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摘 要：芬兰作为“世界上最廉洁的国家”之一，在防腐惩戒和反腐倡廉方面取得了举世瞩目的成就。它尽管在20世纪经历了两次短暂的腐败高发期，但贫富差距小、法律行政体系完善、社会氛围风清气正赋予了芬兰社会保持诚信自律、廉洁有序的基因，尤其在崇廉律己的廉政文化、健全严明的制度体系、防范权力过度集中的民主方式、科学高效的监督机制等方面颇具特色，形成了有效的防腐体系。芬兰廉政建设经验对我国反腐败工作的启示主要有：完善制度体系顶层设计，推动反腐倡廉建设;加强诚信清廉教育，营造廉政文化氛围;加强政务信息公开，实施科学有效监督。
关键词：芬兰;廉政建设;防腐体系;预防腐败
中图分类号：D753.1 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）03-0071-08
芬兰作为北欧地区的一个发达国家，人口仅为500万，国土面积为33万平方千米，是一个名副其实的地少人稀之国，却被各国学者公认为“最令人向往的国家”。过去几十年里，它享有极高的清廉指数和幸福指数，无论是非政府组织“透明国际”公布的2012年全球清廉指数报告还是2018年全球幸福指数，芬兰共和国当仁不让，均坐稳头把交椅。这样的北欧小国为何能在全球多项指标评比中脱颖而出？尤其是为何能从曾经的腐败问题登顶全球权威报刊的头条转变到世界最清廉的国度？在“腐败被视为最普遍的社会犯罪”的今天，除了人们难以置信腐败是曾经芬兰的生活方式，更让人关注的是其成功的经验：从自身自治出发，通过降低贫富差距的风险、健全完善法律行政体系、营造风清气正的社会氛围，赋予了芬兰社会保持诚信自律、廉洁有序的基因，尤其是崇廉律己的廉政文化、健全严明的制度体系、防范权力过度集中的民主方式、科学高效的监督机制等防腐措施的实施，使短暂的反腐行动转变为长期的防腐治理。进一步说，芬兰廉政建设经验凸显了“防”腐比“反”腐更重要的地位，因为根据破与立的辩证关系，廉政建设没有完成时，只有进行时，就是要经历立破并举、防腐兴廉的过程，既需要“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐过程，又要深化标本兼治、用好治标利器、夯实治本基础的防腐建设。党的十九大报告对过去几年的反腐败工作做了一针见血地总结：“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[1]，这意味着全面从严治党需要反腐败斗争与防腐治理的协同推进，不可将反腐与防腐混为一谈，倘若只有反腐而没有科学的防腐体制机制，就难以保持社会风清气正的常态化和长期性。现阶段，正是中国全面深化改革的深水区、全面从严治党的关键期，全面系统地认识芬兰廉政建设对我们具有重要借鉴意义，为健全党和国家监督体系、强化对权力制约和监督、巩固发展反腐败斗争压倒性胜利奠定基础。
一、芬兰廉政建设的基本情况
一般而言，对于芬兰这样贫富差距极小的发达国家，产生腐败欲望可能会有四个条件：动机交往、权力寻租的市场、被监督发现的可能性较小、腐败的代价不够高。在了解芬兰从短暂腐败到廉政建设成功的演进与成就之前，先探讨一下其腐败现象产生的原因，便于深刻理解芬兰廉政建设成功之因。从腐败类别来讲，学术界主要探讨的是政治腐败和经济腐败。有学者从政治腐败的角度指出：“政治腐败指运用公共权力来实现私人目标，这里涉及到权力、公职、职责、公众利益和私人利益，大体上包括前述三类定义的核心内容;从广义上说，政治腐败意味着政治治理一般意义上的败坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益受到损害。”[2]也有学者从经济腐败的角度来谈，“经济腐败的原因是马克思所揭示的商品拜物教。在商品世界里，物与物的关系掩盖、支配了人与人的关系，最终使人们拜倒在商品脚下，这就是马克思揭示的商品拜物教的本质含义”[3]。从以上两种具有代表性的观点来看，无论是政治腐败还是经济腐败都需要对公共权力进行有效监督和制约，正如按照英国历史学家艾克顿的观点“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[4]来讲，权力监督的力度不够，那么腐败发生的可能性则更大。在中国经济飞速发展的今天，已由过去吃饱穿暖的物质需求转变为美好生活需要，必然会在迈向共同富裕的重要目标过程中不断缩小贫富差距，回顾芬兰这一贫富差距极小国家的反腐防腐历程具有重要价值，与一般观点中“反腐好不好跟权力监督密切相关”相一致。
芬兰作为世界公认的腐败现象发生概率较低的国家，也经历了两段短暂的腐败严重期。19世纪初，由于瑞典军队被沙俄打败，宣布将原本隶属于瑞典的芬兰割让给沙俄，直到俄国二月革命的发生，芬兰借机成为一个独立国家。直到第二次世界大战及后面几年，由于物资匮乏，芬兰便实施物资配置制度，导致一些迫于生计的人民开始向政府官员行贿，便于获得更多的日用品和生活物资。根据相关资料统计，二战结束后五年内，芬兰国内法院审理腐败案件共计432起，这是芬兰史上腐败案件最为频繁、最为严重的历史时期。第二次腐败频发期是20世纪80年代前5年，由于芬兰经济形势大好，积累了大量经济财富，推进大规模的地产修建和基础设施建设，这时一些不法商人为了取得建设用地和项目指标而采取行贿政府官员的手段，法院共计审理了105起案件。自此以后，芬兰一直享有世界极高的信誉度和社会透明度，甚至平均法院审理的腐败案件起数每年仅为个位数，著有“全球最清廉的国家”之称。纵观芬兰经济发展历程，分析两次腐败高发期的产生让我们对腐败现象有了更深入的认识，首次是经济窘迫期，另一次是经济腾飞期，但必须意识到两次腐败高发期之间的30年也是芬兰政府的廉洁期。进一步说，首次腐败高发期是由于二战期间及之后几年，芬兰資源短缺，国家百废待兴，部分人不顾严格的分配制度铤而走险地将生存欲望转化为行贿行为;20世纪80年代的腐败高发期是部分商人面对基础设施建设的机会，希望通过行贿来获得更多的利益。 实际上，在芬兰社会的绝大多数时间并不蕴含腐败基因，甚至在其刑法中都未曾使用“腐败”二字，反而使用了“行贿受贿”的术语，因为他们将腐败视为政府治理的无能，归类为刑事犯罪的类别。从反腐倡廉的制度机制来看，芬兰制定了不同层次的法律法规、监督体制机制，对腐败现象作了具体量化和明确纠正，减少了权力寻租的空间。其中，《芬兰刑法典》第四十章第一节就对受贿罪作了明确规定，若某政府官员在执行行政公务时有以下行为，将会以受贿罪被判处罚金或两年以下监禁：“为了自己或其他人，（1）要求礼物或其他不正当利益或为收受上述利益而发出主动的提议;或（2）接受影响、意图影响或促成影响其上述公务行为的礼物或其他利益;或（3）同意接受第二条规定的利益或者接受该利益的允诺或提供。”[5]从遵纪守法、鄙夷歪风的自律氛围来看，腐败就意味着付出沉重的代价。自17世纪以来，芬兰人采取集体决策，将行贿罪的行贿代价、难度和风险加大，促使家长制作风和个人独断专行行为几乎消失。在芬兰，加重受贿罪是情节较重的受贿罪，主要是政府人员默认为他人贿赂开启行动之便、由于得到贿赂而故意失职、贿赂物品价值可见等腐败情况，除了附加免除公职，还将接受四个月至四年的监禁。据统计，芬兰最大的受贿金额不足人民币80万，从这点足以表明芬兰预防和治理腐败的优异成绩。从芬兰公民自律精神来讲，贫富差距极小，享有高福利、完善的社会保障体系，随着行贿动机源头减少，官员接受受贿的机会也会减少。我国驻芬兰大使馆在新年前夕给他们送去茅台酒、茶叶等中国特产，对芬方多年的支持和帮助略表谢意，意想不到的是芬兰人却以自己的薪资回购了这些礼物。长期以来的环境熏陶和廉洁教育使风清气正、廉洁自律成为每位芬兰公民的自律行为，成为芬兰国家文化的重要组成部分。有学者对芬兰最高检察院总检察长马蒂·库西马基无受贿经历的30年作了这样的评论：“公民的自律是芬兰防止腐败的最有效手段。”[6]结合芬兰两段短暂的腐败高发期，深刻诠释了芬兰人思想上的廉洁自律、制度上的严防死守、行为上的沉重代价，为他们长期保持“世界最廉洁的国度”这一美称奠定了基础，除了反腐倡廉建设的成功经验，更需要从多方面来深入了解芬兰防腐反腐的具体措施。
