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摘要：棕地再开发是当代西方国家重要的城市可持续发展策略之一。然而，在当代的中国，棕地开发的概念却并不那么为人所熟知。本文旨在对棕地的概念、产生渊源、及西方国家在棕地再开发实践的分析，探寻棕地开发对于我国未来城市可持续发展的重要意义。
关键词：棕地开发；土地开发；可持续发展
Abstract: brown to contemporary western countries to development is an important city of one of the sustainable development strategy. However, in contemporary China, to develop the concept of brown is not so well known. This paper intends to palm the concept, produce to origin, and western countries in the palm to the analysis of the development practice again, seeking for development in our country in the future for brownfields urban sustainable development of important significance.
Key words: brown to development; The land development; Sustainable development
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
1.“棕地”的概念
“棕地”一词,对我国大部分读者都很陌生,但在发达国家,它早已是一个众所周知的概念。棕地(brownfield)一词最早出现在英国的规划文献中,是绿地(greenfield)对应的规划术语。最早的正式界定是在美国1980年颁布的《环境反应、赔偿与责任综合法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation andLiabilityAct,CERCLA,也称超级基金法,Superfund Act)中。自此以后,这一概念在西方国家中传播开来,对棕地的治理与再生、再开发、再利用也逐渐成为各国近年来广受重视的土地利用实践。广义上讲,棕地与绿地是一组相对应的概念,是指已开发、利用过并已废弃的土地。
目前，广为各界接受的棕地概念,是美国环保局和住房与城市发展部所下的定义:“棕地为已被废弃的、闲置的或未被完全利用的工业或商业用地,其扩展或再开发受现有或潜在的环境污染(影响)而变得复杂”。英国的国家土地利用数据库(National LandUse Database,NLUD)把具有以下性质的土地规定为棕地:①过去已开发且目前为闲置的土地;②闲置建筑物;③被遗弃的用地与建筑;④其他当前仍在使用的土地,在适当规划及建筑许可下进行开发;⑤其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。
因此，从上述定义可以看出,棕地具有如下特征:第一,棕地是已经开发过的土地;第二,棕地的部分或全部遭废弃、闲置或无人使用;第三,棕地可能遭受(工业)污染;第四,棕地的重新开发与再次利用可能存在各种障碍。
2.“棕地”产生的渊源与棕地开发之必要
棕地的成因在于工业区衰退和城市产业结构调整所导致的城市土地价值改变。在西方,一是由于城市产业结构退二进三、工业区从城区外迁,早期的城市工业区开始衰退并失去利用价值,逐渐成为被废弃、闲置或利用率很低的用地。如美国的奥克兰、洛杉矶等重工业城市地带,由于城市产业转型而使得市内一些大型钢铁工厂倒闭、荒废和闲置,被称为“铁锈地带”。二是在环保及可持续发展思想的影响下,一些重污染企业也纷纷调整区位或转产,其原厂址也成为棕地。此外,废弃的加油站、干洗店等商业设施,垃圾处理站,储油罐,货物堆栈和仓库、铁路站场等场所都可能是棕地产生之源。
由于这些地区不少都位于城市内部,其破败会造成土地闲置、社区衰退、环境污染、生活品质下降、城市空间破碎等不良后果,对城市的经济、社会、环境等产生不利影响。所以,对上述地区的清理整治与再利用,是城市可持续发展与城市复兴的必然。为此,发达国家都把对棕地的治理改善以及再开发利用,作为政府要务。其中尤以美国和英国为棕地再开发战略推行的中坚。
3.国外有关棕地开发的实践
美国是棕地再开发策略最积极的倡导国和实践国,经过十多年的实践,成效卓著。据美国国家棕地协会(National BrownfieldAssociation)2007年统计,美国当前有40~100万块以上的棕地,其中有1 300块受到严重污染,它们也是超级基金的重点及优先清理资助对象。美国环保署是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心,于1995年1月25日发布“棕地行动议程”(Brownfield Action Agenda),借以改善投资环境,鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。议程主要包括减少各级政府政策的重叠和矛盾,为试点项目提供资金,规定优惠税率、津贴等其他金融鼓励手段(Sousa,2000)。为了与地方政府的治理政策相协调,环保署还与14个州政府签署了同意备忘录(Memorandum of Agreement,MOA),目的是为了使政策与标准不发生冲突,并给予地方计划充分的信任和自主权。私人开发商则在各级政府的政策扶持下对棕地进行投资,通过治理、规划和重建等手段对其进行再次开发利用。因棕地再开发有益于社区复兴,社区民众通常也积极响应及参与再开发项目。从这些方面可以看出,美国各级政府、相关利益团体和私人企业之间形成了密切的合作关系,形成了一个棕地再开发的成熟运行机制,这是其再开发战略成功的关键。
