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1.高校内部控制
内部控制制度是一种预防为主的制度, 指单位为保证各项业务活动的正常进行、保护资产的安全完整、防止舞弊行为、从而降低风险、实现组织目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。根据2004年美国COSO委员会发布的《企业风险管理--总体框架》,内部控制内容包括八个相互关联的构成要素,即内部环境、目标设定、事件识别、风险评估、风险反馈、控制活动、信息与沟通、监控等8个部分。按照内部控制理论, 我国高校内部控制可以理解为:高校为了保证教学、科研及其相关工作有序运行,有效地降低高校运作中的各种风险,提高办学效率,实现高校发展目标,在学校内部管理中制定实行的所有制度化、规范化、系统化的管理政策与程序。高校内部控制不仅仅是会计系统的内部控制, 更应该是对整个高校管理体制和管理框架的控制。
2.我国高校内部控制现状分析
我国企业实行市场机制已经20多年,企业内部控制的研究成果很多,政府也颁布了一系列法规以规范公司进行内部控制。然而,我国高校的改革与大规模发展时间较短,与企业相比在经营目标、管理体制等诸多方面存在不同,高校内部控制的研究起步较晚、成果较少。高校内部控制的特征主要体现在以下几个方面:
2.1内控环境弱化
首先,行政权利难以得到有效制衡与监督。行政权力指挥高校的各项经济活动,决定着高校的各种事务,内部控制在高校不被重视,从而在一定程度上导致了高校恶性经济案件的发生。同时,高校学术管理出现了严重的行政化倾向,导致行政权力时常越位,弱化了高校科研教学的中心地位,影响了教师参与教学科研管理的积极性。其次,高校人力资源管理方式落后,缺乏有效的激励和约束机制。高校还没有实现真正意义上的聘任制,人员只能进不能出,职务职称只上不下,对于励行职务不力者缺乏有效的约束。
2.2成本效益与风险意识淡薄
我国高校大部分是公办高校,是执行政府教育政策和励行教育职能的非盈利事业单位。高校属于国家所有,主要任务是教育培养人才与进行科学技术研究,没有自负盈亏的责任,政府强调高校在收支平衡的条件下保持学校的正常运行,缺乏对高校资金使用效率和融资风险的监督管理,从而导致高校从学校党政领导、中层管理者到全体教职工的成本效益意识和风险意识淡薄,缺乏进行成本核算成本管理的内在动力,浪费现象较为严重,资金使用效率较低。许多高校在招生规模迅速扩大的压力下,盲目贷款和过分依赖招生收费,追求硬件建设的高档次,致使学校高额负债,造成学校较高的财务风险。
2.3内部控制制度不完善且执行不力
第一,随着近几年高校的迅速发展,学校基建、设备图书物资采购、科研项目等迅速增加,后勤管理社会化。在此情况下,与之相应的制度建设落后,且存在对已有的制度执行不严不力现象,出现了大量贪污腐败案件;第二,学校各部门、院系之间的相互协调和相互控制还不够,责权利时有交叉;第三,高校对资产管理与维护的重视程度不够,高校制定的财产物资管理制度在使用、管理及后期处置这些环节的执行不严,或者缺乏制度;第四,财政下达部门预算与高校内部综合预算无论在时间上还是内容上都不一致,导致预算编制时间内容上的错位。在预算的执行过程中没有建立相应的跟踪、分析、评价、奖惩制度,缺乏有效监督检查,工作随意性大,难以对各部门的预算经费作出准确分析评价。
2.4缺乏必要的信息沟通体系
如果一个控制系统没有相应的信息反馈,无法知道控制的运行效果,也就无法对控制系统加以改进,控制亦难以达到预期目的。因此,信息是现代管理中不可缺乏的工具,也是高校内部控制所必须要件。目前大部分高校信息沟通系统建设存在观念滞后、轻视管理等现象,信息沟通不畅,没有形成公开透明的信息披露机制,这样学校各部门之间、甚至本部门内部不同岗位不同人员之间都不能及时获取准确的相关信息,不利于学校领导及学校各部门收集有关反馈信息,导致有令不行、有禁不止,可能使有些规章制度成为一纸空文。
2.5监督体系不完善,缺乏有效监督