二、芬兰廉政建设的鲜明特色
芬兰之所以能从腐败高发期迅速脱离出来，并非是人口稀少、小国易治，而是得益于一系列廉政文化建设和制度实施，营造了风清气正的良好政治生态。
（一）崇廉律己的廉政文化
崇廉律己是芬兰人民普遍遵守的规范秩序。从地理位置来看，芬兰地处严寒的北欧地区，人口稀少，铸就了他们保持善良淳朴、诚信自律的价值规范。如果任何一个芬兰人违反了诚信、自律、廉洁等道德准则，意味着这是违法犯罪行为，甚至是道德败坏的可耻行为，其历史传统也不容忍甚至不需要抗击行贿受贿，因为芬兰人的文化基因是不相信贿赂、敲诈和腐败的。从芬兰的社会风气来看，政府官员和公职人员要做好崇廉律己的模范带头作用，即便是在人际交往中，芬兰民间也约定俗成这样一句话：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”[7]他们没有任何特权，所有公职人员必须上缴所有的礼品或利用自己的工资收入买下。同时，社会环境也传递着浓厚的诚信自律文化，譬如没有人去拿走不属于自己的普通物品、在午夜违反交通规则、在没有售票员的交通工具上逃票等等，甚至口头协定也如同正式合同一样有效，对公职人员的廉洁自律具有极强的督促作用。
芬兰人的高度自律性除了廉政文化的熏陶，也与完善的文化教育体系密切相关。他们建立了全员、全方位的廉洁教育体系，着眼于从娃娃抓起的学校教育，为低年级学生开设德育课程和社会学课程，熏陶和发展学生的道德判断力;为高年级学生开设法律法规知识课堂;为高校学生开设道德教育研究性课堂和社会实践课程，培养公民树立诚实自律、重视劳动、崇尚公正的道德观念。除了为青少年建立廉政文化教育体系，也将公职人员的法治意识和道德自律素养作为选人用人的参考标准，即使进入政府机关、公共组织以后，依然接受廉洁自律教育培训，深入认识权力使用的边界、社交与腐败的界限，将其内化为知法守法、依法执法的公民意识，外化为诚实自律、崇尚廉洁的社会风尚。值得一提的是，芬兰公职人员的廉洁自律令人称赞，考官提前在他们入职考核的试题背后附加了试题答案，为了让应试者在规定时间内可以进行分数评估、查漏补缺，但意想不到的是居然没有任何人抄袭背后的答案。与其说芬兰的廉政文化教育塑造了公民诚实自律、反腐倡廉的素养，不如说植入了自我监督、自我管理的自律基因。有学者认为，“在芬兰，长期的廉政教育以及各方面有效的监督，营造了一个浓厚的崇廉文化氛围，使得贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举，没有生存空间”[8]。
（二）健全严明的制度体系
健全严明的制度体系为芬兰社会长期保持廉洁状态提供了重要保障。由于芬兰人具有高度的诚实守信、自律倡廉的民族性格，其法律体系没有专门设置防止腐败的制度，跟挪威、瑞典等北欧国家不同的是，他们将腐败问题作为刑法犯罪的类别，主要以规划建设管理部门、国会议员、私人企业等领域的腐败问题为遏制对象，将打击腐败的限制条款纳入制度体系中。“芬兰《公务员法》和《刑法》中有关于行贿受贿的条款，对公务员及政府雇员的行为加以规范。根据这两部法律，中央政府及下属各部门制定了具体的规章制度”[9]。这些制度体系规定的犯罪起点极低，一旦接收贿赂就会触及刑法，如前所述，不仅包括金钱贿赂，而且包括对公职人员子女未来的发展、涉案人员升迁等内容;公务性消费的规定也十分明确，在各级政府部门和军队部分设置专职人员负责出差人员住宿和交通订票工作，有效遏制公职人员利用公费出差机会壮大私人钱包的行为;建立健全的监察人员制度，要求监察专员定期向议会报告，必须保持与行政、立法、司法机关的独立关系，负责监察中央和地方政府、法院、警察、军队以及国有企业的工作人员，但政府部门的部长除外。除了芬兰腐败入罪的门槛较低外，反腐败的制度标准也远远高于国际标准，芬兰作为《联合国反腐败公约》的缔约国，将许多腐败犯罪的门槛定为低于该公约的最低標准，其中包括任何公职人员不得接收价值为20欧元的礼物馈赠。但必须看到，芬兰的量刑相对不高，这是另一个特点，即非严重贿赂的最高量刑为2年监禁，而严重贿赂的最高量刑则为4年监禁。 （三）公开透明的治理理念
政务信息公开透明提供了最好的防腐剂。芬兰一直延续着集体决策的传统，即便是非常细小的决策也要公开地听取公众的意见，要向公众讲清楚决策的出发点、落脚点，汲取公众的民智民意，保障公众对决策有知晓权、申诉权。在这样公开透明的理念和原则下，芬兰的经济社会生活廉洁有序、诚信和谐，有效地防止腐败现象的发生。具体来讲，芬兰议会讨论决议，是由总统提前向公众公布召开时间、辩论主题，任何芬兰民众均可自由出入议会现场，均能公开透明地了解议员的坐席、投票情况，可以随时随地监督议会召开情况。芬兰各级政府官员的财产信息实行公开透明化，接收税务当局的账户查询和监督，并每年向公众公布纳税情况，若有疑问，均可以到税务部门查询了解。按照芬兰《公开法》规定，政府预算及部门预算建议要实行网络空间公示，除了军事秘密文件外，政府的其他档案均设置向专家、研究人员、新闻媒体、民众开放的权限，任何监督主体可以在第一时间了解情况并采取举报监督，从而使信息公开透明成为有效预防腐败的善治良方。
（四）科学高效的监督机制
有效监督是遏制和防止腐败现象滋生蔓延的最后关口。为了能做到科学有效地防腐，芬兰政府和议会设立了财政监察局和国家财务检察司，分别对国家和政府的财政开支进行经济层面的监督，其政府司法总监和议会督察员由著名法学家担任，依据宪法监督总统和其他政府官员履职尽责情况的同时，也要受普通民众、社会机构和其他公职人员的举报，若有任何失职、越位情况，将会受到警告、起诉及立案调查。芬兰作为北欧小国，任何违法违规行为都可能成为新闻媒体的曝光内容，加上官员之间权力和利益的相互制衡，抑制了绝大部分公职人员的腐败动机和侥幸心理，使监督机制得到了有效发挥。芬兰能够科学高效地监督，还归功于现代公务员的选人用人机制，即政务人员与事务人员分开，旨在严防权钱交易。从选人过程来看，人数较少的政务官员主要是通过党派选举产生，由所在政党成为执政党时担任此职务;人数占据多数的事务人员主要是考试选拔，无论是谁担任政务官员，其职位升迁皆以工作考核决定，只要不触犯法律法规，均不解雇。从国家立法制约角度来讲，芬兰的国家立法权由议会和总统共同行使，议会的主要职能是立法、監督政府和财政，通过弹劾制度和问责制来发挥监督制约作用，其中议会中设置检查专员，主要针对总统、法院、行政结构的廉洁奉公情况，除了每年向议会报告工作情况，其他时间均自主行使调查、视察、建议和起诉等权力。对于民众监督，芬兰政府为所有民众提供人人监督的机会，既可以通过与总统平等交谈，又可以发送电子邮件向相关部门投诉和举报，还可以直接申请法庭立案，使公职人员的腐败行为难以逃脱各方面的监督，从而有效防止了腐败现象的发生。
三、芬兰廉政建设的当代启示
目前，在我国反腐败斗争形势依然严峻复杂，有学者认为，“发展中国家之所以腐败现象比较严重，一个重要原因就在于这些国家在腐败问题上存在模糊认识，从社会心理和文化上把腐败看做是一种文明的甚至令人羡慕的行为，客观上为腐败活动大行其道提供了土壤”[10]。纵观芬兰廉政建设的成功经验，主要集中在制度体系、廉政文化建设、公开透明的有效监督等方面，对于我国着力解决管党治党“失之于宽、失之于松、失之于软”的问题，构建一体推进不能腐、不敢腐、不想腐体制机制具有重要借鉴价值。