英国可持续发展战略的目的是促进社会进步、保护环境与自然资源并维持一个较高的经济增长率。作为该战略的一部分,英国把对棕地(指广义棕地,即过去已开发用地)的重新利用放在最优先考虑的位置上,英国的棕地再开发有很高比例集中在住宅产业上。政府于1998年制订了两个定量性目标,一是到2004年为止,棕地要以每年至少1 100hm2的速度进行改善;二是到2008年时要有60%的新建住房或是已有住宅翻建需在棕地上进行,第二个目标在2000年就已基本实现。有学者研究表明,英国棕地再开发宏观目标的提前完成,开发商能够得到适用于开发的土地和政府政策的扶持是两项关键因素。英国的环保法律对棕地的清理责任做了限定,减少了条条框框的約束与过多强制性清理义务,以免对房地产市场产生负面影响。
欧洲大陆方面(尤其是在欧盟的传统工业大国中),传统工业区中的棕地问题在过去十多年中引起了各界的高度重视。在欧委会引导下,欧洲各国政府通过国家援助、大区域范围内的规划、公私合作治理、建立半官方机构处理被遗弃地产及大规模资助治理计划等方式,在棕地治理与再利用方面扮演了积极的角色,并且取得了相当成效。在单个国家的实践中,德国鲁尔区成功的棕地再开发案已成为各国借鉴的对象。
由上述分析可知,西方国家在棕地开发上的成功,以下两方面因素缺一不可:其一是政府在财政、法律、税务等方面的政策支持;其二是私人投资者和业主的大量参与, 而后者需要通过前者才能发挥作用。
4.棕地开发的重大意义及对于我国的借鉴价值
紧凑城市、精明增长、棕地再开发是当代西方比较重要的城市可持续发展战略,从土地利用角度对三者进行比较。紧凑城市于20世纪80年代末被提出,该理论强调社会化的、可持续的土地综合利用模式,使城市土地集中发展,并尽可能减少不同功能城区之间的私人交通。紧凑城市的高效土地综合利用模式,虽可减少未建设用地向城市建设用地转化的可能,却非主动性措施。与“开源“的棕地再开发相比,紧凑城市是“节流”,两者一个治标,一个治本。
90年代盛行于美国的精明增长采取划定城市增长边界、乡村保护区和城市服务边界等方式,进行城市土地发展总量管制。虽然理性增长也提倡土地的高密度混合使用,但因多通過绿地开发模式,与棕地再开发截然相反,在环保理念上与后者相比大为逊色。可见在城市土地可持续利用问题上,紧凑城市偏向于土地的高密度利用,理性增长提倡混合使用,而棕地再开发倡导循环使用,三者侧重点不同。与前两者相比,棕地再开发最能体现综合效应的可持续发展观:在环境问题上,它既改善了已开发地区的环境,也保护了未开发地区的环境;在发展问题上,它既减轻了绿地的开发压力,也使城市衰落地区得到再生与发展的机遇。因此它是寻求经济发展与环境保护双赢局面的、切实可行的城市可持续土地利用战略。
我国近年来经济发展迅速,多数地区已进入快速城市化阶段,城市扩展势在难免。城市产业结构面临重组、城市空间布局需要调整。在这样的背景下,土地问题的重要性日益增强,土地矛盾的尖锐性也愈发凸显出来。许多城市在发展中出现如下悖论:一方面,城市的发展需要更多的建设用地,城市周边的耕地于是被日渐蚕食;另一方面,城市内部的土地利用率不高,存在低效利用和土地闲置现象。依照上述西方国家对棕地的定义,我国城市中存在大量可资再利用、再开发的棕地(如陈旧的工业厂区、仓库、堆栈等),如果能够借鉴西方经验并结合我国客观实际,必能有效解决上述悖论。
同时，由于城市土地在我国为国家公有,政府作为国有土地使用权的主体控制土地一级市场,因此可以通过土地储备制度和优先拍卖等手段确保棕地在土地市场上的优先供应。这样的现实条件对于格外需要政府统筹和协调的棕地再开发来讲,是十分关键的。从这一点来说,与紧凑城市、精明增长相比,棕地再开发策略在我国具有更强的可操作性。
参考文献：
1）、牛慧恩，《美国对棕地的更新改造与再开发》，国外城市规划
2）、俞孔坚、凌世红、方琬丽《棕地生态恢复与再生：上海世博园核心景观定位与设计方案》，环境景观
3）、曹康何华春，《“棕地”揭秘》，他山之石
4)、梁梅芳，《国际大都市滨水区服务业再开发案例研究》，服务经济
5)、杨滔，《城市空间网络与大规模城市更新后的社会整合》，空间句法
6)、韩晶，《伦敦金丝雀码头城市设计》，
关键词：棕地开发；土地开发；可持续发展
Abstract: brown to contemporary western countries to development is an important city of one of the sustainable development strategy. However, in contemporary China, to develop the concept of brown is not so well known. This paper intends to palm the concept, produce to origin, and western countries in the palm to the analysis of the development practice again, seeking for development in our country in the future for brownfields urban sustainable development of important significance.