在高校内部审计部门只是学校下设的一个管理部门,与其它处室之间基本处于相同位置或者更低,内部审计职能定位不高,且受学校管理层约束,缺乏应有的独立性,内部审计机构的单独设置得不到保障,经常与同样具有监督职能的纪检监察部门合署办公,审计部门只能按照学校管理层的要求展开工作,无法起到应有的监督作用;加之我国高校内部审计人员素质总体偏低,这就使内部审计手段存在很大的限制,一定程度影响了内部审计的控制监督力度,审计结论缺乏权威性,审计意见不具有强制性,因而审计工作难以做到提前介入、主动介入、全程监督。高校内部各部门一般对内部审计的审计决定或审计建议也不太重视,不能主动去落实审计意见和建议。
3.高校内部控制制度构建与完善
3.1构建原则
(1)合法性原则。高校在制定内部控制制度时,必须符合与遵守国家法律法规及有关
行政规章制度,以保证学校的各项活动在法律规定的范围之内。
(2)成本效益原则。任何一项制度的制定与执行都需要一定的费用,高校在制定内部控制时,在保证具有一定科学性、先进性的同时,考虑成本效益,尽量节约费用。
(3)全面有效原则。在内部职责划分清晰的前提下,高校制定的内部控制必须符合各部门的特点,必须贯穿于高校管理的各个环节,涵盖所有的部门和岗位,高校的所有人员都必须遵守内部控制制度,任何个人都不得拥有超越内部控制的权力。
(4)及时动态原则。内部控制的建立和改善要跟上高校不断变化的内外部环境,应随着环境的变化、业务职能的调整和管理要求的提高,及时地进行修订和完善,以保证内部控制的适应力和活力。
(5)相互牵制与协调配合原则。高校每一项完整的经济业务活动,必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成。具体来讲,在纵向关系上,至少要经过上下两级,使下级受上级的监督,上级受下级的牵制;在横向关系上,至少由彼此独立的两个部门或人员办理,互相监督,互相牵制。在做到互相牵制的同时,高校各部门之间、人员之间又要做到互相配合协调,从而避免扯皮和脱节现象,减少矛盾和内耗,以使管理活动能够有效连续运行。
3.2制度构建与完善
(1)控制环境建设。一是发挥学术权力应有的作用,形成行政权力和学术权力互相渗透的机制。按照《中华人民共和国高等教育法》第四十二条,高校学术委员会享有高校学术事务中的最高决策权。高校应建立健全学术委员会制度,确保学者专家参与学术事务决策的权利落到实处,充分发挥学术组织和机构在学校管理和决策中的作用。二是优化人力资源管理。必须建立一套科学的绩效考评体系,并按考核结果对教职工进行晋升与奖励;对不合格或者严重违规者实行必要的淘汰,以保证高校教职员工应有的职业素质。
(2)组织规划控制。高校组织规划控制具体包括组织机构的相互控制、相互协调及不相容职务的分离三个方面。高校的经济活动通常包括申请、授权、审批、核准、执行、记录和监督检查等步骤,一般情况下,如果上述每一步骤由相对独立的人员(或部门)实施,就能够保证不相容职务的分离。高校通过对本单位组织机构和职务分工进行合理设置并理顺管理关系,保证组织机构间的相互控制和相互协调。
(3)授权批准控制。高校授权批准控制的一般要求是:明确一般授权与特殊授权的界定;明确每类经济活动的授权批准范围、层次、责任和程序;建立必要的检查制度,以保证工作质及考核的需要。
(4)全面预算控制。预算控制是高校内部控制的一个重要方面,学校要根据自己的发展目标、发展计划和实际资金来源情况,科学合理地编制学校预算计划及调整,对于非常规项目与管理混乱方面实施“零基预算”,杜绝损失浪费与低效。年度预算方案须经过学校教职工代表大会审议通过,并实行预算校务公开。依据审定的预算严格执行,按照预算进行严格审批,建立预算的跟踪、分析和评价制度。高校需根据预算执行情况进行相应的奖罚,以确保预算的严格执行。
(5)资产物资控制。内部控制各种方式都具有保护资产安全的作用,对实物资产的直接控制包括限制接近控制、定期清查控制、管理与监督控制等。限制接近主要指严格限制无关人员直接接触实物资产及与实物资产相关的现金、存货等,只有经过授权批准的人员才能够接触资产;高校应加强实物资产的清查,定期对财产物资实有数量进行检查,保证实物资产实有数量与账面记载相符,如账实不符,应查明原因,及时处理;高校还应该加强实物资产的管理与监督控制,建立资产管理制度,加大平时资产的保养、维修、使用登记等过程管理,大型设备专人负责管理,明确资产管理人员的责任,对于造成资产损失的要追究责任。