（一）完善制度体系顶层设计，推动反腐倡廉建设
从制度体系顶层设计来看，芬兰廉政建设有两大亮点：一是完善的制度体系;二是高薪养廉，虽然他们已纳入刑法，但定罪不够严格。为此，我们在完善制度体系的顶层设计时不能一概否定反腐倡廉制度建设已经取得的成果，也不能完全以拿来主义满盘接受芬兰经验。
一提及“腐败”，就很容易想到掌握公权力的人滥用公共权力，将其作为谋取自身私人利益的工具，所以方向必须明确是限制少数人的腐败行为，旨在保证绝大多数公民的权益。从科学防腐的机制来看，我国已经完成了整合防腐职能机构设置的实践，譬如珠海市横琴新区廉政办公室整合纪检、监察、检察、审计等职能，由“协作防腐”转向“整体防治”，其优点是节省人力、物力、财力，集合各个部门的高效呼应，在一定程度上推动了防腐建设。再从高薪养廉实践来看，我国已经在充分考虑这一办法辅助防腐建设，譬如“383”改革方案中的公务员廉洁年金制度、十八届三中全会后探索实行的官邸制等防腐实践，为公职人员保持廉洁从业、诚实守信的职业状态提供了经济基础。当然，我们必须看到高薪养廉要真正实现“不敢腐、不能腐、不想腐”，必须充分考虑制度防腐的全面性、系统性和科学性。
针对防腐制度体系，习近平总书记指出：“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[11]制度是最好的规矩，只有完善防腐制度体系，实现制度管权管人管事，才能真正将公职人员的“不敢腐、不能腐、不想腐”落到实处。前面我们讲到芬兰廉政制度的破与立改革，取得了长期高度廉洁的成效，但对于我国拥有更庞大的制度体系、更复杂的国情，反腐倡廉实践应从“废立改”入手，“本着‘于法周延、于事有效’的原则，及时对已有的工作制度进行梳理，坚持和完善一批行之有效的制度，废除一批不适用的制度，制定一些新的法规制度”[12]。一要适量“废规”，即清理一些不协调、与现实不适应的党内法规，提升反腐倡廉法规制度的有效性。党的十八大以来，我们党分两个阶段清理党内法规制度：第一阶段是清理新中国成立以来至改革开放之前的党内法规制度和规范性文件，为健全和完善党内法规制度腾出了“空间”;第二阶段是清理改革开放至2012年的党内法规制度和规范性文件。二要适度“立规”，即在新时期，保证反腐倡廉制度体系的“有制可依”，弥补一些反腐倡廉制度领域的空缺和不足，为建立反腐倡廉教育、预防、监督、惩治等权力运行各环节提供新要求、新策略。我们党针对新时代领导干部作风问题，颁布了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》;为有效针对问责工作，修订了《中国共产党问责条例》，为我们党要管党、全面从严治党提供了丰富系统的党内法规制度体系。三要适时“改规”，即结合全面从严治党的新形势和新要求，科学地修改、创新反腐倡廉制度体系。譬如，为了防止“牛栏关猫”的隐患，我们党在2018年修订了《中国共产党纪律处分条例》，基于习近平总书记关于党的纪律建设重要论述的最新要求，深刻总结监督执纪中的新经验和新策略，尤其是党的十八大以来查处的严重违纪违法案件反映的问题，并将党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规的要求细化、具体化，使全面从严治党的思路举措更加科学、更加严密、更加有效。反腐倡廉制度体系的修订工作是一项永远没有终点的重大任务，应在反腐败案例剖析中不断反思、推敲和验证，继续将全面从严治党实践成果转化为党内法规制度，着力提升反腐倡廉建设的政治性、时代性、针对性，从而提升党内法规制度的科学性、系统性、协调性。 （二）加强诚信清廉教育，营造廉政文化氛围
思想品质的诚信与工作作风的清廉是芬兰廉政建设的显著特征，这离不开廉政文化的熏陶和滋养。有学者认为，芬兰全民诚信清廉教育的成功经验如下：“一是注重全民教育，在加强对国家公务员廉洁教育的同时，通过学校、社区等载体，面向全体公民开展廉洁和诚信教育;二是注重青少年廉洁教育，把廉洁诚信的内容纳入学校课程，真正做到‘廉洁从娃娃抓起’;三是注重公民廉洁诚信记录的运用，任何领域违纪违法的不良行为都将记录在案，并且与就业、升职等终身挂钩。”[13]廉政文化作为以建立廉洁政府、廉洁政治或规范公职人员从政行为为目的所形成的思想观点或价值观念，是铲除特权思想、拜金主义、享乐主义、奢靡之风的重要方式，具有引导人们将廉洁意识转化为担当作为、激励树立公仆意识、凝聚人们智慧和力量、制约人们消极腐败思想等功能。因此，充分考量芬兰在廉政文化教育、诚信建设等方面的成功经验，加强我国诚信清廉教育，积极营造浓厚廉政文化氛围。
一方面，要充分挖掘我国传统诚信与廉洁思想资源，培育全社会诚信与廉洁意识。“从一般意义上讲，我国思想政治教育的重点对象主要包括以下两部分人：领导干部和青少年”[14]，意味着培育诚信意识要将青少年和领导干部作为诚信与廉洁意识的源头和龙头。我国传统诚信与廉洁思想资源十分丰富，既有“金口玉言”“修辞立诚”“言信行果”“闲邪存诚”等内蕴的诚信思想，又有“礼义廉耻”“见利思义”“为政以德”“以廉为贵”等内蕴的廉洁思想，为我国推动反腐倡廉建设提供了珍贵的思想文化资源，应结合现状深度挖掘与汲取思想精华，实现我国诚信与廉洁思想资源的创造性转化与创新性发展，助力我国反腐倡廉建设。从青少年诚信清廉意识培育来看，要借鉴芬兰“廉洁从娃娃抓起”的成功经验，将中华优秀传统文化中的诚信与廉洁思想融入培育和践行社会主义核心价值观，覆盖大中小学教育、职业教育、成人教育及终身教育，通过廉政文化进课堂、进教材、进头脑、进社区，将诚信品质和廉洁意识内化为立身之本，外化为为国奉献、为民族担当的公民行动。从领导干部乃至所有公务员的诚信清廉文化教育来看，要积极挖掘中华优秀传统文化中的诚信清廉思想资源，譬如带领公职人员学习参观武侯祠廉政文化基地，感悟诸葛亮所展现的忠君爱国、言而有信、鞠躬尽瘁、死而后已的精神品质，从诸葛亮這一鲜活人物的身上分析诚信与廉政文化的深刻内涵，结合新时代治国理政体系化建设的角度阐释古代廉政文化的当代价值，将中华优秀传统文化精神与党员干部党性理论教育、政治道德素质教育相结合，在鲜活生动的历史故事中品悟诚信廉，始终做到知敬畏，存戒惧，守底线。
另一方面，要多样化开展廉政文化教育活动，营造廉政文化氛围。廉政文化宣传教育作为反腐倡廉建设常态化的基础性工作，需要通过理想信念教育、党性党风党纪、道德品行教育等多种形式和途径，开展廉政文化教育进机关、进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村“六进”活动，将公职人员的选人用人、考核晋升与诚信廉洁的要求无缝衔接，时刻督促他们成为反腐倡廉尽职尽责的“勤务员”、自我监督与监督他人的“监督员”，牢牢守住诚信廉洁的思想道德底线。与此同时，通过抓好正反两方面典型，深入推进诚信创建活动，加强全社会的诚信和职业道德教育，不仅要颂扬“党的好干部”焦裕禄、孔繁森、郑培民、牛玉儒等同志感人肺腑、催人奋进的先进事迹，激励和引导公职人员知辱明理、见贤思齐，而且要狠抓反面典型，通过畅通举报投诉渠道、开展经常性明察暗访、“黑名单”公示制度等方式，督促人们深刻吸取教训并引以为戒，从而形成对正面行为的趋从和对负面行为的远离的思想自觉。
（三）加强政务信息公开，实施科学有效监督
芬兰秉持政务信息公开透明，为遏制腐败现象提供了最佳的防腐剂，尤其是公职人员的收入情况完全由税务部门掌握，任何公民都可以咨询和监督，这一有益经验值得我国反腐监督工作的充分借鉴。就目前而言，信息公开程度不够是阻碍我国反腐监督工作的重要原因，主要是对政府收支、公务员收入、领导干部财务公开等情况公开的政策依据不够充分，在一定程度上制约了公众的知情权和监督权，需要坚持在公开、透明、科学、高效的原则下完善公共权力的防腐方式，激励并引导社会参与到全民有序监督的行动中来，从而实现权力在阳光下运行的常态化。
