑地方政府强化这些领域的垄断程度。
　　特别是在2008年金融危机之后，由于肩负宏观调控使命，央企获得了宽松货币政策中的大多数资源，包括新一轮基础建设拉动内需中的大多数项目，并利用这些优势进行内外通吃，体外循环。在金融危机后几年影子银行和民间借贷疯狂中，都能窥见国企代理人的影子。
　　更为尖锐的问题出现了，由于内部人控制没有得到很好的解决，由于全民分红制度的缺位，国企演变成了特殊利益集团。

　　平安集团马明哲（左一）这样的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都会存在争议。

全民所有的缺位

　　考量当下的国企经营，离它“全民所有”性质本身应有的“民有、民治、民享”相去甚远，人事制度安排和内部治理机构不善，使它无法体现大众利益。这不仅在上一轮的国资流失中呈现，也在国企愈演愈烈的贪腐现象中呈现。
　　虽然2005年4月国务院国资委发布《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，事实上暂停了国企MBO（管理层收购）。不过，国企代理人贪腐的现象并没有减少。
　　《法人》杂志公布的一份《2011中国企业家犯罪报告》显示，在这短短一年间，有200多位企业高管和公司领导人幡然落马，在其重点关注的199例案件中，国企管理人员犯罪或涉嫌犯罪的高达88例。2011年国企企业家涉贪腐金额平均每人为3380万元，其中光明集团家具股份有限公司创始人、前董事长冯永明一个人就被控贪污近8亿元。如果去掉这一特殊案例，平均每人贪污金额也达到2077万元，而2010年这个数字为957万元。
　　这说明，在改革后所保留的垄断领域获得的政策和资源反而加强了这些国企代理人的权力出租空间，权力出租的价格也大大提升。
　　与此相对应的是职业股过往被强行清退的历史，下岗职工生活的困难，社保欠账的难以填平，以及现时国企临时聘用人员的怨气。
　　由于国企代理人的遴选、考核带有浓重的行政色彩，企业的业绩增长无法与全民分享，导致不管是当年的“MBO”，还是后来类似平安集团马明哲这样的“打工皇帝”，不管薪酬收入多少，都会存在争议。
　　而作为所有者，分享国企利润增长的途径目前大概有三种：税收、分红、国有股划转社保基金。但从目前来看，与国企所获得的财政扶持、政策红利和金融支持相比，国企在利润贡献上并不令人满意。
　　以分红为例，自1994年税制改革以来，绝大多数国企就没有向老百姓和国家分过红，这种状况一直持续到2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的正式公布。至2014年之前，国企分红比例极低，中间诸多博弈和拉锯。而根据十八届三中全会决定，提高国有资本收益上缴公共财政比例，要至2020年才提高到30%。
　　相对于庞大的国资而言，国有股的划转工作则一直开展得很缓慢。国企职工的社保欠账问题，则时至今日依然要依靠非国企职工的社保基金来维持运转。

考量当下的国企经营，离它“全民所有”性质本身应有的“民有、民治、民享”相去甚远，人事制度安排和内部治理机构不善，使它无法体现大众利益。

新一轮博弈

　　时间走到2013年，中共十八届三中全会《决定》宣布国企改革的又一次推动。
　　2014年6月，财政部披露了新一轮国企改革的时间表：2014年研究国企改革总体意见；2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，印发混合所有制等实施办法；2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等。
　　据悉，新一轮国企改革将在三个重点方面进行：混合所有制、改组国有资本投资公司、董事会三项职权。涉及国有资本管理体制的改革由财政部第一牵头，混合所有制经济试点的改革由发改委第一牵头，涉及高级管理人员选聘方面的改革由中组部第一牵头。而协调这些部委进行国企改革系统设计的则是中央全面深化改革领导小组，组长是习近平。
　　应该说，从这次改革提出的理论和重点来看，依然是延续国企改革这30多年来的思路，特别是十五届四中全会提出的改革思路。
　　而从目前全国20多个省市提出的改革试点案例和方向来看，有许多在此之前已经进行了类似的改革，而从部分公布的具体企业改革方案来看，引发争议的问题依然在代理人风险如何控制的问题上。
　　这使得这轮改革看上去面临着几个悬而未决的难题：一是如何分类，在之前的七大行业之外，哪些领域是需要打破国资一统局面的？也即哪些可改哪些不可改？按照目前国资在这些领域的地位，改革将面临不仅是该不该改的问题，也面临改不改得动的问题，因为这也涉及利益之争。
　　二是改革过程如何确保不再重现国资流失问题？经过上一轮的“国退民进”之后，大致不管是行政层面还是国企管理层层面，都对此小心翼翼，加上“习李新政”猛刮的反腐风暴，这一操作面临的风险不小。
　　风险的主要来源即是外部约束机制的不健全，历经如此多轮的改革，约束与监督机制依然未能有效建立，企业内部民主程序依然不完善，因此，在这些“基础性工作”未完成之前，国资改革将走向何方，依然不好把握。
　　按照《企业国有资产法》第七章特别规定，国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。但显然，国企改革约束监督机制的建立无法独立于行政管理体制的改革单独而行。社会公众监督如何实现？全民利益机制如何建立？国企代理人的选拔与竞争如何实现？这是关系到改革成败的问题。
　　是守旧，还是冒险？
　　（甄静慧对本文亦有贡献）