Key words: brown to development; The land development; Sustainable development
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
1.“棕地”的概念
“棕地”一词,对我国大部分读者都很陌生,但在发达国家,它早已是一个众所周知的概念。棕地(brownfield)一词最早出现在英国的规划文献中,是绿地(greenfield)对应的规划术语。最早的正式界定是在美国1980年颁布的《环境反应、赔偿与责任综合法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation andLiabilityAct,CERCLA,也称超级基金法,Superfund Act)中。自此以后,这一概念在西方国家中传播开来,对棕地的治理与再生、再开发、再利用也逐渐成为各国近年来广受重视的土地利用实践。广义上讲,棕地与绿地是一组相对应的概念,是指已开发、利用过并已废弃的土地。
目前，广为各界接受的棕地概念,是美国环保局和住房与城市发展部所下的定义:“棕地为已被废弃的、闲置的或未被完全利用的工业或商业用地,其扩展或再开发受现有或潜在的环境污染(影响)而变得复杂”。英国的国家土地利用数据库(National LandUse Database,NLUD)把具有以下性质的土地规定为棕地:①过去已开发且目前为闲置的土地;②闲置建筑物;③被遗弃的用地与建筑;④其他当前仍在使用的土地,在适当规划及建筑许可下进行开发;⑤其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。
因此，从上述定义可以看出,棕地具有如下特征:第一,棕地是已经开发过的土地;第二,棕地的部分或全部遭废弃、闲置或无人使用;第三,棕地可能遭受(工业)污染;第四,棕地的重新开发与再次利用可能存在各种障碍。
2.“棕地”产生的渊源与棕地开发之必要
棕地的成因在于工业区衰退和城市产业结构调整所导致的城市土地价值改变。在西方,一是由于城市产业结构退二进三、工业区从城区外迁,早期的城市工业区开始衰退并失去利用价值,逐渐成为被废弃、闲置或利用率很低的用地。如美国的奥克兰、洛杉矶等重工业城市地带,由于城市产业转型而使得市内一些大型钢铁工厂倒闭、荒废和闲置,被称为“铁锈地带”。二是在环保及可持续发展思想的影响下,一些重污染企业也纷纷调整区位或转产,其原厂址也成为棕地。此外,废弃的加油站、干洗店等商业设施,垃圾处理站,储油罐,货物堆栈和仓库、铁路站场等场所都可能是棕地产生之源。
由于这些地区不少都位于城市内部,其破败会造成土地闲置、社区衰退、环境污染、生活品质下降、城市空间破碎等不良后果,对城市的经济、社会、环境等产生不利影响。所以,对上述地区的清理整治与再利用,是城市可持续发展与城市复兴的必然。为此,发达国家都把对棕地的治理改善以及再开发利用,作为政府要务。其中尤以美国和英国为棕地再开发战略推行的中坚。
3.国外有关棕地开发的实践
美国是棕地再开发策略最积极的倡导国和实践国,经过十多年的实践,成效卓著。据美国国家棕地协会(National BrownfieldAssociation)2007年统计,美国当前有40~100万块以上的棕地,其中有1 300块受到严重污染,它们也是超级基金的重点及优先清理资助对象。美国环保署是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心,于1995年1月25日发布“棕地行动议程”(Brownfield Action Agenda),借以改善投资环境,鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。议程主要包括减少各级政府政策的重叠和矛盾,为试点项目提供资金,规定优惠税率、津贴等其他金融鼓励手段(Sousa,2000)。为了与地方政府的治理政策相协调,环保署还与14个州政府签署了同意备忘录(Memorandum of Agreement,MOA),目的是为了使政策与标准不发生冲突,并给予地方计划充分的信任和自主权。私人开发商则在各级政府的政策扶持下对棕地进行投资,通过治理、规划和重建等手段对其进行再次开发利用。因棕地再开发有益于社区复兴,社区民众通常也积极响应及参与再开发项目。从这些方面可以看出,美国各级政府、相关利益团体和私人企业之间形成了密切的合作关系,形成了一个棕地再开发的成熟运行机制,这是其再开发战略成功的关键。