第一，要有效保障公民对政府权力的监督权和知情权。防腐视角下的政务信息公开就是除涉及国家核心利益的机密信息外，应通过电视传媒、网络媒介、报刊杂志、公共图书馆、信息张贴栏等渠道向社会公众发布政务信息，即党中央和国务院及各级政府相关要求的落实情况、工作中的重大问题、灾情、事故、社情及本区域的社会热点问题等信息公开，做到及时纠正、澄清危害公共利益和社会稳定的虚假信息，最大限度保证信息公开的准确性。为保证公共权力在阳光下运行，要保证权威信息的时效性、公开性、透明性，真正置于社会公众的可视范围、可监控范围。譬如对于领导干部，要依托有关制度法规体系要求，及时将财产收入、住房车辆等资产信息公布在官方的媒体上，并保证初任、在任期间、离职、退休等时期的信息完整性，提升有效追责问责腐败行为的防御性和显著性。同时，要积极引导和规制社会公众参与防腐，尤其是其通过网络途径咨询、反映和举报领导干部的行为，要确保信息真实、客观，进而为有关政府的政策实施、决策部署及信息公开提出中肯的意见和建议。由此，不仅能加强社会公众对公共权力的监督和制约，而且一定程度上也能防止“暗箱操作”，有效地预防腐败行为的发生。
第二，要加强政务信息公开平台建设。就目前而言，政务信息公开工作长期存在“申请数量多、办理流程长、数据交换少、统计分析难、人员力量少等问题，一些地方和部门疲于应对数量日益增多的政府信息公开申请，政府信息申请公开的办理质量和效率在低水平徘徊”[15]。党的十九届四中全会提出：“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”[16]新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定了加强政府网站建设，提升政务信息公开的处理能力。为此，要从加强政府网站信息功能建设和官方微博的科学利用入手，确保社会公众与政府机构之间信息交换的畅通性、便捷性。从加强政府网站建设来看，不仅要做好国家反腐倡廉战略部署、各级政府的防腐决策规划和执行、领导干部的任职情况、“三公”经费情况甚至包括民生环节的服务信息，而且要有效规范政府网站民生问答、民意调查、网络交流、邮件回复等栏目建设，做到对社会公众反腐倡廉建议的有效搜集并做好信息回应，进一步激发社会公众的参与热情和参与能力。从官方微博的科学利用来看，各级政府机构可以考虑将官方微博平台与政务信息公开有机结合，通过官方微博平台集中反映反腐倡廉的最新报道、领导干部的任职情况、重大事件的跟踪发布等详情，既能让社会公众及时获取政务信息资讯，又能主动直接地回应社会各界的广泛关注和普遍疑问。此外，为了验证社会大众在官方微博平台所反映问题的合法性、客观性，应推行实名制后台信息监控，将“微博防腐”成为科学防腐、理性防腐的重要渠道，从而为各级政府机构决策部署、公职人员的任职情况作出科学评估和有效应对。 第三，要改善官方發言人公开方式。官方发言人是社会公众和各级政府机构的沟通平台，尤其是网络发言人是传统渠道的新闻发言人另一种身份的转变和渠道的延伸，依旧具有极强的权威性和公信力。由于网络技术的迅速发展和成熟，网络回应成为政府机构与社会公众互动频次最多的渠道，为此，网络发言人的作用显得尤为重要。从网络发言人的站位和素养来讲，他的一言一行不是代表个人观点的学术探讨，而是代表相关政府机构的意见和形象，其权力不是与生俱来的，而是相关政府机构遵规依法赋予的，意味着对其政治站位、职业素养、专业技能提出较高要求，既要及时从容地处理各种突发状况，善于表达清楚党和各级政府的立场和观点，又要积极回应社会公众关注的热点问题、紧迫问题、重大问题，将网络发言人这个平台处于高效有序的运行状态。从网络发言人的观点表达和行为方式来看，他应以实名制方式准确及时地发布政府重要通知、会议安排和领导干部的任职情况，尤其是领导干部应对突发事件的履职尽责情况、违法违纪官员的处理跟踪报道，可以考虑召开网络新闻发布会，有效打破传统新闻发布会的地域、时间、参与人员等方面的限制，随时随地与社会公众针对反腐倡廉工作开展互动交流。譬如，针对新冠肺炎疫情防控工作中的形式主义、官僚主义，网络发言人要随时待命、一丝不苟地与互联网另一端的网民连线互动，听民声、集民意、汇民智，将群众的所思所想所虑传递到有关公共决策层，并及时跟踪报道不担当、不作为、乱作为、推诿扯皮、消极应付等形式主义、官僚主义问题的处理情况，让有远见、有担当、有魄力的领导干部及时上任，确保社会公众生命财产安全，早日彻底打赢疫情攻坚战。
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责任编校 陈 瑶
Finland’s Experience in the Construction of a Clean and Honest Government
OU Tingyu （College of Marxism， Guizhou Normal University， Guiyang 550001， Guizhou， China）
Abstract： Listed among “the world’s cleanest countries， Finland is well acknowledged for its achievements in corruption prevention and punishment and anti-corruption and integrity promotion. Although corruption went through two minor surges in the 20th century， yet polarity narrowed， legal and administrative systems perfected， social atmosphere was upright， all granting Finland society the healthy gene of self-discipline， integrity， cleanliness and order， featured in particular in the pursuit of integrity， strict and sound mechanisms， democratic management preventing over-concentration of power， and scientific and effective supervision mechanism， corruption-prevention mechanism effective. What proves to be enlightening from Finland for anti-corruption efforts in China lies in： the top-level mechanism design in the promotion of integrity， integrity education in the cultivation of integrity culture atmosphere， promotion of transparency in government affairs， and implementation of effective supervision.