(6)风险防范控制。高校多元化的资金来源,大规模扩建以及高校之间的竞争压力,给我国高校的经营带来了许多风险。因此,我国高校必须加强风险意识,增强风险管理。目前高校风险主要来自贷款风险和校办企业连带经济风险等方面。第一,高校在利用贷款弥补教育经费不足、以提高办学规模与层次的同时,还要重视作为债务偿还者,必须审慎考虑其资产还债能力,理性权衡发展与风险、机遇与挑战之间的关系,合理确定贷款办学的规模,使负债保持在合理水平。第二,高校作为校办企业的上级主管,应加强对校办企业的内部控制,应建立健全校办产业负责人定期考核制度, 加强对校办产业负责人任期经济责任审计;建立对外资评估论证制度和对外投资管理制度, 及时评估投资风险, 预防重大投资损失。
(7)监督评价机制。加强内部与外部的监督与约束机制,使内部控制在高校各部门各环节得到有效贯彻执行。内部监督包括各级管理层所进行的日常监督与由专门内审部门所进行的全面内部审计监督两个部分,一是要树立全体教职员工(特别是各级管理者)的控制与监督意识,形成监督与评价的日常工作习惯,使内部控制制度真正落到实处;二是要保证内部审计部门的相对独立性,使其能够对学校各部门进行真正有效地监督与检查。内部审计要对内部控制建立与实施进行监督与检查,对内部控制系统的运行效果和质量进行审计测试与评价,及时反馈制度执行结果地信息并提出意见、措施,从而使高校内部控制制度更加科学与有效。外部监督是指来自于政府部门如财政、审计、税务等部门的监督,尤其在高校管理者内部控制观念普遍淡薄的情况下,依靠政府的强制性与权威性,加强对高校内部控制的检查与监督,规范高校内部控制制度。另外,要结合建立健全高校经济责任制,加强对高校各级主要领导的任前、离岗审计,以强化对经济责任人的约束。
(作者单位:湖北工业大学经济学院)
内部控制制度是一种预防为主的制度, 指单位为保证各项业务活动的正常进行、保护资产的安全完整、防止舞弊行为、从而降低风险、实现组织目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。根据2004年美国COSO委员会发布的《企业风险管理--总体框架》,内部控制内容包括八个相互关联的构成要素,即内部环境、目标设定、事件识别、风险评估、风险反馈、控制活动、信息与沟通、监控等8个部分。按照内部控制理论, 我国高校内部控制可以理解为:高校为了保证教学、科研及其相关工作有序运行,有效地降低高校运作中的各种风险,提高办学效率,实现高校发展目标,在学校内部管理中制定实行的所有制度化、规范化、系统化的管理政策与程序。高校内部控制不仅仅是会计系统的内部控制, 更应该是对整个高校管理体制和管理框架的控制。
2.我国高校内部控制现状分析
我国企业实行市场机制已经20多年,企业内部控制的研究成果很多,政府也颁布了一系列法规以规范公司进行内部控制。然而,我国高校的改革与大规模发展时间较短,与企业相比在经营目标、管理体制等诸多方面存在不同,高校内部控制的研究起步较晚、成果较少。高校内部控制的特征主要体现在以下几个方面:
2.1内控环境弱化
首先,行政权利难以得到有效制衡与监督。行政权力指挥高校的各项经济活动,决定着高校的各种事务,内部控制在高校不被重视,从而在一定程度上导致了高校恶性经济案件的发生。同时,高校学术管理出现了严重的行政化倾向,导致行政权力时常越位,弱化了高校科研教学的中心地位,影响了教师参与教学科研管理的积极性。其次,高校人力资源管理方式落后,缺乏有效的激励和约束机制。高校还没有实现真正意义上的聘任制,人员只能进不能出,职务职称只上不下,对于励行职务不力者缺乏有效的约束。
2.2成本效益与风险意识淡薄