英国可持续发展战略的目的是促进社会进步、保护环境与自然资源并维持一个较高的经济增长率。作为该战略的一部分,英国把对棕地(指广义棕地,即过去已开发用地)的重新利用放在最优先考虑的位置上,英国的棕地再开发有很高比例集中在住宅产业上。政府于1998年制订了两个定量性目标,一是到2004年为止,棕地要以每年至少1 100hm2的速度进行改善;二是到2008年时要有60%的新建住房或是已有住宅翻建需在棕地上进行,第二个目标在2000年就已基本实现。有学者研究表明,英国棕地再开发宏观目标的提前完成,开发商能够得到适用于开发的土地和政府政策的扶持是两项关键因素。英国的环保法律对棕地的清理责任做了限定,减少了条条框框的約束与过多强制性清理义务,以免对房地产市场产生负面影响。
欧洲大陆方面(尤其是在欧盟的传统工业大国中),传统工业区中的棕地问题在过去十多年中引起了各界的高度重视。在欧委会引导下,欧洲各国政府通过国家援助、大区域范围内的规划、公私合作治理、建立半官方机构处理被遗弃地产及大规模资助治理计划等方式,在棕地治理与再利用方面扮演了积极的角色,并且取得了相当成效。在单个国家的实践中,德国鲁尔区成功的棕地再开发案已成为各国借鉴的对象。
由上述分析可知,西方国家在棕地开发上的成功,以下两方面因素缺一不可:其一是政府在财政、法律、税务等方面的政策支持;其二是私人投资者和业主的大量参与, 而后者需要通过前者才能发挥作用。
4.棕地开发的重大意义及对于我国的借鉴价值
紧凑城市、精明增长、棕地再开发是当代西方比较重要的城市可持续发展战略,从土地利用角度对三者进行比较。紧凑城市于20世纪80年代末被提出,该理论强调社会化的、可持续的土地综合利用模式,使城市土地集中发展,并尽可能减少不同功能城区之间的私人交通。紧凑城市的高效土地综合利用模式,虽可减少未建设用地向城市建设用地转化的可能,却非主动性措施。与“开源“的棕地再开发相比,紧凑城市是“节流”,两者一个治标,一个治本。
90年代盛行于美国的精明增长采取划定城市增长边界、乡村保护区和城市服务边界等方式,进行城市土地发展总量管制。虽然理性增长也提倡土地的高密度混合使用,但因多通過绿地开发模式,与棕地再开发截然相反,在环保理念上与后者相比大为逊色。可见在城市土地可持续利用问题上,紧凑城市偏向于土地的高密度利用,理性增长提倡混合使用,而棕地再开发倡导循环使用,三者侧重点不同。与前两者相比,棕地再开发最能体现综合效应的可持续发展观:在环境问题上,它既改善了已开发地区的环境,也保护了未开发地区的环境;在发展问题上,它既减轻了绿地的开发压力,也使城市衰落地区得到再生与发展的机遇。因此它是寻求经济发展与环境保护双赢局面的、切实可行的城市可持续土地利用战略。
我国近年来经济发展迅速,多数地区已进入快速城市化阶段,城市扩展势在难免。城市产业结构面临重组、城市空间布局需要调整。在这样的背景下,土地问题的重要性日益增强,土地矛盾的尖锐性也愈发凸显出来。许多城市在发展中出现如下悖论:一方面,城市的发展需要更多的建设用地,城市周边的耕地于是被日渐蚕食;另一方面,城市内部的土地利用率不高,存在低效利用和土地闲置现象。依照上述西方国家对棕地的定义,我国城市中存在大量可资再利用、再开发的棕地(如陈旧的工业厂区、仓库、堆栈等),如果能够借鉴西方经验并结合我国客观实际,必能有效解决上述悖论。
同时，由于城市土地在我国为国家公有,政府作为国有土地使用权的主体控制土地一级市场,因此可以通过土地储备制度和优先拍卖等手段确保棕地在土地市场上的优先供应。这样的现实条件对于格外需要政府统筹和协调的棕地再开发来讲,是十分关键的。从这一点来说,与紧凑城市、精明增长相比,棕地再开发策略在我国具有更强的可操作性。
参考文献：
1）、牛慧恩，《美国对棕地的更新改造与再开发》，国外城市规划
2）、俞孔坚、凌世红、方琬丽《棕地生态恢复与再生：上海世博园核心景观定位与设计方案》，环境景观
3）、曹康何华春，《“棕地”揭秘》，他山之石
4)、梁梅芳，《国际大都市滨水区服务业再开发案例研究》，服务经济
5)、杨滔，《城市空间网络与大规模城市更新后的社会整合》，空间句法
6)、韩晶，《伦敦金丝雀码头城市设计》，