Key words： Finland; construction of clean governance; corruption-prevention system; corruption prevention
关键词：芬兰;廉政建设;防腐体系;预防腐败
中图分类号：D753.1 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）03-0071-08
芬兰作为北欧地区的一个发达国家，人口仅为500万，国土面积为33万平方千米，是一个名副其实的地少人稀之国，却被各国学者公认为“最令人向往的国家”。过去几十年里，它享有极高的清廉指数和幸福指数，无论是非政府组织“透明国际”公布的2012年全球清廉指数报告还是2018年全球幸福指数，芬兰共和国当仁不让，均坐稳头把交椅。这样的北欧小国为何能在全球多项指标评比中脱颖而出？尤其是为何能从曾经的腐败问题登顶全球权威报刊的头条转变到世界最清廉的国度？在“腐败被视为最普遍的社会犯罪”的今天，除了人们难以置信腐败是曾经芬兰的生活方式，更让人关注的是其成功的经验：从自身自治出发，通过降低贫富差距的风险、健全完善法律行政体系、营造风清气正的社会氛围，赋予了芬兰社会保持诚信自律、廉洁有序的基因，尤其是崇廉律己的廉政文化、健全严明的制度体系、防范权力过度集中的民主方式、科学高效的监督机制等防腐措施的实施，使短暂的反腐行动转变为长期的防腐治理。进一步说，芬兰廉政建设经验凸显了“防”腐比“反”腐更重要的地位，因为根据破与立的辩证关系，廉政建设没有完成时，只有进行时，就是要经历立破并举、防腐兴廉的过程，既需要“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐过程，又要深化标本兼治、用好治标利器、夯实治本基础的防腐建设。党的十九大报告对过去几年的反腐败工作做了一针见血地总结：“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[1]，这意味着全面从严治党需要反腐败斗争与防腐治理的协同推进，不可将反腐与防腐混为一谈，倘若只有反腐而没有科学的防腐体制机制，就难以保持社会风清气正的常态化和长期性。现阶段，正是中国全面深化改革的深水区、全面从严治党的关键期，全面系统地认识芬兰廉政建设对我们具有重要借鉴意义，为健全党和国家监督体系、强化对权力制约和监督、巩固发展反腐败斗争压倒性胜利奠定基础。
一、芬兰廉政建设的基本情况
一般而言，对于芬兰这样贫富差距极小的发达国家，产生腐败欲望可能会有四个条件：动机交往、权力寻租的市场、被监督发现的可能性较小、腐败的代价不够高。在了解芬兰从短暂腐败到廉政建设成功的演进与成就之前，先探讨一下其腐败现象产生的原因，便于深刻理解芬兰廉政建设成功之因。从腐败类别来讲，学术界主要探讨的是政治腐败和经济腐败。有学者从政治腐败的角度指出：“政治腐败指运用公共权力来实现私人目标，这里涉及到权力、公职、职责、公众利益和私人利益，大体上包括前述三类定义的核心内容;从广义上说，政治腐败意味着政治治理一般意义上的败坏，这里不一定有人直接得到利益或好处，但整个社会的利益受到损害。”[2]也有学者从经济腐败的角度来谈，“经济腐败的原因是马克思所揭示的商品拜物教。在商品世界里，物与物的关系掩盖、支配了人与人的关系，最终使人们拜倒在商品脚下，这就是马克思揭示的商品拜物教的本质含义”[3]。从以上两种具有代表性的观点来看，无论是政治腐败还是经济腐败都需要对公共权力进行有效监督和制约，正如按照英国历史学家艾克顿的观点“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[4]来讲，权力监督的力度不够，那么腐败发生的可能性则更大。在中国经济飞速发展的今天，已由过去吃饱穿暖的物质需求转变为美好生活需要，必然会在迈向共同富裕的重要目标过程中不断缩小贫富差距，回顾芬兰这一贫富差距极小国家的反腐防腐历程具有重要价值，与一般观点中“反腐好不好跟权力监督密切相关”相一致。
芬兰作为世界公认的腐败现象发生概率较低的国家，也经历了两段短暂的腐败严重期。19世纪初，由于瑞典军队被沙俄打败，宣布将原本隶属于瑞典的芬兰割让给沙俄，直到俄国二月革命的发生，芬兰借机成为一个独立国家。直到第二次世界大战及后面几年，由于物资匮乏，芬兰便实施物资配置制度，导致一些迫于生计的人民开始向政府官员行贿，便于获得更多的日用品和生活物资。根据相关资料统计，二战结束后五年内，芬兰国内法院审理腐败案件共计432起，这是芬兰史上腐败案件最为频繁、最为严重的历史时期。第二次腐败频发期是20世纪80年代前5年，由于芬兰经济形势大好，积累了大量经济财富，推进大规模的地产修建和基础设施建设，这时一些不法商人为了取得建设用地和项目指标而采取行贿政府官员的手段，法院共计审理了105起案件。自此以后，芬兰一直享有世界极高的信誉度和社会透明度，甚至平均法院审理的腐败案件起数每年仅为个位数，著有“全球最清廉的国家”之称。纵观芬兰经济发展历程，分析两次腐败高发期的产生让我们对腐败现象有了更深入的认识，首次是经济窘迫期，另一次是经济腾飞期，但必须意识到两次腐败高发期之间的30年也是芬兰政府的廉洁期。进一步说，首次腐败高发期是由于二战期间及之后几年，芬兰資源短缺，国家百废待兴，部分人不顾严格的分配制度铤而走险地将生存欲望转化为行贿行为;20世纪80年代的腐败高发期是部分商人面对基础设施建设的机会，希望通过行贿来获得更多的利益。 实际上，在芬兰社会的绝大多数时间并不蕴含腐败基因，甚至在其刑法中都未曾使用“腐败”二字，反而使用了“行贿受贿”的术语，因为他们将腐败视为政府治理的无能，归类为刑事犯罪的类别。从反腐倡廉的制度机制来看，芬兰制定了不同层次的法律法规、监督体制机制，对腐败现象作了具体量化和明确纠正，减少了权力寻租的空间。其中，《芬兰刑法典》第四十章第一节就对受贿罪作了明确规定，若某政府官员在执行行政公务时有以下行为，将会以受贿罪被判处罚金或两年以下监禁：“为了自己或其他人，（1）要求礼物或其他不正当利益或为收受上述利益而发出主动的提议;或（2）接受影响、意图影响或促成影响其上述公务行为的礼物或其他利益;或（3）同意接受第二条规定的利益或者接受该利益的允诺或提供。”[5]从遵纪守法、鄙夷歪风的自律氛围来看，腐败就意味着付出沉重的代价。自17世纪以来，芬兰人采取集体决策，将行贿罪的行贿代价、难度和风险加大，促使家长制作风和个人独断专行行为几乎消失。在芬兰，加重受贿罪是情节较重的受贿罪，主要是政府人员默认为他人贿赂开启行动之便、由于得到贿赂而故意失职、贿赂物品价值可见等腐败情况，除了附加免除公职，还将接受四个月至四年的监禁。据统计，芬兰最大的受贿金额不足人民币80万，从这点足以表明芬兰预防和治理腐败的优异成绩。从芬兰公民自律精神来讲，贫富差距极小，享有高福利、完善的社会保障体系，随着行贿动机源头减少，官员接受受贿的机会也会减少。我国驻芬兰大使馆在新年前夕给他们送去茅台酒、茶叶等中国特产，对芬方多年的支持和帮助略表谢意，意想不到的是芬兰人却以自己的薪资回购了这些礼物。长期以来的环境熏陶和廉洁教育使风清气正、廉洁自律成为每位芬兰公民的自律行为，成为芬兰国家文化的重要组成部分。有学者对芬兰最高检察院总检察长马蒂·库西马基无受贿经历的30年作了这样的评论：“公民的自律是芬兰防止腐败的最有效手段。”[6]结合芬兰两段短暂的腐败高发期，深刻诠释了芬兰人思想上的廉洁自律、制度上的严防死守、行为上的沉重代价，为他们长期保持“世界最廉洁的国度”这一美称奠定了基础，除了反腐倡廉建设的成功经验，更需要从多方面来深入了解芬兰防腐反腐的具体措施。