我国高校大部分是公办高校,是执行政府教育政策和励行教育职能的非盈利事业单位。高校属于国家所有,主要任务是教育培养人才与进行科学技术研究,没有自负盈亏的责任,政府强调高校在收支平衡的条件下保持学校的正常运行,缺乏对高校资金使用效率和融资风险的监督管理,从而导致高校从学校党政领导、中层管理者到全体教职工的成本效益意识和风险意识淡薄,缺乏进行成本核算成本管理的内在动力,浪费现象较为严重,资金使用效率较低。许多高校在招生规模迅速扩大的压力下,盲目贷款和过分依赖招生收费,追求硬件建设的高档次,致使学校高额负债,造成学校较高的财务风险。
2.3内部控制制度不完善且执行不力
第一,随着近几年高校的迅速发展,学校基建、设备图书物资采购、科研项目等迅速增加,后勤管理社会化。在此情况下,与之相应的制度建设落后,且存在对已有的制度执行不严不力现象,出现了大量贪污腐败案件;第二,学校各部门、院系之间的相互协调和相互控制还不够,责权利时有交叉;第三,高校对资产管理与维护的重视程度不够,高校制定的财产物资管理制度在使用、管理及后期处置这些环节的执行不严,或者缺乏制度;第四,财政下达部门预算与高校内部综合预算无论在时间上还是内容上都不一致,导致预算编制时间内容上的错位。在预算的执行过程中没有建立相应的跟踪、分析、评价、奖惩制度,缺乏有效监督检查,工作随意性大,难以对各部门的预算经费作出准确分析评价。
2.4缺乏必要的信息沟通体系
如果一个控制系统没有相应的信息反馈,无法知道控制的运行效果,也就无法对控制系统加以改进,控制亦难以达到预期目的。因此,信息是现代管理中不可缺乏的工具,也是高校内部控制所必须要件。目前大部分高校信息沟通系统建设存在观念滞后、轻视管理等现象,信息沟通不畅,没有形成公开透明的信息披露机制,这样学校各部门之间、甚至本部门内部不同岗位不同人员之间都不能及时获取准确的相关信息,不利于学校领导及学校各部门收集有关反馈信息,导致有令不行、有禁不止,可能使有些规章制度成为一纸空文。
2.5监督体系不完善,缺乏有效监督
在高校内部审计部门只是学校下设的一个管理部门,与其它处室之间基本处于相同位置或者更低,内部审计职能定位不高,且受学校管理层约束,缺乏应有的独立性,内部审计机构的单独设置得不到保障,经常与同样具有监督职能的纪检监察部门合署办公,审计部门只能按照学校管理层的要求展开工作,无法起到应有的监督作用;加之我国高校内部审计人员素质总体偏低,这就使内部审计手段存在很大的限制,一定程度影响了内部审计的控制监督力度,审计结论缺乏权威性,审计意见不具有强制性,因而审计工作难以做到提前介入、主动介入、全程监督。高校内部各部门一般对内部审计的审计决定或审计建议也不太重视,不能主动去落实审计意见和建议。
3.高校内部控制制度构建与完善
3.1构建原则
(1)合法性原则。高校在制定内部控制制度时,必须符合与遵守国家法律法规及有关
行政规章制度,以保证学校的各项活动在法律规定的范围之内。
(2)成本效益原则。任何一项制度的制定与执行都需要一定的费用,高校在制定内部控制时,在保证具有一定科学性、先进性的同时,考虑成本效益,尽量节约费用。
(3)全面有效原则。在内部职责划分清晰的前提下,高校制定的内部控制必须符合各部门的特点,必须贯穿于高校管理的各个环节,涵盖所有的部门和岗位,高校的所有人员都必须遵守内部控制制度,任何个人都不得拥有超越内部控制的权力。
(4)及时动态原则。内部控制的建立和改善要跟上高校不断变化的内外部环境,应随着环境的变化、业务职能的调整和管理要求的提高,及时地进行修订和完善,以保证内部控制的适应力和活力。
(5)相互牵制与协调配合原则。高校每一项完整的经济业务活动,必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节方能完成。具体来讲,在纵向关系上,至少要经过上下两级,使下级受上级的监督,上级受下级的牵制;在横向关系上,至少由彼此独立的两个部门或人员办理,互相监督,互相牵制。在做到互相牵制的同时,高校各部门之间、人员之间又要做到互相配合协调,从而避免扯皮和脱节现象,减少矛盾和内耗,以使管理活动能够有效连续运行。
3.2制度构建与完善