二、芬兰廉政建设的鲜明特色
芬兰之所以能从腐败高发期迅速脱离出来，并非是人口稀少、小国易治，而是得益于一系列廉政文化建设和制度实施，营造了风清气正的良好政治生态。
（一）崇廉律己的廉政文化
崇廉律己是芬兰人民普遍遵守的规范秩序。从地理位置来看，芬兰地处严寒的北欧地区，人口稀少，铸就了他们保持善良淳朴、诚信自律的价值规范。如果任何一个芬兰人违反了诚信、自律、廉洁等道德准则，意味着这是违法犯罪行为，甚至是道德败坏的可耻行为，其历史传统也不容忍甚至不需要抗击行贿受贿，因为芬兰人的文化基因是不相信贿赂、敲诈和腐败的。从芬兰的社会风气来看，政府官员和公职人员要做好崇廉律己的模范带头作用，即便是在人际交往中，芬兰民间也约定俗成这样一句话：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”[7]他们没有任何特权，所有公职人员必须上缴所有的礼品或利用自己的工资收入买下。同时，社会环境也传递着浓厚的诚信自律文化，譬如没有人去拿走不属于自己的普通物品、在午夜违反交通规则、在没有售票员的交通工具上逃票等等，甚至口头协定也如同正式合同一样有效，对公职人员的廉洁自律具有极强的督促作用。
芬兰人的高度自律性除了廉政文化的熏陶，也与完善的文化教育体系密切相关。他们建立了全员、全方位的廉洁教育体系，着眼于从娃娃抓起的学校教育，为低年级学生开设德育课程和社会学课程，熏陶和发展学生的道德判断力;为高年级学生开设法律法规知识课堂;为高校学生开设道德教育研究性课堂和社会实践课程，培养公民树立诚实自律、重视劳动、崇尚公正的道德观念。除了为青少年建立廉政文化教育体系，也将公职人员的法治意识和道德自律素养作为选人用人的参考标准，即使进入政府机关、公共组织以后，依然接受廉洁自律教育培训，深入认识权力使用的边界、社交与腐败的界限，将其内化为知法守法、依法执法的公民意识，外化为诚实自律、崇尚廉洁的社会风尚。值得一提的是，芬兰公职人员的廉洁自律令人称赞，考官提前在他们入职考核的试题背后附加了试题答案，为了让应试者在规定时间内可以进行分数评估、查漏补缺，但意想不到的是居然没有任何人抄袭背后的答案。与其说芬兰的廉政文化教育塑造了公民诚实自律、反腐倡廉的素养，不如说植入了自我监督、自我管理的自律基因。有学者认为，“在芬兰，长期的廉政教育以及各方面有效的监督，营造了一个浓厚的崇廉文化氛围，使得贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举，没有生存空间”[8]。
（二）健全严明的制度体系
健全严明的制度体系为芬兰社会长期保持廉洁状态提供了重要保障。由于芬兰人具有高度的诚实守信、自律倡廉的民族性格，其法律体系没有专门设置防止腐败的制度，跟挪威、瑞典等北欧国家不同的是，他们将腐败问题作为刑法犯罪的类别，主要以规划建设管理部门、国会议员、私人企业等领域的腐败问题为遏制对象，将打击腐败的限制条款纳入制度体系中。“芬兰《公务员法》和《刑法》中有关于行贿受贿的条款，对公务员及政府雇员的行为加以规范。根据这两部法律，中央政府及下属各部门制定了具体的规章制度”[9]。这些制度体系规定的犯罪起点极低，一旦接收贿赂就会触及刑法，如前所述，不仅包括金钱贿赂，而且包括对公职人员子女未来的发展、涉案人员升迁等内容;公务性消费的规定也十分明确，在各级政府部门和军队部分设置专职人员负责出差人员住宿和交通订票工作，有效遏制公职人员利用公费出差机会壮大私人钱包的行为;建立健全的监察人员制度，要求监察专员定期向议会报告，必须保持与行政、立法、司法机关的独立关系，负责监察中央和地方政府、法院、警察、军队以及国有企业的工作人员，但政府部门的部长除外。除了芬兰腐败入罪的门槛较低外，反腐败的制度标准也远远高于国际标准，芬兰作为《联合国反腐败公约》的缔约国，将许多腐败犯罪的门槛定为低于该公约的最低標准，其中包括任何公职人员不得接收价值为20欧元的礼物馈赠。但必须看到，芬兰的量刑相对不高，这是另一个特点，即非严重贿赂的最高量刑为2年监禁，而严重贿赂的最高量刑则为4年监禁。 （三）公开透明的治理理念
政务信息公开透明提供了最好的防腐剂。芬兰一直延续着集体决策的传统，即便是非常细小的决策也要公开地听取公众的意见，要向公众讲清楚决策的出发点、落脚点，汲取公众的民智民意，保障公众对决策有知晓权、申诉权。在这样公开透明的理念和原则下，芬兰的经济社会生活廉洁有序、诚信和谐，有效地防止腐败现象的发生。具体来讲，芬兰议会讨论决议，是由总统提前向公众公布召开时间、辩论主题，任何芬兰民众均可自由出入议会现场，均能公开透明地了解议员的坐席、投票情况，可以随时随地监督议会召开情况。芬兰各级政府官员的财产信息实行公开透明化，接收税务当局的账户查询和监督，并每年向公众公布纳税情况，若有疑问，均可以到税务部门查询了解。按照芬兰《公开法》规定，政府预算及部门预算建议要实行网络空间公示，除了军事秘密文件外，政府的其他档案均设置向专家、研究人员、新闻媒体、民众开放的权限，任何监督主体可以在第一时间了解情况并采取举报监督，从而使信息公开透明成为有效预防腐败的善治良方。
（四）科学高效的监督机制
有效监督是遏制和防止腐败现象滋生蔓延的最后关口。为了能做到科学有效地防腐，芬兰政府和议会设立了财政监察局和国家财务检察司，分别对国家和政府的财政开支进行经济层面的监督，其政府司法总监和议会督察员由著名法学家担任，依据宪法监督总统和其他政府官员履职尽责情况的同时，也要受普通民众、社会机构和其他公职人员的举报，若有任何失职、越位情况，将会受到警告、起诉及立案调查。芬兰作为北欧小国，任何违法违规行为都可能成为新闻媒体的曝光内容，加上官员之间权力和利益的相互制衡，抑制了绝大部分公职人员的腐败动机和侥幸心理，使监督机制得到了有效发挥。芬兰能够科学高效地监督，还归功于现代公务员的选人用人机制，即政务人员与事务人员分开，旨在严防权钱交易。从选人过程来看，人数较少的政务官员主要是通过党派选举产生，由所在政党成为执政党时担任此职务;人数占据多数的事务人员主要是考试选拔，无论是谁担任政务官员，其职位升迁皆以工作考核决定，只要不触犯法律法规，均不解雇。从国家立法制约角度来讲，芬兰的国家立法权由议会和总统共同行使，议会的主要职能是立法、監督政府和财政，通过弹劾制度和问责制来发挥监督制约作用，其中议会中设置检查专员，主要针对总统、法院、行政结构的廉洁奉公情况，除了每年向议会报告工作情况，其他时间均自主行使调查、视察、建议和起诉等权力。对于民众监督，芬兰政府为所有民众提供人人监督的机会，既可以通过与总统平等交谈，又可以发送电子邮件向相关部门投诉和举报，还可以直接申请法庭立案，使公职人员的腐败行为难以逃脱各方面的监督，从而有效防止了腐败现象的发生。
三、芬兰廉政建设的当代启示
目前，在我国反腐败斗争形势依然严峻复杂，有学者认为，“发展中国家之所以腐败现象比较严重，一个重要原因就在于这些国家在腐败问题上存在模糊认识，从社会心理和文化上把腐败看做是一种文明的甚至令人羡慕的行为，客观上为腐败活动大行其道提供了土壤”[10]。纵观芬兰廉政建设的成功经验，主要集中在制度体系、廉政文化建设、公开透明的有效监督等方面，对于我国着力解决管党治党“失之于宽、失之于松、失之于软”的问题，构建一体推进不能腐、不敢腐、不想腐体制机制具有重要借鉴价值。
（一）完善制度体系顶层设计，推动反腐倡廉建设
从制度体系顶层设计来看，芬兰廉政建设有两大亮点：一是完善的制度体系;二是高薪养廉，虽然他们已纳入刑法，但定罪不够严格。为此，我们在完善制度体系的顶层设计时不能一概否定反腐倡廉制度建设已经取得的成果，也不能完全以拿来主义满盘接受芬兰经验。
一提及“腐败”，就很容易想到掌握公权力的人滥用公共权力，将其作为谋取自身私人利益的工具，所以方向必须明确是限制少数人的腐败行为，旨在保证绝大多数公民的权益。从科学防腐的机制来看，我国已经完成了整合防腐职能机构设置的实践，譬如珠海市横琴新区廉政办公室整合纪检、监察、检察、审计等职能，由“协作防腐”转向“整体防治”，其优点是节省人力、物力、财力，集合各个部门的高效呼应，在一定程度上推动了防腐建设。再从高薪养廉实践来看，我国已经在充分考虑这一办法辅助防腐建设，譬如“383”改革方案中的公务员廉洁年金制度、十八届三中全会后探索实行的官邸制等防腐实践，为公职人员保持廉洁从业、诚实守信的职业状态提供了经济基础。当然，我们必须看到高薪养廉要真正实现“不敢腐、不能腐、不想腐”，必须充分考虑制度防腐的全面性、系统性和科学性。
针对防腐制度体系，习近平总书记指出：“建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[11]制度是最好的规矩，只有完善防腐制度体系，实现制度管权管人管事，才能真正将公职人员的“不敢腐、不能腐、不想腐”落到实处。前面我们讲到芬兰廉政制度的破与立改革，取得了长期高度廉洁的成效，但对于我国拥有更庞大的制度体系、更复杂的国情，反腐倡廉实践应从“废立改”入手，“本着‘于法周延、于事有效’的原则，及时对已有的工作制度进行梳理，坚持和完善一批行之有效的制度，废除一批不适用的制度，制定一些新的法规制度”[12]。一要适量“废规”，即清理一些不协调、与现实不适应的党内法规，提升反腐倡廉法规制度的有效性。党的十八大以来，我们党分两个阶段清理党内法规制度：第一阶段是清理新中国成立以来至改革开放之前的党内法规制度和规范性文件，为健全和完善党内法规制度腾出了“空间”;第二阶段是清理改革开放至2012年的党内法规制度和规范性文件。二要适度“立规”，即在新时期，保证反腐倡廉制度体系的“有制可依”，弥补一些反腐倡廉制度领域的空缺和不足，为建立反腐倡廉教育、预防、监督、惩治等权力运行各环节提供新要求、新策略。我们党针对新时代领导干部作风问题，颁布了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》;为有效针对问责工作，修订了《中国共产党问责条例》，为我们党要管党、全面从严治党提供了丰富系统的党内法规制度体系。三要适时“改规”，即结合全面从严治党的新形势和新要求，科学地修改、创新反腐倡廉制度体系。譬如，为了防止“牛栏关猫”的隐患，我们党在2018年修订了《中国共产党纪律处分条例》，基于习近平总书记关于党的纪律建设重要论述的最新要求，深刻总结监督执纪中的新经验和新策略，尤其是党的十八大以来查处的严重违纪违法案件反映的问题，并将党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规的要求细化、具体化，使全面从严治党的思路举措更加科学、更加严密、更加有效。反腐倡廉制度体系的修订工作是一项永远没有终点的重大任务，应在反腐败案例剖析中不断反思、推敲和验证，继续将全面从严治党实践成果转化为党内法规制度，着力提升反腐倡廉建设的政治性、时代性、针对性，从而提升党内法规制度的科学性、系统性、协调性。 （二）加强诚信清廉教育，营造廉政文化氛围
思想品质的诚信与工作作风的清廉是芬兰廉政建设的显著特征，这离不开廉政文化的熏陶和滋养。有学者认为，芬兰全民诚信清廉教育的成功经验如下：“一是注重全民教育，在加强对国家公务员廉洁教育的同时，通过学校、社区等载体，面向全体公民开展廉洁和诚信教育;二是注重青少年廉洁教育，把廉洁诚信的内容纳入学校课程，真正做到‘廉洁从娃娃抓起’;三是注重公民廉洁诚信记录的运用，任何领域违纪违法的不良行为都将记录在案，并且与就业、升职等终身挂钩。”[13]廉政文化作为以建立廉洁政府、廉洁政治或规范公职人员从政行为为目的所形成的思想观点或价值观念，是铲除特权思想、拜金主义、享乐主义、奢靡之风的重要方式，具有引导人们将廉洁意识转化为担当作为、激励树立公仆意识、凝聚人们智慧和力量、制约人们消极腐败思想等功能。因此，充分考量芬兰在廉政文化教育、诚信建设等方面的成功经验，加强我国诚信清廉教育，积极营造浓厚廉政文化氛围。
一方面，要充分挖掘我国传统诚信与廉洁思想资源，培育全社会诚信与廉洁意识。“从一般意义上讲，我国思想政治教育的重点对象主要包括以下两部分人：领导干部和青少年”[14]，意味着培育诚信意识要将青少年和领导干部作为诚信与廉洁意识的源头和龙头。我国传统诚信与廉洁思想资源十分丰富，既有“金口玉言”“修辞立诚”“言信行果”“闲邪存诚”等内蕴的诚信思想，又有“礼义廉耻”“见利思义”“为政以德”“以廉为贵”等内蕴的廉洁思想，为我国推动反腐倡廉建设提供了珍贵的思想文化资源，应结合现状深度挖掘与汲取思想精华，实现我国诚信与廉洁思想资源的创造性转化与创新性发展，助力我国反腐倡廉建设。从青少年诚信清廉意识培育来看，要借鉴芬兰“廉洁从娃娃抓起”的成功经验，将中华优秀传统文化中的诚信与廉洁思想融入培育和践行社会主义核心价值观，覆盖大中小学教育、职业教育、成人教育及终身教育，通过廉政文化进课堂、进教材、进头脑、进社区，将诚信品质和廉洁意识内化为立身之本，外化为为国奉献、为民族担当的公民行动。从领导干部乃至所有公务员的诚信清廉文化教育来看，要积极挖掘中华优秀传统文化中的诚信清廉思想资源，譬如带领公职人员学习参观武侯祠廉政文化基地，感悟诸葛亮所展现的忠君爱国、言而有信、鞠躬尽瘁、死而后已的精神品质，从诸葛亮這一鲜活人物的身上分析诚信与廉政文化的深刻内涵，结合新时代治国理政体系化建设的角度阐释古代廉政文化的当代价值，将中华优秀传统文化精神与党员干部党性理论教育、政治道德素质教育相结合，在鲜活生动的历史故事中品悟诚信廉，始终做到知敬畏，存戒惧，守底线。
另一方面，要多样化开展廉政文化教育活动，营造廉政文化氛围。廉政文化宣传教育作为反腐倡廉建设常态化的基础性工作，需要通过理想信念教育、党性党风党纪、道德品行教育等多种形式和途径，开展廉政文化教育进机关、进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村“六进”活动，将公职人员的选人用人、考核晋升与诚信廉洁的要求无缝衔接，时刻督促他们成为反腐倡廉尽职尽责的“勤务员”、自我监督与监督他人的“监督员”，牢牢守住诚信廉洁的思想道德底线。与此同时，通过抓好正反两方面典型，深入推进诚信创建活动，加强全社会的诚信和职业道德教育，不仅要颂扬“党的好干部”焦裕禄、孔繁森、郑培民、牛玉儒等同志感人肺腑、催人奋进的先进事迹，激励和引导公职人员知辱明理、见贤思齐，而且要狠抓反面典型，通过畅通举报投诉渠道、开展经常性明察暗访、“黑名单”公示制度等方式，督促人们深刻吸取教训并引以为戒，从而形成对正面行为的趋从和对负面行为的远离的思想自觉。
（三）加强政务信息公开，实施科学有效监督
芬兰秉持政务信息公开透明，为遏制腐败现象提供了最佳的防腐剂，尤其是公职人员的收入情况完全由税务部门掌握，任何公民都可以咨询和监督，这一有益经验值得我国反腐监督工作的充分借鉴。就目前而言，信息公开程度不够是阻碍我国反腐监督工作的重要原因，主要是对政府收支、公务员收入、领导干部财务公开等情况公开的政策依据不够充分，在一定程度上制约了公众的知情权和监督权，需要坚持在公开、透明、科学、高效的原则下完善公共权力的防腐方式，激励并引导社会参与到全民有序监督的行动中来，从而实现权力在阳光下运行的常态化。