(1)控制环境建设。一是发挥学术权力应有的作用,形成行政权力和学术权力互相渗透的机制。按照《中华人民共和国高等教育法》第四十二条,高校学术委员会享有高校学术事务中的最高决策权。高校应建立健全学术委员会制度,确保学者专家参与学术事务决策的权利落到实处,充分发挥学术组织和机构在学校管理和决策中的作用。二是优化人力资源管理。必须建立一套科学的绩效考评体系,并按考核结果对教职工进行晋升与奖励;对不合格或者严重违规者实行必要的淘汰,以保证高校教职员工应有的职业素质。
(2)组织规划控制。高校组织规划控制具体包括组织机构的相互控制、相互协调及不相容职务的分离三个方面。高校的经济活动通常包括申请、授权、审批、核准、执行、记录和监督检查等步骤,一般情况下,如果上述每一步骤由相对独立的人员(或部门)实施,就能够保证不相容职务的分离。高校通过对本单位组织机构和职务分工进行合理设置并理顺管理关系,保证组织机构间的相互控制和相互协调。
(3)授权批准控制。高校授权批准控制的一般要求是:明确一般授权与特殊授权的界定;明确每类经济活动的授权批准范围、层次、责任和程序;建立必要的检查制度,以保证工作质及考核的需要。
(4)全面预算控制。预算控制是高校内部控制的一个重要方面,学校要根据自己的发展目标、发展计划和实际资金来源情况,科学合理地编制学校预算计划及调整,对于非常规项目与管理混乱方面实施“零基预算”,杜绝损失浪费与低效。年度预算方案须经过学校教职工代表大会审议通过,并实行预算校务公开。依据审定的预算严格执行,按照预算进行严格审批,建立预算的跟踪、分析和评价制度。高校需根据预算执行情况进行相应的奖罚,以确保预算的严格执行。
(5)资产物资控制。内部控制各种方式都具有保护资产安全的作用,对实物资产的直接控制包括限制接近控制、定期清查控制、管理与监督控制等。限制接近主要指严格限制无关人员直接接触实物资产及与实物资产相关的现金、存货等,只有经过授权批准的人员才能够接触资产;高校应加强实物资产的清查,定期对财产物资实有数量进行检查,保证实物资产实有数量与账面记载相符,如账实不符,应查明原因,及时处理;高校还应该加强实物资产的管理与监督控制,建立资产管理制度,加大平时资产的保养、维修、使用登记等过程管理,大型设备专人负责管理,明确资产管理人员的责任,对于造成资产损失的要追究责任。
(6)风险防范控制。高校多元化的资金来源,大规模扩建以及高校之间的竞争压力,给我国高校的经营带来了许多风险。因此,我国高校必须加强风险意识,增强风险管理。目前高校风险主要来自贷款风险和校办企业连带经济风险等方面。第一,高校在利用贷款弥补教育经费不足、以提高办学规模与层次的同时,还要重视作为债务偿还者,必须审慎考虑其资产还债能力,理性权衡发展与风险、机遇与挑战之间的关系,合理确定贷款办学的规模,使负债保持在合理水平。第二,高校作为校办企业的上级主管,应加强对校办企业的内部控制,应建立健全校办产业负责人定期考核制度, 加强对校办产业负责人任期经济责任审计;建立对外资评估论证制度和对外投资管理制度, 及时评估投资风险, 预防重大投资损失。
(7)监督评价机制。加强内部与外部的监督与约束机制,使内部控制在高校各部门各环节得到有效贯彻执行。内部监督包括各级管理层所进行的日常监督与由专门内审部门所进行的全面内部审计监督两个部分,一是要树立全体教职员工(特别是各级管理者)的控制与监督意识,形成监督与评价的日常工作习惯,使内部控制制度真正落到实处;二是要保证内部审计部门的相对独立性,使其能够对学校各部门进行真正有效地监督与检查。内部审计要对内部控制建立与实施进行监督与检查,对内部控制系统的运行效果和质量进行审计测试与评价,及时反馈制度执行结果地信息并提出意见、措施,从而使高校内部控制制度更加科学与有效。外部监督是指来自于政府部门如财政、审计、税务等部门的监督,尤其在高校管理者内部控制观念普遍淡薄的情况下,依靠政府的强制性与权威性,加强对高校内部控制的检查与监督,规范高校内部控制制度。另外,要结合建立健全高校经济责任制,加强对高校各级主要领导的任前、离岗审计,以强化对经济责任人的约束。
(作者单位:湖北工业大学经济学院)