第一，要有效保障公民对政府权力的监督权和知情权。防腐视角下的政务信息公开就是除涉及国家核心利益的机密信息外，应通过电视传媒、网络媒介、报刊杂志、公共图书馆、信息张贴栏等渠道向社会公众发布政务信息，即党中央和国务院及各级政府相关要求的落实情况、工作中的重大问题、灾情、事故、社情及本区域的社会热点问题等信息公开，做到及时纠正、澄清危害公共利益和社会稳定的虚假信息，最大限度保证信息公开的准确性。为保证公共权力在阳光下运行，要保证权威信息的时效性、公开性、透明性，真正置于社会公众的可视范围、可监控范围。譬如对于领导干部，要依托有关制度法规体系要求，及时将财产收入、住房车辆等资产信息公布在官方的媒体上，并保证初任、在任期间、离职、退休等时期的信息完整性，提升有效追责问责腐败行为的防御性和显著性。同时，要积极引导和规制社会公众参与防腐，尤其是其通过网络途径咨询、反映和举报领导干部的行为，要确保信息真实、客观，进而为有关政府的政策实施、决策部署及信息公开提出中肯的意见和建议。由此，不仅能加强社会公众对公共权力的监督和制约，而且一定程度上也能防止“暗箱操作”，有效地预防腐败行为的发生。
第二，要加强政务信息公开平台建设。就目前而言，政务信息公开工作长期存在“申请数量多、办理流程长、数据交换少、统计分析难、人员力量少等问题，一些地方和部门疲于应对数量日益增多的政府信息公开申请，政府信息申请公开的办理质量和效率在低水平徘徊”[15]。党的十九届四中全会提出：“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”[16]新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定了加强政府网站建设，提升政务信息公开的处理能力。为此，要从加强政府网站信息功能建设和官方微博的科学利用入手，确保社会公众与政府机构之间信息交换的畅通性、便捷性。从加强政府网站建设来看，不仅要做好国家反腐倡廉战略部署、各级政府的防腐决策规划和执行、领导干部的任职情况、“三公”经费情况甚至包括民生环节的服务信息，而且要有效规范政府网站民生问答、民意调查、网络交流、邮件回复等栏目建设，做到对社会公众反腐倡廉建议的有效搜集并做好信息回应，进一步激发社会公众的参与热情和参与能力。从官方微博的科学利用来看，各级政府机构可以考虑将官方微博平台与政务信息公开有机结合，通过官方微博平台集中反映反腐倡廉的最新报道、领导干部的任职情况、重大事件的跟踪发布等详情，既能让社会公众及时获取政务信息资讯，又能主动直接地回应社会各界的广泛关注和普遍疑问。此外，为了验证社会大众在官方微博平台所反映问题的合法性、客观性，应推行实名制后台信息监控，将“微博防腐”成为科学防腐、理性防腐的重要渠道，从而为各级政府机构决策部署、公职人员的任职情况作出科学评估和有效应对。 第三，要改善官方發言人公开方式。官方发言人是社会公众和各级政府机构的沟通平台，尤其是网络发言人是传统渠道的新闻发言人另一种身份的转变和渠道的延伸，依旧具有极强的权威性和公信力。由于网络技术的迅速发展和成熟，网络回应成为政府机构与社会公众互动频次最多的渠道，为此，网络发言人的作用显得尤为重要。从网络发言人的站位和素养来讲，他的一言一行不是代表个人观点的学术探讨，而是代表相关政府机构的意见和形象，其权力不是与生俱来的，而是相关政府机构遵规依法赋予的，意味着对其政治站位、职业素养、专业技能提出较高要求，既要及时从容地处理各种突发状况，善于表达清楚党和各级政府的立场和观点，又要积极回应社会公众关注的热点问题、紧迫问题、重大问题，将网络发言人这个平台处于高效有序的运行状态。从网络发言人的观点表达和行为方式来看，他应以实名制方式准确及时地发布政府重要通知、会议安排和领导干部的任职情况，尤其是领导干部应对突发事件的履职尽责情况、违法违纪官员的处理跟踪报道，可以考虑召开网络新闻发布会，有效打破传统新闻发布会的地域、时间、参与人员等方面的限制，随时随地与社会公众针对反腐倡廉工作开展互动交流。譬如，针对新冠肺炎疫情防控工作中的形式主义、官僚主义，网络发言人要随时待命、一丝不苟地与互联网另一端的网民连线互动，听民声、集民意、汇民智，将群众的所思所想所虑传递到有关公共决策层，并及时跟踪报道不担当、不作为、乱作为、推诿扯皮、消极应付等形式主义、官僚主义问题的处理情况，让有远见、有担当、有魄力的领导干部及时上任，确保社会公众生命财产安全，早日彻底打赢疫情攻坚战。
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责任编校 陈 瑶
Finland’s Experience in the Construction of a Clean and Honest Government
OU Tingyu （College of Marxism， Guizhou Normal University， Guiyang 550001， Guizhou， China）
Abstract： Listed among “the world’s cleanest countries， Finland is well acknowledged for its achievements in corruption prevention and punishment and anti-corruption and integrity promotion. Although corruption went through two minor surges in the 20th century， yet polarity narrowed， legal and administrative systems perfected， social atmosphere was upright， all granting Finland society the healthy gene of self-discipline， integrity， cleanliness and order， featured in particular in the pursuit of integrity， strict and sound mechanisms， democratic management preventing over-concentration of power， and scientific and effective supervision mechanism， corruption-prevention mechanism effective. What proves to be enlightening from Finland for anti-corruption efforts in China lies in： the top-level mechanism design in the promotion of integrity， integrity education in the cultivation of integrity culture atmosphere， promotion of transparency in government affairs， and implementation of effective supervision.
Key words： Finland; construction of clean governance; corruption-prevention system; corruption prevention